[摘 要]目前我國在保障房供給中，政府的干預并沒有達到預期目標，存在一定程度的政府失靈。主要包括政府政策低效、政府機構的低效和決策的低效。保障性安居工程是推動科學發(fā)展、加快轉變經濟發(fā)展方式的重大實踐，必須對保障房供給中的政府失靈現(xiàn)象加以改進。

[關鍵詞]保障房 供給 政府失靈

20世紀60年代以來，西方國家普遍出現(xiàn)的“滯脹”，政府職能擴張和規(guī)模膨脹所導致的財政、管理和信任危機，推動了學術界對政府失靈的關注。所謂政府失靈，是指公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，機構自我膨脹、財政赤字有增無減、官僚主義和政府“尋租”等致使公共產品利用效率降低。主要包括政府政策的低效、政府機構的低效和政府決策的低效。布坎南認為，公共決策失效、政府的內部性和尋租行為等導致了政府失敗。

我國住房保障體系變革，也經歷了一個不斷發(fā)展的過程，住房制度改革以來，我國的住房保障體系初步確立；2007年以來，保障性住房政策力度加強；2010年以來，通過建立地方政府問責機制、擴大保障性用地供給等，開始將政策側重點轉移到執(zhí)行層面。大力加強保障房建設也被寫入了“十二五”規(guī)劃，提出要在“十二五”期間完成3600萬套保障性住房建設的任務，使我國城鎮(zhèn)居民住房保障覆蓋率達到 20%左右。然而，目前保障房供給中存在總量短缺、總體質量不高，供求結構不合理、層次和優(yōu)化度低等問題，政府的干預并沒有達到預期目標，存在一定程度的政府失靈。

一、保障房供給中的政策低效

政府政策的低效率，即公共決策失誤，是指政府干預經濟活動達不到預期目標或者政府干預雖達到了預期目標但成本高昂。主要表現(xiàn)為缺乏頂層設計和長效制度安排。

在國家層面缺乏完整的頂層設計，總體定位不清。10多年來，我國在住房制度改革過程中沒有形成系統(tǒng)的保障房政策體系。由于我們采取的是邊探索、邊建設的方式，因而在保障對象、保障類型、運行機制等方面仍然有一些亟待改進的地方。保障房工程啟動以來，沒有政策實施細則來明確保障房的適用對象、申請辦法、違規(guī)處理機制等。政府對保障房工程的總結大多集中在開工多少套、完工多少套，大量出現(xiàn)重數(shù)字、不重品質，重建設進度、忽視分配政策等現(xiàn)象。

住房保障既要明確為誰建、由誰建的問題，又要對其目標進行基本定位。在此基礎上，再考慮如何建、如何分和如何管等問題。目前，在投資機制、分配機制、運營機制上缺乏完整、清晰的長期設計。各種制度內容以文件政策為載體，盡管已經出臺了指導意見，但缺乏法律的嚴肅性和可持續(xù)性。

（二）政策目標定位模糊，收益對象異化。

誰是保障房的供應對象、以何形式保障、要保障到何種程度，這些基本問題一直是模糊的。政策的整體目標比較寬泛，容易使發(fā)展重點失焦。由于目標對象特征模糊、潛在規(guī)模無法估測，就無法制定有針對性的運作機制。對保障性住房的范圍界定不明確，導致了“搭便車”現(xiàn)象，影響了保障房供給的公平與效率。保障性住房仍然以滿足城市戶籍人口的住房需求為主，供需矛盾突出。按照2007年國務院24號文，經濟適用房為面向低收入住房困難家庭。但由于經濟適用房具有產權，在很多城市的實際執(zhí)行中，經適房成為中高收入甚至是高收入群體獲取政策紅利的工具，而低收入階層并沒有獲得應有的保障。廉租房的保障對象主要是具有當?shù)爻鞘袘艏碾p困難戶家庭，覆蓋面過窄。部分城市設定的公租房保障對象除了低收入群體，還包括公務員、高級人才等，兼有解決勞動力流失、引進人才等目的。

（三）現(xiàn)行的保障房制度沒有清晰地界定政府的責任。

首先，中央和地方政府在住房保障事權和支出責任劃分上缺乏明確的職責界定。中央政府在保障房的財政支出責任上存在軟約束，實際支出規(guī)模很小，地方政府對保障房建設和供應的積極性不高、投入不足，住房保障建設緩慢。其次，我國對政府責任（包括但不只是住房保障）的規(guī)定大多是籠統(tǒng)而模糊的，只有概念意義上的責任而沒有具體的“質”和“量”的規(guī)定，政府履行責任的程度是量力而行，也就是視財力而定，沒有制度化的預算保證。相關法律制度缺陷也使得地方政府違規(guī)成本低，當前中央政府對地方政府“消極怠工”的監(jiān)督成本高，而約束成效有限。

二、保障房供給中政府機構的低效

政府工作機構公共政策的正確實施、有效的執(zhí)行、順暢的溝通、完善的監(jiān)督，對于公共政策的實施和執(zhí)行具有非常重要的意義。目前，地方政府缺乏應有的動力機制和約束機制，在保障房供給中容易產生選擇性實現(xiàn)、決策延誤、監(jiān)控無作為、管理制度缺失、可持續(xù)性不足等問題，導致資源配置效率低下，影響政策效果。

（一）財政投入不足，地方政府缺乏長效的資金支持機制。

分稅制改革后，地方政府財力與事權不匹配。同時，經濟上的分權使得地方政府自利性凸顯，積極尋找預算外收入。目前的績效評估機制過度強調經濟指標，激發(fā)了地方政府的投資偏好，限制了保障房供給水平。目前以土地出讓凈收益作為主要資金來源的方式與保障性住房需要的長期穩(wěn)定資金來源不匹配。近年來，國家加大了對房地產市場的調控力度，土地出讓金受到較大影響，具有不確定性。建設保障房，需要地方劃撥土地，這會減少土地出讓收入和土地相關的稅收；另一方面，還要使用部分預算內收入來建設。面對保障性住房建設的加速，財政投入不足成為了保障房制度的短板。

（二）保障房質量問題頻現(xiàn)

近兩年，各地的保障性住房卻頻曝墻體開裂、樓板漏水，等問題。一些省份，部分保障性住房被查出存在質量不高、使用“瘦身鋼筋”、安全隱患較多、材料報驗和工序驗收把關不嚴、項目管理人員不到位等問題。其后果輕則影響業(yè)主的居住環(huán)境和舒適度，重則改變房體的抗震級別。出現(xiàn)這一問題，一方面是成本漲工期緊，增加質量風險。為了片面的追求經濟利益，就會通過偷工減料來節(jié)省成本、縮短工期。一味強調進度，尤其是在不少地方政府建設資金不足、積極性不高的情況下，將引發(fā)進度沖動，難免埋下質量隱患。二是項目建設管理不到位。根據審計署2012年7月18日發(fā)布的2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程審計結果，占抽查項目38.13%的項目在勘察、設計、施工、監(jiān)理和招投標等環(huán)節(jié)未嚴格執(zhí)行基本建設程序。2.14%的項目存在質量監(jiān)督檢查不到位、施工不符合設計規(guī)范、被違規(guī)轉分包或發(fā)包給不具備相應資質的施工企業(yè)或個人等問題，個別項目已出現(xiàn)明顯質量問題。

（三）保障房建設土地供給不足

不僅財政有壓力，用地不足更是重要的制約因素。第一，受18億畝耕地紅線的限制，新增建設用地的總量有限。而地方政府處于對GDP和財政收入的考慮，新增建設用地的安排多向工業(yè)等項目傾斜，用于保障房的用地指標不足。第二，目前我國正處于城市化加速進程中，城市規(guī)模不斷擴大，建設用地征收困難，土地供應日趨緊張，既要保持一定的商業(yè)用地以滿足居民的住房需求，又要提供一定量的工業(yè)用地和基礎建設用地，這樣，能提供給保障性住房的土地相對較少。為尋求自身利益最大化，地方政府的選擇就是不提供或少提供保障房用地。2010 年全國30 個省區(qū)市的保障房實際供地量僅為年初計劃的 65. 2%。

（四）監(jiān)管執(zhí)行落實難，配套機制不完備

隨著工作的逐步推進，許多后續(xù)管理上的問題開始暴露出來，尤其是在監(jiān)管機制方面，還有大量制度建設工作需要跟進。首先，重視準入環(huán)節(jié)，忽視退出機制，保障房的使用幾乎是“終身制”。目前各地退出機制主要采取經濟調整手段，效果有限。因此，造成了既得利益和福利固化，使得相當一部分住房保障資源未能滾動使用在最需要的人身上，導致資源配置效率低下。其次，分配和后續(xù)管理不夠嚴格。存在收入財產超標、重復享受保障待遇、應退出未退出住房保障、保障性住房被作為商品房對外銷售或被挪作他用等問題。另外，部門間信息共享機制未建立。住房保障的進入資格、保障方式、補助金額和退出條件的設定和審核需要個人信用體系和家庭收入、財產檔案的支持。但是，目前有關家庭情況調查指標的設置還存在很多漏洞，如只重視家庭收入狀況而忽略財富積累狀況等，對被保障對象的家庭收入、財產變動跟蹤制度也尚待建立和完善。

（五）資金籌集和管理不夠規(guī)范。

根據審計署 2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程的審計結果，一是未足額提取或安排保障性安居工程資金。66個市縣中，有36個市縣少提取或少安排工程資金53.14億元，占應提取或安排總額的14%。二是相關優(yōu)惠政策未完全落實。為降低建設成本，國家對保障房項目實行免收各種行政事業(yè)性收費和政府性基金、下浮建設貸款利率等政策支持。審計結果顯示，有19個單位違規(guī)收取行政事業(yè)性收費和政府性基金8941.78萬元，49個項目的6.75億元銀行貸款未按規(guī)定享受優(yōu)惠利率。三是未按規(guī)定撥付、使用或管理專項資金。審計結果顯示，有29個單位違規(guī)撥付或滯留保障性安居工程資金23.33億元；22個單位將29.55億元工程資金用于非保障性住房建設、公司注冊資本驗資和市政工程建設等①。

三、保障房供給中的決策低效

首先，決策過程的低效。目前，地方政府對如何利用保障房，因為沒有上級的相應考核而沒有給予足夠的重視，導致在決策中對保障房的布局沒有規(guī)劃統(tǒng)籌，項目沒有經充分的科學評估和市場調研就匆匆上馬。決策的低效導致在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差和異化，供給與實際需求之間存在較大出入。目前地方政府提供的保障房房源比較偏僻，周邊的交通、購物、教育、醫(yī)療等生活配套設施并不完備。目前出現(xiàn)的保障房供需失衡的現(xiàn)象說明，如果不完善保障房相應的配套設施，將會出現(xiàn)大量閑置現(xiàn)象，造成極大的資源浪費。

其次，決策中欠缺公開透明的利益博弈機制。一部分利益集團在保障房的制度設計和決策中擁有強大的發(fā)言權甚至決策權，而另一些利益集團則沒有代言人也沒有發(fā)言權。保障房政策的制定過程沒有民眾的參與，因而在申請人的條件、保障標準、戶型選擇等方面沒有滿足民眾的真實需求，建成的保障房租金高、門檻高，造成資源浪費和效率低下。在這樣的利益博弈機制下形成的政府干預，不僅無法對市場競爭所造成的住房失衡問題進行彌補，反而可能會加劇這種矛盾。

保障性安居工程是推動科學發(fā)展、加快轉變經濟發(fā)展方式的重大實踐。保障房供給中的政府失靈，一方面未能有效改善中低收入群體住房供求失衡的狀況，另一方面，也使得公眾開始質疑保障房制度的意義所在，甚至還出現(xiàn)了質疑政府住房保障思路的聲音，因而，必須對保障房供給中的政府失靈現(xiàn)象加以改進。

注釋：

①劉展超，66個市縣保障房審計近30億資金被挪用，第一財經日報， 2012-07-19

作者簡介：王喜梅（1980- ），女，漢族，甘肅蘭州人，副教授，西南財經大學金融學博士研究生，供職于四川省委省直機關黨校，研究方向為房地產金融。