社會管理創(chuàng)新是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅需要政府發(fā)揮應(yīng)有的作用，更需要公眾積極參與，激發(fā)社會活力，提供創(chuàng)新保障。2004年黨的十六屆四中全會第一次提出了要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。此后，學(xué)術(shù)界關(guān)于公眾參與社會管理問題的研究逐步展開，并取得了一些研究成果。本文擬對相關(guān)研究情況做一簡要的概括和梳理。

一、公眾參與社會管理的內(nèi)涵

公眾參與理論最早發(fā)源于美國的政治領(lǐng)域，指的是一種政治原則或?qū)嵺`。在國內(nèi)，學(xué)者們對公眾參與的研究也比較集中于政治學(xué)領(lǐng)域，在社會學(xué)領(lǐng)域?qū)妳⑴c的相關(guān)研究則相對比較少，但兩者研究的內(nèi)容和范圍有所重疊。

（一） 公眾參與的概念界定

俞可平從比較寬泛的角度提出，公眾參與通常又稱為公共參與、公民參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。[1]王錫鋅認(rèn)為，規(guī)范意義上的公眾參與是指公共權(quán)力在做出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。[2]邢淑英從能力的角度提出，公眾參與是指公民廣泛地參與到社會管理之中，調(diào)動一切有利于社會穩(wěn)定的積極因素，排除一切不利于社會穩(wěn)定的消極因素，充分發(fā)揮人民在國家管理中的作用，增強社會與政府、公民與政府的合作，提高社會自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的能力。[3] 戴雪梅認(rèn)為，所謂“公眾參與”主要是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過程中擁有知情權(quán)、話語權(quán)、行動權(quán)等參與性權(quán)利，能自由地表達(dá)自己的立場、意見和建議，能合法地采取旨在維護(hù)個人切身利益和社會公共利益的行動。[4]

（二）公眾參與的主體

王錫鋅認(rèn)為，公眾參與的主體就是公眾、利害相關(guān)的個人或組織。公眾參與不同于公民參與。[5]戴雪梅指出，“公眾”在公共關(guān)系學(xué)中是一個“集合體”，可以是公民，也可以是組織。[4]王周戶認(rèn)為，在我國的特定政治和法律現(xiàn)實當(dāng)中，我們認(rèn)為所謂的“公眾”應(yīng)當(dāng)是私權(quán)主體。公眾并不當(dāng)然地包括專家、學(xué)者。專家、學(xué)者能否成為公眾參與中的公眾主要取決于其是因為利益的影響而主動地參與到行政程序中來，還是因為受到行政機關(guān)的要求而被動地參與到行政程序中來。公眾參與中的私權(quán)主體包括自然人以及法人。[6]

（三）公眾參與的范圍

俞可平認(rèn)為，社會中存在一個公民可以合法參與的公共領(lǐng)域，這一公共領(lǐng)域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。公民參與的范圍比政治參與更大。除了政治生活外，公民參與還包括公共的文化生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活。特別是在公民社會越來越發(fā)達(dá)的今天，公民參與的范圍正在日益擴(kuò)大，已經(jīng)從國家的正式領(lǐng)域擴(kuò)大到社會的非正式領(lǐng)域。[1]丁元竹指出公眾參與包括民主參與決策，參與社會組織、基層組織的各種事務(wù)。[7]王錫鋅認(rèn)為，公眾參與，也可稱為公共參與，它所強調(diào)的是“事務(wù)的公共性”，如果某個事務(wù)屬于公共事務(wù)，那么公眾就可以參與到對該事務(wù)的觀點表達(dá)、討論、評價、協(xié)商等活動之中。也只有這樣，才能體現(xiàn)出公共事務(wù)的公共性。[5]蔡定劍認(rèn)為，公眾參與的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務(wù)決策、公共治理。但公眾參與不包括選舉，不等于政治參與；公眾參與也不包括街頭行動和個人、組織的維權(quán)行動。[8]

（四）公眾參與過程的不同認(rèn)識

蔡定劍指出，公共參與這個概念強調(diào)公共機構(gòu)和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，公共機構(gòu)是公眾參與的主體，而且是主導(dǎo)方。公眾是參與方，一般是被動方，但是中國公眾參與有自己的特點，公眾還不完全是被動方，有時在公共機構(gòu)決策和治理過程中，公共機構(gòu)沒有主動開放公眾參與的情況下，來自民間的和社會的力量通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等公眾輿論的手段，對某一公共決策或治理施加影響，迫使公共機構(gòu)與公眾產(chǎn)生互動過程。只有單方的行動而沒有互動過程的行為不能稱為公眾參與。[8] 丁元竹認(rèn)為，公眾參與的根本目的是確保自身和社會弱勢群體的利益，公眾參與過程也包含了利益博弈的內(nèi)涵。[7]

二、公眾參與社會管理創(chuàng)新的意義和價值

學(xué)者們普遍認(rèn)為公眾參與社會管理具有十分重要的意義和價值。馮桂林認(rèn)為，公眾參與之所以成為社會管理體制建設(shè)的又一基石，是因為它反映了社會發(fā)展的一般規(guī)律和要求，它決定著社會管理體制的性質(zhì)和效率，它影響著社會管理體制的前途和命運。[9]

1.從社會管理的角度。劉柳珍認(rèn)為，作為現(xiàn)代社會公民表達(dá)意愿、實現(xiàn)自身利益的重要方式，公眾參與社會管理不僅是一種事實狀態(tài)，而且對促進(jìn)社會的公平正義、安定有序與和諧寬容具有重要的意義。[10]

2.從社會管理創(chuàng)新的角度。孫彩虹提出，公民參與社會管理創(chuàng)新具有法理和理論支撐；社會事務(wù)日益復(fù)雜和多樣化要求公民參與社會管理創(chuàng)新；社會管理方式的創(chuàng)新要求公民參與社會管理過程；公民參與能夠促進(jìn)在社會管理創(chuàng)新中更好地維護(hù)群眾權(quán)利。[11]

3.從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度。朱慧卿指出，公眾參與社會管理是社會發(fā)展的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求，是社會主義民主政治的重要內(nèi)容，是當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型的必然要求。[12]

4.從個人和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同層面角度。黨秀云認(rèn)為，公民參與是現(xiàn)代民主政治的一種具體體現(xiàn)，它不僅能促進(jìn)民主政治的發(fā)展與進(jìn)步，而且還能預(yù)防和解決某些公共問題的產(chǎn)生。從個人層面：參與能夠保證公民權(quán)的實現(xiàn)，能夠促進(jìn)公民意識的覺醒，能夠提升公民的公共責(zé)任感。從社會層面：參與有助于社會資源的整合，有助于社群意識的形成，有助于多元文化的形成。從政治層面：參與有助于民主政治的發(fā)展，有助于強化政治體系的代表性和回應(yīng)性，有助于增強政府的合法性。從公共管理層面：參與有助于公共事務(wù)的推行，有助于公共服務(wù)效能的最大化，有助于公共服務(wù)品質(zhì)的提高。[13]

三、目前我國公眾參與社會管理面臨的困境和問題

學(xué)者們比較一致地認(rèn)為，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和民主政治的推進(jìn)，公眾參與社會管理取得了一些現(xiàn)實經(jīng)驗和成績，但仍面臨著困境和許多問題，主要集中在以下幾個方面。

1.公眾參與的主動性和能力方面。王鵬認(rèn)為，目前在我國公眾參與社會管理的主動性較低。有些公眾對參與與自身利益不是密切相關(guān)的決策活動熱情較低，缺乏主動性，還有些公眾對參與表現(xiàn)得過于冷漠，或者過于激情，帶有明顯的自由性。[14]黎慈認(rèn)為，目前在我國公眾參與社會管理的能力有待提升。主要表現(xiàn)為：一是普通民眾的“公民意識”缺乏，二是一些“精英”參與的主動性欠缺，三是公眾參與能力難以適應(yīng)社會管理新格局的要求。[15]

2.公眾參與的相關(guān)制度、法律方面。蔡定劍指出，在我國參與式民主當(dāng)前面臨的困境，一是缺少制度基礎(chǔ)，二是缺乏法律保障，這使得公眾參與缺少系統(tǒng)性而呈現(xiàn)碎片化。[8]楊彩琴指出，公眾參與社會管理在中國目前還處于初始階段，是一種非制度化的參與。公眾參與的廣度和深度都存在嚴(yán)重不足，公眾參與面臨重重困境：公眾參與因缺少系統(tǒng)聯(lián)系而呈碎片化，因缺少社會生態(tài)環(huán)境支撐而低效化，因缺少內(nèi)在動力而凸現(xiàn)孱弱化。[16]

3.社會組織的發(fā)展方面。王錫鋅指出，從考察的情況來看，中國社會的利益組織化程度還比較低，這與中國社會事實上的利益分化程度是不相稱的。[5]向春玲指出，目前在我國社會組織發(fā)育不成熟。第一，我們對社會組織功能的認(rèn)識不足，沒有把社會組織真正納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體布局。第二，我國社會組織發(fā)展緩慢，數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量低，難以滿足社會發(fā)展的需要。第三，有關(guān)社會組織的法規(guī)體系尚不健全，立法層次較低，有關(guān)政策還不完備。第四，社會組織管理的體制機制與社會組織發(fā)展不相適應(yīng)。第五，部分社會組織行政色彩嚴(yán)重，沒有很好地在社會管理中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。[17]

4.政府對公眾參與的認(rèn)識和影響方面。楊軍劍指出，一些地方政府雖然開辟了公眾參與的途徑，也取得了一些實效，但在實踐中還存在一些明顯的問題。第一，一些地方政府對公眾在社會管理中的作用和定位模糊，在把握不同社會管理主體的角色、功能方面還有欠缺。第二，以黨代政、黨政不分、政社（事）不分、以政代社的現(xiàn)象在一定程度上仍然存在。第三，政府信息的透明度不高，信息公開途徑少、內(nèi)容模糊，公眾參與的渠道不暢或流于形式。[18]

5.公眾參與的渠道、方式方面。宋林飛指出，目前，我國公眾參與社會管理的渠道存在兩個突出的問題，一是不充分，二是不夠暢通。[19]王周戶指出，公眾參與的方式也存在不少問題。如，有人提出三種公眾參與的方式——民意代表、非政府組織和精英代表——只是西方民主制度下表達(dá)民意的一種工具，在中國的現(xiàn)實邏輯之下，這種工具更容易被強勢集團(tuán)所掌握。因為既然窮人可以用它來表達(dá)自己的利益，富人也同樣可以用來表達(dá)他們的利益，而且可以表達(dá)得更好。[6]

四、公眾參與社會管理的途徑選擇

針對公眾參與社會管理中面臨的困境和存在的問題，學(xué)者們主要從提高公眾參與社會管理的意識和能力、完善公眾參與社會管理的法律制度、發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用、轉(zhuǎn)變政府職能和理念、拓寬公眾參與渠道等方面提出了公眾參與社會管理的具體路徑。

1.提高公眾參與社會管理的意識和能力。李飛指出，加強教育宣傳，培育公眾參與意識；開展參與活動，提高公眾參與能力。[20] 黎慈提出，政府應(yīng)當(dāng)采取多種方式培養(yǎng)公民參與意識。首先，引導(dǎo)學(xué)校教育培養(yǎng)公民參與意識；其次，引導(dǎo)新聞媒體、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行廣泛宣傳，使公民正確認(rèn)識自己的權(quán)利和自由，提高公民的文化水平和政治覺悟；再次，建立有效的獎勵激勵機制。并且指出，公眾參與能力的培養(yǎng)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及公眾的自我教育能力、自我管理能力、自我服務(wù)能力以及自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，需要建立規(guī)范的培訓(xùn)、教育制度。[15]

2.完善公眾參與社會管理的制度。程琥指出，建立一套制度保障公眾有序、有效地參與社會管理，這是一項長期性、根本性的工作。公眾參與社會管理的制度建設(shè)涉及公眾參與的方方面面，但是法律制度建設(shè)也是一個漸進(jìn)過程，不可能一蹴而就。目前，應(yīng)當(dāng)圍繞影響公眾參與的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問題，加強制度建設(shè)。主要是民意調(diào)查制度、社會公示制度、社會聽證制度、專家咨詢制度、反饋回應(yīng)制度等制度的建設(shè)。[21]

3.發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用。向春玲提出，要發(fā)揮社會組織社會管理的協(xié)同作用。第一，解放思想，充分認(rèn)識社會組織在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的作用；第二，加大培育社會組織的力度，滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需求；第三，深化改革，創(chuàng)新社會組織管理模式；第四，完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范社會組織的行為，依法保護(hù)社會組織的權(quán)益，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展；第五，加強社會組織的自身建設(shè)和人才隊伍建設(shè)，提高自身服務(wù)社會的能力和公信力。[17]李景治認(rèn)為，培育和發(fā)展社會組織要有明確的定位。在執(zhí)政黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，引導(dǎo)各類社會組織融入社會主流，同群眾組織及其他社會力量協(xié)調(diào)發(fā)展，共同構(gòu)建健康有序的社會管理格局；對各類社會組織的管理要合理規(guī)范。在法律上，要給予合法的地位。在政策上，要為其活動創(chuàng)造良好的空間；對于各類社會組織應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，要鼓勵和支持公民在自愿的原則下，參加相應(yīng)的社會組織，在法律允許的范圍內(nèi)，從事學(xué)術(shù)和專業(yè)活動，提供公共服務(wù)，開展公益慈善事業(yè)。[22]

3.轉(zhuǎn)變政府職能和理念。加強和創(chuàng)新社會管理，如果不能把一個全能型政府轉(zhuǎn)化為服務(wù)型政府，就會成為一句空話。政府改革如果不到位，社會管理創(chuàng)新就難以就位。為此，需完成兩個觀念的轉(zhuǎn)化。首先，將服從理念轉(zhuǎn)化為服務(wù)理念；其次，將包辦理念轉(zhuǎn)化為公民自我服務(wù)理念。[23]楊軍劍提出，政府既要切實轉(zhuǎn)變職能，又要努力培養(yǎng)塑造公民精神和責(zé)任意識，加強公民意識教育。塑造積極的公民精神，培養(yǎng)公眾主動參與公共事務(wù)管理、分擔(dān)治理責(zé)任的現(xiàn)代意識；研究社會管理規(guī)律，處理好不同社會管理主體之間的關(guān)系；強化主體責(zé)任，加大政府信息公開力度；暢通政務(wù)公開渠道，保障公眾信息獲取及時準(zhǔn)確；更新社會管理理念，準(zhǔn)確定位政府職能。[18]

4.拓展公眾參與社會管理的渠道。宋林飛認(rèn)為進(jìn)一步拓展與暢通公眾參與社會管理渠道，首要途徑是倡導(dǎo)履行公共責(zé)任；建立社區(qū)自治與居民參與制度，拓展與暢通公眾參與社區(qū)事務(wù)的渠道；完善公眾參與慈善和互助制度，鼓勵新的社會階層人士在新經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部構(gòu)建和諧勞資關(guān)系，參與慈善事業(yè)和社會公益活動；建立公眾利益訴求表達(dá)與矛盾調(diào)解制度，建立解決公眾利益訴求的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。[19]李君如提出，社會管理新格局給社會管理注入了新內(nèi)涵，要求政府負(fù)起責(zé)任，讓社會公眾來參與社會管理。其中，社區(qū)建設(shè)和社會組織就是在實踐中摸索出的讓公眾參與社會管理的兩種有效方式。[23]

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責(zé)任編輯：蕭雅楠