摘 要：拉美國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中，對勞資關(guān)系的規(guī)制管理進(jìn)行了一系列改革。各國采取的靈活的用工制度、限制工會組織、重置集體談判權(quán)等改革措施，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場化和勞動(dòng)關(guān)系多元化發(fā)展的同時(shí)，也使政府對勞資關(guān)系的規(guī)制出現(xiàn)“缺位”、“錯(cuò)置”、甚至“負(fù)置”等問題。我國政府應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在勞資關(guān)系規(guī)管中改變單純“勸架者”的角色，以良性勞資關(guān)系“建設(shè)者”的身份，積極探索建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞動(dòng)關(guān)系的基本途徑。

關(guān)鍵詞：勞資關(guān)系；政府規(guī)管；弱勢群體；拉美經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：F246 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）04-0074-07

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，發(fā)展中國家極易出現(xiàn)勞資糾紛，我國同樣如此。從“華為辭職門”事件到富士康集團(tuán)“集體跳樓”，從北京某電視臺清退大量“臨時(shí)工”到層出不窮的“討薪事件”，勞資關(guān)系①處理以及政府對勞資關(guān)系的規(guī)管問題日益突出，成為社會發(fā)展與改革亟待解決的重要問題。因此，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對勞資關(guān)系規(guī)制管理的研究有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的提出

目前，國內(nèi)對勞資關(guān)系規(guī)管的研究，主要集中于四條路徑： 一是從勞資關(guān)系的現(xiàn)實(shí)和既有制度出發(fā)，揭示各種勞資問題現(xiàn)象及其呈現(xiàn)的特征。[1]二是將勞資問題置于國家—資本—工人三方協(xié)調(diào)機(jī)制之下，就國家的作用、工會力量的發(fā)展，以及全球化和市場化形勢下資本力量的流通等進(jìn)行討論，認(rèn)為勞資關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制必須依賴于政府、勞動(dòng)者和企業(yè)三方的組織建構(gòu)能力，構(gòu)成政府—?jiǎng)趧?dòng)者—資本三方合作關(guān)系。[2]三是從社會運(yùn)動(dòng)的角度出發(fā)，圍繞勞資沖突表現(xiàn)的不同階段，將下崗工人、農(nóng)民工和全球化的新工人作為主體，研究他們的行為對勞資關(guān)系產(chǎn)生的影響。[3]四是站在系統(tǒng)的角度，對解決勞資糾紛的規(guī)則、機(jī)制等提出政策建議。[4]

在這些研究中，不乏對外國政府處理勞資關(guān)系經(jīng)驗(yàn)的引介，比如德國、美國、日本、韓國等，[5]但同時(shí)，這些介紹幾乎都集中于發(fā)達(dá)國家，而對同處現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展中國家卻關(guān)注較少。在筆者看來，發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)固然為我們提供了可能的方向，但是發(fā)展中國家的規(guī)管措施，尤其是近年來不斷進(jìn)行市場化改革的拉美國家，無論其成功經(jīng)驗(yàn)還是失敗教訓(xùn)，都更值得我們借鑒。因?yàn)椋m然我國與拉美國家在勞資關(guān)系產(chǎn)生的背景上存在區(qū)別，但雙方同為發(fā)展中國家，又同處現(xiàn)代化進(jìn)程中，而且經(jīng)濟(jì)改革同受全球化、新自由主義學(xué)說和資本主義收斂理論的影響，在勞資關(guān)系的規(guī)管上也越來越重視市場作用。因此，研究拉美國家政府對勞資關(guān)系的規(guī)管，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，吸取其失敗教訓(xùn)，有助于我國制定合理有效的勞資關(guān)系規(guī)制政策。

二、拉美國家勞資關(guān)系規(guī)管的基本實(shí)踐

在拉美國家，政府對勞資關(guān)系的規(guī)管，主要體現(xiàn)在其大力推動(dòng)對勞工法的改革。傳統(tǒng)勞工立法對勞資關(guān)系的規(guī)定，主要涉及四個(gè)方面：就業(yè)和勞動(dòng)條件保護(hù)、集體談判、勞資糾紛處理和社會保障。其一，在就業(yè)和勞動(dòng)條件保護(hù)上，為了防止企業(yè)任意解雇工人，各國均建立了嚴(yán)格的解雇賠償制度、工時(shí)保護(hù)和休假制度、最低工資保護(hù)制度、②勞動(dòng)安全、健康及特殊保護(hù)等。其二，在集體談判方面，拉美國家主要存在三種制度安排：全國范圍內(nèi)的行業(yè)集體談判制度（以阿根廷為代表）；企業(yè)一級，以公司和地方工會為基礎(chǔ)的集體談判和集體合同制度（例如智利）；以及一種混合體制——既有全國范圍的三方協(xié)商制度，也有行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的集體談判（多數(shù)國家采用這一種做法）。其三，在處理勞資糾紛的程序安排上，只有少數(shù)拉美國家，政府明確規(guī)定企業(yè)管理部門與工會領(lǐng)導(dǎo)人之間定期召開會議，專門討論出現(xiàn)的各種勞資糾紛問題。[6]而在大多數(shù)拉美國家，勞工法庭并不直接干預(yù)集體合同，也基本不介入涉及集體勞動(dòng)合同的爭議問題。它們對勞資糾紛的處理相對較為簡單，通常由當(dāng)?shù)毓I(lǐng)導(dǎo)人向企業(yè)管理部門提出訴求，勞資雙方自行協(xié)商即可解決。但相對而言，20世紀(jì)80年代以前，拉美各國的勞動(dòng)訴訟機(jī)制和制度，對于勞工一方更為有利一些。具有代表性的是阿根廷，在該國，主要由企業(yè)工會代表負(fù)責(zé)解決工人與低層管理人員之間的糾紛；當(dāng)糾紛無法解決時(shí)，由工會代表向工廠的專門委員會提出請求，在本組織的范圍內(nèi)與高層管理人員進(jìn)行談判；糾紛依然得不到解決時(shí)，工會代表可向勞工部下屬的相應(yīng)行業(yè)委員會提出申訴。③倘若仍然無法達(dá)成協(xié)議，勞工或工會代表可向政府勞工法庭提出訴訟，勞工法庭依據(jù)勞工法和集體合同進(jìn)行裁決。其四，社會保障方面，拉美各國基本建立了由養(yǎng)老金制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度和醫(yī)療制度組成的保障體系，覆蓋面比較廣泛。與其他地區(qū)的發(fā)展中國家相比較，更為完善一些。

這些傳統(tǒng)勞工法中對勞資關(guān)系的規(guī)定，主要建立在拉美以國家為主導(dǎo)的發(fā)展路徑基礎(chǔ)上，是國家強(qiáng)勢干預(yù)勞動(dòng)力市場的結(jié)果。自20世紀(jì)80年代以后，由于受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊和新自由主義改革的影響，拉美各國政府開始反思以往的經(jīng)濟(jì)與社會政策，紛紛推動(dòng)對傳統(tǒng)勞工立法的改革。其中，部分國家將其政策稱為“勞動(dòng)靈活化”或“勞動(dòng)關(guān)系現(xiàn)代化”，以此適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化和貿(mào)易自由化的要求。[7]雖然各國在改革方案、步驟及改革深度上各有差別，但總體而言，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

首先，進(jìn)行解雇制度改革，增加雇主用工靈活性。在解雇理由上，多數(shù)國家打破過去保護(hù)就業(yè)的傳統(tǒng)政策，廢除企業(yè)不得解雇工人的禁令，把因企業(yè)現(xiàn)代化、市場條件變化、工人不適合其崗位等引起的裁員都列為正當(dāng)理由。[6]基于這些理由而進(jìn)行的解雇，不再被視為無故解雇，賠償金也大幅減少。在解雇程序上，政府縮短了雇主解雇雇員的提前通知期限（例如減半），并對原來的模糊期限加以明確化。例如在阿根廷，解雇通知期由原來的1～2個(gè)月縮短為1個(gè)月。在解雇賠償金的計(jì)算上，拉美國家規(guī)定了最高線，降低了解雇賠付標(biāo)準(zhǔn)。一些國家改變原來按月工資（半個(gè)月到兩個(gè)月不等）乘以工齡償付（改革前的最高限為6～15個(gè)月工資）的辦法。其中，阿根廷不再對有十年以上工齡的雇工進(jìn)行特別照顧，規(guī)定最高解雇賠償金的標(biāo)準(zhǔn)為3個(gè)月工資；④秘魯仍與工齡掛鉤，但縮減為一年工齡賠償1個(gè)月工資，最高線為賠償12個(gè)月工資；哥倫比亞則直接取消解雇賠償金與工齡掛鉤的做法，而是建立了解雇基金。⑤該項(xiàng)基金由雇主支付，按照企業(yè)工資總額的一定比例打入雇工的個(gè)人賬戶，在雇工離職、解雇或失業(yè)時(shí)使用。⑥

其次，放寬對臨時(shí)雇工和臨時(shí)合同的限制，推行勞動(dòng)合同的多樣化。這主要體現(xiàn)在秘魯、厄瓜多爾、阿根廷和烏拉圭的改革上。秘魯放松對臨時(shí)合同的禁令，不僅規(guī)定企業(yè)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同類型采取相應(yīng)的做法，而且延長臨時(shí)合同的期限（6個(gè)月至5年不等）。厄瓜多爾縮短了勞動(dòng)合同的保障期，將其由原來的兩年改為3個(gè)月。[6]阿根廷則允許雇主根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和自身對勞動(dòng)力的需求，確定合同期限和類型。取消了對新員工試用期限的保障性規(guī)定，允許雇主在試工期間解雇工人，且不交納養(yǎng)老保險(xiǎn)稅；允許晉升合同由原來的半年延長到兩年，合同期滿后雇主可不付解雇賠償費(fèi)；允許雇主在培訓(xùn)合同的期限內(nèi)，僅提供相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)，不須交納養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會保障稅。⑦烏拉圭則放開對中介、次承包商等勞動(dòng)力提供者的合同限制，政府在2005～2007年間的勞工改革中，對這些從業(yè)者和企業(yè)的責(zé)任進(jìn)行了法律規(guī)制。[8]

再次，重置勞工集體談判權(quán)，并強(qiáng)化和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部談判。拉美各國的勞工改革普遍地限制了行業(yè)的集體談判，取消或下移了行業(yè)工會。一直以來，拉美的行業(yè)工會力量非常強(qiáng)大，集中化的行業(yè)集體談判居于整個(gè)集體談判體系的核心位置。各國的集體談判體系主要包括四個(gè)層次：首先，國家法令法規(guī)是基礎(chǔ)；其次，在行業(yè)內(nèi)，企業(yè)主組織與行業(yè)工會談判，制定本行業(yè)的各項(xiàng)規(guī)定；再次，在企業(yè)內(nèi)部，企業(yè)主與企業(yè)工會之間進(jìn)行談判；最后，個(gè)人簽訂的勞動(dòng)合同。在秘魯，勞工改革削減行業(yè)工會的權(quán)利，在企業(yè)一級建立工會，將集體談判權(quán)利放在企業(yè)工會。在阿根廷，勞工改革不僅取消了居于核心地位的全國性行業(yè)集體談判，改為實(shí)行企業(yè)內(nèi)部集體談判，還將勞動(dòng)合同的部分條款決定權(quán)交予企業(yè)，使企業(yè)主在簽訂合同時(shí)具有了更大的主動(dòng)權(quán)。玻利維亞和哥斯達(dá)黎加甚至取消了勞工的集體談判權(quán)。[6]

最后，改變工會組建門檻，限制罷工運(yùn)動(dòng)。一些國家對有權(quán)組建工會的企業(yè)人數(shù)或工會組織人數(shù)提出要求，規(guī)定不能低于最低人數(shù)（例如，厄瓜多爾由原來的15人提高到30人）。對沒有達(dá)到最低人數(shù)要求而組建的工會不予承認(rèn)。與此相反，另外一些國家則主動(dòng)降低工會組建門檻，允許很少的人數(shù)即可組織工會。例如秘魯，政府規(guī)定達(dá)到80人即可組織全國總工會。[6]除了抬高或降低組建工會門檻，幾乎所有的拉美國家都對罷工運(yùn)動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的限制，或者延長罷工申請的批準(zhǔn)時(shí)間，或者嚴(yán)格對罷工參與人數(shù)比例的限制。⑧

三、拉美國家勞資關(guān)系規(guī)管的效度考察

拉美國家的勞工政策及其改革，本意在為經(jīng)濟(jì)改革和社會發(fā)展提供助力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)社會公平，為本國人民創(chuàng)造良好生活條件。確實(shí)，用工制度的靈活化和勞動(dòng)合同的多樣化，一定程度上解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會就業(yè)，創(chuàng)造了社會財(cái)富，提高了社會福利。而集體談判權(quán)力的下放與削減，以及對工會組織的分化與限制，也為拉美國家和當(dāng)?shù)匚舜罅客顿Y。但在勞資關(guān)系規(guī)管的層面，這些措施更多地體現(xiàn)出政府對資本方的偏袒，它們放松或放棄了傳統(tǒng)上對勞工權(quán)益的多方位保護(hù)，在勞資關(guān)系規(guī)管上出現(xiàn)“缺位”、“錯(cuò)置”、甚至“負(fù)置”等問題，偏離了其本身作為公共利益保護(hù)者的角色與定位。具體體現(xiàn)在：

其一，解雇制度改革和靈活用工政策促進(jìn)了非正規(guī)部門的迅速發(fā)展，在短期內(nèi)提升就業(yè)水平的同時(shí)，增加了就業(yè)的不穩(wěn)定性。由于政府對保護(hù)就業(yè)的傳統(tǒng)政策進(jìn)行了“靈活化”，各方面措施使原有的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，正規(guī)部門減少，轉(zhuǎn)包和非全日制就業(yè)增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990～1994年間，非正規(guī)部門吸納了大批失業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人和低技術(shù)勞動(dòng)者，創(chuàng)造了拉美將近80%的新的就業(yè)機(jī)會，占總體勞動(dòng)者比重的50%左右。到現(xiàn)在，非正規(guī)部門就業(yè)比重已接近60%。[9]然而，就業(yè)機(jī)會的增加并不必然意味著生活水平的提升。政府放松對企業(yè)解雇工人的限制，又降低解雇賠償金的數(shù)額，這使工人很容易失去飯碗，不得不進(jìn)行二次、三次甚至更多次的再就業(yè)。也就是說，“用工靈活化”在促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)，也“促進(jìn)”了失業(yè)。而且，由于沒有預(yù)防和懲罰隨意、惡意解雇的配套機(jī)制，在這些部門就業(yè)的工人，常常受到雇主欺凌，拖欠工資，任意解雇。而政府也沒有建立相應(yīng)的維權(quán)、追薪機(jī)制和失業(yè)保險(xiǎn)制度，致使工人處于孤立無援的境地。

其二，臨時(shí)雇工和臨時(shí)合同在促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系多元化的同時(shí)，分化勞工群體，將個(gè)體置于獨(dú)立面對資本的不利處境。從就業(yè)主體來看，臨時(shí)雇工和臨時(shí)合同涉及的多為個(gè)體工人，他們?nèi)狈Ξa(chǎn)業(yè)工人所擁有的集體談判平臺，工作性質(zhì)、崗位、勞動(dòng)時(shí)間、薪酬和社會保險(xiǎn)等決定權(quán)，幾乎完全由企業(yè)主導(dǎo)。從就業(yè)部門來看，靈活化的勞動(dòng)雇傭和合同多集中在非正規(guī)部門。這些部門中，大多數(shù)勞動(dòng)條件非常惡劣，勞動(dòng)強(qiáng)度瀕臨極限，工傷事故頻頻發(fā)生，勞動(dòng)報(bào)酬很低。部分國家雖然對中介、次承包商等勞動(dòng)力提供者的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但對這一用工鏈條的整體規(guī)制卻不夠細(xì)致。中介在向用工部門提供勞動(dòng)者的過程中，存在不簽、瞞簽或被迫簽訂勞動(dòng)合同的情況；用工部門在用工過程中，存在超范圍、超強(qiáng)度使用勞動(dòng)者，同工不同酬，以及不為勞動(dòng)者繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)等現(xiàn)象?？梢哉f，政府放寬對臨時(shí)雇工和臨時(shí)合同的限制，雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的市場化和勞動(dòng)關(guān)系的多元化，卻同時(shí)使勞工失去了政府的有力保護(hù)。在自由化的市場選擇中，只能是強(qiáng)者生存，弱者被淘汰。政府對非正規(guī)部門就業(yè)者的勞動(dòng)保護(hù)出現(xiàn)嚴(yán)重“缺位”。

其三，重置勞工集體談判權(quán)，為企業(yè)“議價(jià)”提供便利。如果說，政府在推行解雇制度和臨時(shí)用工制度改革時(shí)，沒有建立相應(yīng)的配套機(jī)制，是一種政府規(guī)制的“缺位”的話，那么主動(dòng)取消或下移行業(yè)工會，重置勞工集體談判權(quán)，則是一種典型的政府規(guī)制“錯(cuò)置”。在資本占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下，即使行業(yè)工會的力量強(qiáng)大到可以左右政府決策，政府也應(yīng)慎重對待它們，不應(yīng)采取簡單取消或大幅削減。這樣做的后果，是行業(yè)內(nèi)各種勞動(dòng)關(guān)系、工資、勞動(dòng)條件等標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，完全落在企業(yè)一級的集體談判上，無法在全國范圍、地區(qū)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于在企業(yè)集體談判中，企業(yè)工會力量薄弱，企業(yè)主在簽訂合同時(shí)具有很強(qiáng)的靈活性和主導(dǎo)性，雙方談判實(shí)力和地位處于不平等狀態(tài)。政府這一改革的結(jié)果就是，工人勢弱而企業(yè)勢強(qiáng)。顯然，在三方協(xié)調(diào)機(jī)制中，本該扮演“扶持弱者”角色的政府，實(shí)質(zhì)上在“幫助強(qiáng)者”。

其四，限制工會結(jié)社權(quán)，阻撓勞動(dòng)者維護(hù)權(quán)益。拉美國家一方面將集體談判權(quán)下放至企業(yè)一級，又對企業(yè)工會組建設(shè)置各種門檻，以此限制勞動(dòng)者的結(jié)社權(quán)；另一方面對勞動(dòng)者的維權(quán)行為進(jìn)行阻撓，甚至暴力鎮(zhèn)壓。這樣直接導(dǎo)致工會的組建率、入會率下降，工人無法形成強(qiáng)有力的工會組織，也無法通過這一平臺來表達(dá)自己的意愿、維護(hù)自己的權(quán)益。尤其在一些出口加工區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)，政府禁止獨(dú)立工會的組建?！肮俜焦痹诿鎸Y本方拖欠工資、不負(fù)工傷責(zé)任等種種不良行為時(shí)，不僅坐視不管，不積極維護(hù)勞工權(quán)益，反而站在資本一方，袒護(hù)企業(yè)惡行。[10]這使勞工群體處于孤立無援境地，只能走上暴力抗?fàn)幓驀H聯(lián)合的道路。[11]政府身為“公共利益的保護(hù)者”，在平衡勞資關(guān)系上，不僅沒有履行應(yīng)盡的責(zé)任，而且反過來“積極”進(jìn)行“負(fù)作為”。這一層面，政府權(quán)力不僅“錯(cuò)置”，而且出現(xiàn)“負(fù)置”。

以上分析表明，盡管拉美國家對勞資關(guān)系的規(guī)管取得了一定的成功，但其效度相對有限。在改革與發(fā)展的過程中，各國政府對勞資關(guān)系的規(guī)管，由于種種原因，出現(xiàn)了不同程度的權(quán)力“缺位”、“錯(cuò)置”，甚至“負(fù)置”。它們在勞工立法改革的過程中，雖然承認(rèn)企業(yè)因經(jīng)濟(jì)原因解雇工人合理，卻沒有建立相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度；考慮了增加合同的靈活性，卻沒有制定相應(yīng)的立法，防止和懲罰隨意解雇；削弱了勞工集體談判權(quán)和限制了工人結(jié)社權(quán)，卻沒有對企業(yè)采取相應(yīng)的權(quán)利限制；在改革之前，“越權(quán)”全面干預(yù)勞動(dòng)力市場，在改革過程中，又過度讓權(quán)給市場和企業(yè)。因此，如何規(guī)管勞資關(guān)系，以及在規(guī)管勞資關(guān)系中，如何確定政府干預(yù)的領(lǐng)域和程度，使政府權(quán)力正確“歸位”，已成為拉美各國政府在勞資關(guān)系規(guī)管上必須解決的重要問題。

四、啟示：我國政府在勞資關(guān)系規(guī)管中的權(quán)力“歸位”

雖然我國與拉美國家在勞動(dòng)與社會保障體系發(fā)育的程度，以及勞資關(guān)系規(guī)管的社會背景上存在著諸多差異，但目前來看，同屬發(fā)展中國家的我國和拉美國家，在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的勞資關(guān)系問題卻有著較多相似之處：城市化進(jìn)程快速發(fā)展，非正式部門就業(yè)大幅增長；以農(nóng)民工為代表的新的勞動(dòng)主體大量涌現(xiàn)；不同階層、不同行業(yè)收入差距拉大；資本方與勞動(dòng)者之間的沖突頻發(fā)等。因此，我國政府應(yīng)合理借鑒拉美國家在勞資關(guān)系規(guī)管中的成功經(jīng)驗(yàn)，吸取其規(guī)制“缺位”、“錯(cuò)置”、甚至“負(fù)置”的負(fù)面教訓(xùn)，規(guī)范政府在勞資關(guān)系規(guī)管中的權(quán)力運(yùn)用，推進(jìn)政府向公共利益保護(hù)者合理“歸位”，積極探索建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞動(dòng)關(guān)系的基本途徑。總體而言，在勞資糾紛規(guī)管中，政府應(yīng)改變單純“勸架者”的角色定位，更積極地以良性勞資關(guān)系“建設(shè)者”的身份介入其中；應(yīng)切實(shí)遵循適度干預(yù)、偏重保護(hù)弱者利益以及考慮社會整體經(jīng)濟(jì)利益的原則。當(dāng)前的主要工作包括：

（一）針對現(xiàn)實(shí)中的新問題，進(jìn)一步完善勞工立法體系

應(yīng)針對近年來出現(xiàn)的新問題，加強(qiáng)勞工立法體系建設(shè)，為構(gòu)建新型勞資關(guān)系提供良好的法制環(huán)境。近年來，我國勞動(dòng)關(guān)系的各個(gè)要素發(fā)生了深刻變化。勞動(dòng)主體更為多元化，農(nóng)民工、涉外勞動(dòng)力、網(wǎng)絡(luò)雇工等大量涌現(xiàn)，對于主要以產(chǎn)業(yè)工人為政策對象的勞工法提出了新的挑戰(zhàn)。勞動(dòng)用工形式更為靈活，出現(xiàn)了勞務(wù)派遣、境外募工、兼職勞動(dòng)、家庭幫工等各種用工形式，既有的合同制度、薪資決定機(jī)制、維權(quán)機(jī)制等已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。勞動(dòng)者利益訴求越來越多樣化，以往對工資水平、就業(yè)機(jī)會的看重開始擴(kuò)展至其他方面，比如公平公正、個(gè)人自由與職業(yè)發(fā)展、分享發(fā)展成果等；訴求表達(dá)方式也從主要由個(gè)別主張向集體主張轉(zhuǎn)變。這對傳統(tǒng)勞工標(biāo)準(zhǔn)、勞資利益共享及集體協(xié)商制度等提出了新的要求。鑒于這些新情況和新問題，政府有必要在加強(qiáng)調(diào)研、摸清情況的前提下，對勞動(dòng)法上勞動(dòng)者的概念界定進(jìn)一步明確和統(tǒng)一，以免出現(xiàn)部分勞動(dòng)者被排除在勞動(dòng)法保護(hù)范圍之外的情況；⑨完善 《勞動(dòng)合同法》和 《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》等法律的配套法規(guī)、規(guī)章、政策；推進(jìn)基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、集體協(xié)商和集體合同、企業(yè)工資支付、勞動(dòng)保障監(jiān)察、三方談判機(jī)制、企業(yè)民主管理等方面的法律、法規(guī)和制度建設(shè)，并達(dá)到不同法律、法規(guī)之間的銜接、協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

（二）明確職責(zé)，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察職能

針對以往勞動(dòng)監(jiān)察不力的狀況，進(jìn)一步明確勞動(dòng)監(jiān)察部門的職責(zé)界限，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察體系建設(shè)。我國的勞動(dòng)行政部門肩負(fù)著勞動(dòng)保障監(jiān)察任務(wù)。然而，隨著欠薪事件和工傷事故數(shù)量的增加，以及由此所導(dǎo)致的群體性事件頻發(fā)的趨勢，這一部門的職能缺陷日漸顯露。我國勞動(dòng)法雖然規(guī)定，“縣級以上各級人民政府勞動(dòng)行政部門依法對用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違反勞動(dòng)法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責(zé)令改正?！盵12]但勞動(dòng)法對勞動(dòng)監(jiān)察的范圍界定過于籠統(tǒng)，對勞動(dòng)監(jiān)察部門在執(zhí)法過程中的職責(zé)權(quán)限及執(zhí)法不力所要承擔(dān)的法律責(zé)任，并無實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。對于各種損害勞動(dòng)者權(quán)益的違法行為，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)只能“責(zé)令”改正、彌補(bǔ)，⑩懲處手段軟弱而且缺乏執(zhí)行力，無法對違法行為形成威懾。而且目前勞動(dòng)行政部門及其下屬的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在設(shè)置數(shù)量和人員配備上存在著嚴(yán)重不足，在財(cái)政和人事上受制于地方政府部門和黨政機(jī)關(guān)。針對這種情況，首先應(yīng)加快制定和出臺專門的《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》，明確勞動(dòng)監(jiān)察范圍，賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中的調(diào)查審核權(quán)、請求協(xié)助權(quán)等，加大對違法行為的懲處力度；同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定勞動(dòng)監(jiān)察部門在勞動(dòng)監(jiān)察過程中所要承擔(dān)的法律責(zé)任，避免出現(xiàn)像拉美國家那樣，勞動(dòng)監(jiān)察部門不作為或亂作為情況的發(fā)生。其次，應(yīng)加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，保證勞動(dòng)監(jiān)察部門在經(jīng)費(fèi)和人事上的獨(dú)立，完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。再次，應(yīng)加強(qiáng)對勞動(dòng)用工的監(jiān)督管理，重點(diǎn)對建筑、制造等行業(yè)的勞動(dòng)合同、社會保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)等進(jìn)行定期檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為，采取必要的行政處罰和強(qiáng)制措施；健全對違法行為的預(yù)警機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制，做到對欠薪逃匿、群體性事件及時(shí)妥善處理，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。最后，針對勞動(dòng)行政部門和監(jiān)察機(jī)構(gòu)本身，要加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督和制約：在內(nèi)部，加強(qiáng)上級對下級組織的工作監(jiān)督；在外部，重點(diǎn)發(fā)揮工會和社會民眾對政府部門的監(jiān)督作用。從而保證勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)力正確行使。

（三）加強(qiáng)培育工會組織，促進(jìn)集體談判

針對目前“強(qiáng)資本、弱勞動(dòng)”的社會現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)培育工會組織，同時(shí)為保障勞動(dòng)者和資本方平等擁有參與就業(yè)條款制定的權(quán)利，還必須建立完善的集體談判機(jī)制。這一方面需要加強(qiáng)政府的相關(guān)立法，另一方面需要培育勞工方面的勞資談判主體，尤其是工會組織。立法上，我國雖已推行集體協(xié)商和集體合同制度，但《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》和《工會法》對其規(guī)定比較原則，缺乏可操作性；《工資集體協(xié)商試行辦法》和一些地方性法規(guī)雖有具體規(guī)定，但缺乏付諸實(shí)施的具體制度和規(guī)定，不能發(fā)揮實(shí)際效力。這導(dǎo)致集體協(xié)商和集體合同制度無法在勞動(dòng)者集體維權(quán)中充分發(fā)揮作用。因此，必須制定專門的《集體協(xié)商法》，明確集體協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式和程序等，強(qiáng)化相關(guān)法律、法規(guī)的約束力和可操作性。在勞資談判主體上，應(yīng)吸取拉美國家教訓(xùn)，重視培育和發(fā)展行業(yè)工會，提升其集體協(xié)商能力，建立和完善勞資平等的協(xié)商機(jī)制。針對企業(yè)“不愿談”、勞動(dòng)者“不敢談”的問題，政府應(yīng)通過明確勞資雙方的權(quán)利與義務(wù)，增強(qiáng)行業(yè)工會組織的獨(dú)立性和代表性，促使勞資雙方力量對比平衡。特別是要重視非公有制企業(yè)中的工會組建，應(yīng)逐步將農(nóng)民工和勞務(wù)派遣工納入工會組織，使其對權(quán)益的訴求能夠在集體談判中得以實(shí)現(xiàn)。

除了作為直接干預(yù)者，政府還應(yīng)積極推動(dòng)勞資集體談判的發(fā)展。例如，政府應(yīng)通過各種途徑，及時(shí)發(fā)布工資指導(dǎo)線、行業(yè)人工成本、行業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等信息，敦促談判代表從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)把握問題實(shí)質(zhì)，減少談判和協(xié)議訂立中的片面性與盲目性。

（四）政府主導(dǎo)，提高爭議調(diào)處效能

面對勞資糾紛和爭議，應(yīng)逐步建立和完善以政府為主導(dǎo)、勞資雙方平等參與的調(diào)處機(jī)制，切實(shí)提高爭議調(diào)處效能。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，勞資矛盾已成為我國社會的主要矛盾之一。傳統(tǒng)的勞動(dòng)爭議處理制度和機(jī)制均暴露出諸多問題。工會組織的職能角色出現(xiàn)錯(cuò)位，很多情況下，工會扮演著“文體委員”的角色，而非代表職工權(quán)益的“協(xié)商第二人”，導(dǎo)致勞動(dòng)者與用人單位協(xié)商的成功率低下；企業(yè)內(nèi)調(diào)解組織的調(diào)解成功率不高；由勞動(dòng)行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面代表組成的勞動(dòng)爭議仲裁委員會，缺乏職工的實(shí)質(zhì)性參與，行政化色彩濃厚，并且，“仲裁前置”原則11不僅導(dǎo)致仲裁效率低下，也制約了職工利用法律手段對自身權(quán)益的維護(hù)；勞動(dòng)訴訟資源有限，無法滿足日益增多的案件需要，訴訟與仲裁之間缺乏有效銜接等。

針對這些問題，首先，應(yīng)改變協(xié)商缺乏剛性制度支持的現(xiàn)狀，從制度上明確界定協(xié)商的主體、程序、機(jī)構(gòu)及具體機(jī)制。在爭議（尤其是群體性事件）發(fā)生時(shí)，各利益方可以先進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成功，再提交勞動(dòng)行政部門進(jìn)行調(diào)解。其次，應(yīng)建立政府主導(dǎo)的調(diào)解模式。充分利用政府的權(quán)威性和公信力，由勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)組織，由工會代表、企業(yè)代表和政府代表三方人員組成專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，從而保證勞資爭議調(diào)解的獨(dú)立性和公正性，同時(shí)，也有利于增強(qiáng)調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行力。再次，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，建立有職工代表參與的勞動(dòng)爭議仲裁委員會，勞動(dòng)爭議仲裁委員會主任由勞動(dòng)行政部門代表擔(dān)任，有利于增強(qiáng)仲裁結(jié)果的執(zhí)行力。同時(shí)應(yīng)從人員構(gòu)成和實(shí)際運(yùn)行上，確保其獨(dú)立性和真正公平地處理勞資利益沖突。從整體上看，高效的勞動(dòng)爭議仲裁委員會的存在，不僅可以極大提高勞動(dòng)爭議調(diào)處效能，而且，可以節(jié)省社會訴訟資源，降低訴訟運(yùn)行成本。

此外，針對弱勢群體的勞動(dòng)爭議訴訟，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行救助政策，鼓勵(lì)和扶持針對困難職工的法律援助。尤其是政府在勞動(dòng)爭議的協(xié)調(diào)過程中，要吸取拉美國家政策偏向資本一方的教訓(xùn)，不能出于單純地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，偏向?yàn)橥顿Y者提供優(yōu)惠服務(wù)，而忽視對勞工、特別是弱勢群體的權(quán)益保護(hù)。

（五）統(tǒng)籌管理，防范重大社會損害發(fā)生

目前，勞工關(guān)系領(lǐng)域的重大社會損害，集中體現(xiàn)在企業(yè)大規(guī)模裁員、大規(guī)模地嚴(yán)重拖欠工資和企業(yè)無力承擔(dān)重大事故賠償三個(gè)方面。針對這類問題，傳統(tǒng)單一的勞資關(guān)系規(guī)管手段顯然不足。為此，政府需要運(yùn)用多種手段，統(tǒng)籌相關(guān)部門，對重大社會損害進(jìn)行預(yù)防和控制。面對因經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)營原因可能出現(xiàn)的企業(yè)大規(guī)模裁員、大規(guī)模拖欠工資的問題，一方面，政府應(yīng)借鑒拉美國家的解雇賠償金制度，進(jìn)一步完善我國的解雇預(yù)留金和賠償金制度，加強(qiáng)對被解雇員工的保護(hù)和補(bǔ)償，為這些員工提供充分的法律保護(hù)和新的工作機(jī)會；另一方面，應(yīng)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促使企業(yè)轉(zhuǎn)型，合理安排勞動(dòng)用工。針對建筑、煤礦等易發(fā)生重大傷亡事故的行業(yè)與企業(yè)，一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)安全生產(chǎn)、勞動(dòng)條件監(jiān)察，督促企業(yè)排查安全隱患；另一方面，應(yīng)建立雇主責(zé)任保險(xiǎn)制度，強(qiáng)制企業(yè)參加責(zé)任保險(xiǎn)，在利用市場機(jī)制保障安全生產(chǎn)的同時(shí)，也可以降低政府代替企業(yè)支付重大事故賠償金的幾率和成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，勞動(dòng)行政部門還應(yīng)聯(lián)合其他部門，建立重大損害應(yīng)急機(jī)制，一旦事故發(fā)生，能夠及時(shí)、有效、妥善地加以處理。

總體而言，拉美國家的勞資關(guān)系規(guī)管實(shí)踐為我們提供的借鑒在于，政府作為居于勞動(dòng)者和雇主之上的“裁決者”和“公證者”，[13]要“審時(shí)度勢”，合理、公正地規(guī)管勞資關(guān)系，使手中掌握的權(quán)力正確“歸位”。我國政府（尤其是地方政府）在規(guī)管勞資關(guān)系的過程中，必須要在發(fā)揮市場作用的基礎(chǔ)上，遵循適度干預(yù)、偏重保護(hù)弱者利益及考慮社會整體經(jīng)濟(jì)利益的原則。政府要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直接參與者的角色，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，以公共管理者和公共服務(wù)提供者的雙重身份，積極推進(jìn)和規(guī)范新型勞資關(guān)系的建立與發(fā)展。

注釋：

①關(guān)于“勞動(dòng)關(guān)系”和“勞資關(guān)系”的表述，有人認(rèn)為“勞資關(guān)系”只存在于私有制中，“勞動(dòng)關(guān)系”存在于公有制中，這無疑過于片面。在我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，勞動(dòng)者和企業(yè)之間同樣是通過建立勞動(dòng)合同來明確各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種關(guān)系同樣是一種勞動(dòng)與資本之間的關(guān)系，即勞資關(guān)系。本文將勞資關(guān)系界定為勞動(dòng)關(guān)系中最核心、最根本的方面。

② 最低工資一般為平均工資的60%左右。超時(shí)工作、節(jié)假日加班和夜班工資則另有嚴(yán)格規(guī)定。

③勞資雙方代表均可參加行業(yè)委員會的調(diào)解。

④以往，十年以上工齡者解雇賠償金為月均工資的6-12倍。

⑤巴西、厄瓜多爾、秘魯和哥倫比亞也建立了類似的解雇基金。阿根廷則建立了由私營公司經(jīng)營的解雇基金。

⑥目前，巴西、厄瓜多爾、哥倫比亞、秘魯?shù)葒⒘私夤突鹬贫取Ｆ髽I(yè)將工資總額的一定比例（約為8%-10%）存入工人的個(gè)人賬戶，在工人自動(dòng)離職、失業(yè)或遭到解雇時(shí)支付。在巴西，該基金僅限于無故被解雇者使用。在秘魯、厄瓜多爾和哥倫比亞，企業(yè)若無法證明解雇理由，工人不僅可以自解雇基金中領(lǐng)取賠償，還可獲得雇主的額外賠償。在阿根廷，該基金由私營公司代為管理經(jīng)營。

⑦拉美主要國家的勞工法都支持沒有明確時(shí)間限制的勞動(dòng)合同，而且嚴(yán)格限制不規(guī)范合同的訂立。它們或者禁止使用臨時(shí)合同，或者嚴(yán)格限制臨時(shí)合同的期限和延長期。一旦臨時(shí)合同達(dá)到法律規(guī)定的最高期限，就必須轉(zhuǎn)為無期限合同。

⑧例如哥倫比亞，罷工申請的批準(zhǔn)時(shí)間由原來的5天延長至15天。而在秘魯，罷工不僅必須經(jīng)過包括工會會員和非會員在內(nèi)總?cè)藬?shù)一半以上的人贊成才可進(jìn)行，而且禁止所有工人參與罷工，必須保證預(yù)留一定比例的工人留在工作崗位上。

⑨比如，農(nóng)民工、出租車駕駛員、保險(xiǎn)公司推銷員、“三送工”（送水工、送奶工、送報(bào)工）等。

⑩雖然2011年5月，《刑法修正案（八）》新設(shè)了拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪，對欠薪的刑事法律責(zé)任進(jìn)行了專門規(guī)定，但并未涉及其他勞動(dòng)違法事件的處理。

11 “仲裁前置”原則，是指在勞動(dòng)爭議發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)首先向勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁。對仲裁裁決不服的，才可以向人民法院起訴。一些地方高級人民法院據(jù)此規(guī)定，未經(jīng)勞動(dòng)爭議仲裁委員會裁決的勞動(dòng)爭議案件，法院不予受理。這樣，實(shí)際地形成了“仲裁前置”的硬性規(guī)定。

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