摘 要：構(gòu)建和完善重要礦產(chǎn)資源法律保護(hù)機(jī)制的前提和核心內(nèi)容確定地方政府重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位以及代表權(quán)限的劃分，同時這也是有效解決我國重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)虛置及“公用地悲劇”問題的重要途徑，我們可以從儲量的多少兩個維度來探討中央與地方重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分。如此，重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)就能在中央和地方之間得到明確的劃定和分配，也使得重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確，實現(xiàn)重要礦產(chǎn)資源效益最大化以及重要礦產(chǎn)資源得到法律有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；法律保護(hù)；機(jī)制；研究

中圖分類號：922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）36-0103-02

近幾年以來，圍繞我國稀土礦產(chǎn)資源出口的國際貿(mào)易糾紛以及國內(nèi)對稀土礦產(chǎn)資源開采的整治成為熱點問題之一。2011年國務(wù)院通過了《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011～2020年）》明確形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)區(qū)，建立重要礦產(chǎn)資源儲備體系，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力的資源保障和產(chǎn)業(yè)支撐。可見，我國也進(jìn)一步認(rèn)識到對重要礦產(chǎn)資源的法律保護(hù)的緊迫性。當(dāng)前，地方政府可以在包括重要礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)的不明晰和虛置的情況下自由地、最大限度地追求地方經(jīng)濟(jì)利益的最大化，使得“公用地悲劇”在我國的嚴(yán)重后果不僅包括有限的資源被過度消耗和浪費，與之伴隨的還有嚴(yán)重的環(huán)境污染。權(quán)利界分清晰能使相關(guān)當(dāng)事人自覺依法辦事、定紛止?fàn)?。故本文認(rèn)為，確定地方政府重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位以及代表權(quán)限的劃分，是完善重要礦產(chǎn)資源法律機(jī)制的前提和核心內(nèi)容，也是有效解決我國重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)虛置及“公用地悲劇”問題的重要途徑，也使得重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系在中央政府與地方政府之間得到明確，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，地方政府在享受礦產(chǎn)資源權(quán)利和收益的同時，必須承擔(dān)相應(yīng)的對礦產(chǎn)資源的維護(hù)、保護(hù)義務(wù)和責(zé)任，如實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展及利用以及環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管、環(huán)境污染的防治等，最終實現(xiàn)對我國重要礦產(chǎn)資源法律保護(hù)的目標(biāo)與宗旨。

一、地方政府國有重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位的確定

根據(jù)我國行政管理體制，地方政府與中央政府屬于隸屬關(guān)系。在我國近幾十年的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，地方政府逐步獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，作為一個獨立的地區(qū)利益主體的角色日益凸顯，并逐漸成為相對獨立的利益主體。由于地方政府與中央政府在經(jīng)濟(jì)利益上的相對獨立性，以及政府機(jī)關(guān)法人的獨立性，以致地方政府不能像中央政府那樣，當(dāng)然的成為自然資源國家所有權(quán)的行使者，從此角度來看，地方政府作為自然資源國家所有權(quán)和國家利益代表人地位在法律上是處于空白狀態(tài)，貌似成為一個既無權(quán)利更無義務(wù)的局外人。但是，無論從制度層面還是現(xiàn)實角度分析，地方政府卻已經(jīng)成為包括重要礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源國家所有權(quán)的實際使用者和資產(chǎn)受益人，地方政府在享受權(quán)利的同時，卻不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，也缺乏法律制約和監(jiān)督，以至重要礦產(chǎn)資源被濫用，環(huán)境污染問題嚴(yán)重，例如近幾年多地在開采稀土礦產(chǎn)資源時，無序開采現(xiàn)象非常突出，濫采濫挖，污染嚴(yán)重，由于開采企業(yè)眾多，并以低價相互競銷，以致我國雖然占有該資源出口國際市場份額的90%以上，卻無定價權(quán)。因此，與其抽象地定義國家所有權(quán)，不如直接明確地方政府國有重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的代表人地位，既實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)性和效益性，又實現(xiàn)地方政府的權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，對提高資源效用、減少及防治環(huán)境污染具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會意義。

同時，此種代表地位的設(shè)定并無法律制度層面的障礙。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，已經(jīng)明確了中央政府作為行使重要礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的代表人，這也為確立地方政府的重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人的法律地位奠定了法律基礎(chǔ)，提供了制度支持。例如，《物權(quán)法》第45條第2款規(guī)定：“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。”《礦產(chǎn)資源法》第3條第1款規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”此外，草原法、海域使用管理法等法律均明確規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，故此，我們可以在確定中央政府重要礦產(chǎn)資源所有權(quán)代表人地位的基礎(chǔ)上，明確地方政府的代表人地位，為中央與地方關(guān)于重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分奠定理論基礎(chǔ)和設(shè)定前提。

二、中央與地方重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分

明確中央與地方之間產(chǎn)權(quán)劃分，即中央政府和地方政府之間就各自作為代表人所享有的重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)范圍和代表權(quán)限的劃分，成為完善我國重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)重要礦產(chǎn)資源法律保護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)和核心問題。當(dāng)然，這種劃分并不涉及所有權(quán)的分配和轉(zhuǎn)讓，代表權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)限定在占有、使用和收益的范圍之內(nèi)。

代表權(quán)限究竟采用何種方法劃分，劃分的依據(jù)是什么，范圍如何確定，是一個很大的課題。限于篇幅，本文建議，拋開對礦產(chǎn)資源的學(xué)理分類，我們暫且從儲量的多少兩個維度來初步探討中央政府與地方政府重要礦產(chǎn)資源代表權(quán)限的劃分。

（一）從儲量較多的重要礦產(chǎn)資源維度來看

第一，這種資源儲量較多，如煤炭資源，人類利用的數(shù)量和速度在一定時期內(nèi)是可控的，也具有相對長久利用和可持續(xù)發(fā)展的特征。對此，筆者主張在國家擁有所有權(quán)的前提下，可以將其占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)直接明確委托或劃分給地方政府。首先，中央政府可以通過行政契約或其他形式，明確地方政府的代表權(quán)限和所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；其次，通過資源稅或有償轉(zhuǎn)讓等方式與地方政府形成利益共享機(jī)制，抑或以將此類重要礦產(chǎn)資源作為出資條件，中央與地方政府組成資源直接利用主體，如中央與地方政府組建國有企業(yè)或控股企業(yè)，共同履行出資人職責(zé)，共同享受出資人權(quán)益。

第二，基于“公用地悲劇”的考慮，為防止地方政府對資源開發(fā)、利用行為的短期化，出現(xiàn)過度利用和浪費資源，我們認(rèn)為必須保持代表地位的長期性和穩(wěn)定性，解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中的行為短期化帶來的不良后果。就穩(wěn)定性而言，可以構(gòu)建法律層面的制度和機(jī)制，明確代表地位和權(quán)限的范圍以及權(quán)利的內(nèi)容，如非因法定理由，所有權(quán)人不得終止使用權(quán)等。就長期性而言，我們可以參照《物權(quán)法》第126條關(guān)于耕地、草地和林地的承包期限，確定較長的時期，從經(jīng)濟(jì)刺激和市場角度支持、鼓勵地方政府投資于重要礦產(chǎn)資源保護(hù)性建設(shè)，并以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展；至于資源使用權(quán)續(xù)展制度，我們可以參照《物權(quán)法》第149條關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期之規(guī)定，根據(jù)該法規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。如此，地方政府代表地位也可以考慮自動續(xù)期的問題。這樣，既保證了重要礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的權(quán)益得到實現(xiàn)，又使作為代表人的地方政府的利益追求具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

（二）從儲量較少重要礦產(chǎn)資源維度來看

儲量較少重要礦產(chǎn)資源包括貴金屬礦產(chǎn)、稀有金屬礦產(chǎn)、稀土金屬礦產(chǎn)等金屬和非金屬礦藏等儲備量較少、數(shù)量有限且又不可再生的重要礦產(chǎn)資源，這些礦產(chǎn)資源對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略安全具有重要意義。隨著我國近年來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，儲量較少的重要礦產(chǎn)資源的耗竭速度卻在加快。例如，享有“有色金屬之鄉(xiāng)”美譽的湖南，其鎢、銻、錳、鈾、隱晶質(zhì)石墨、重晶石等礦產(chǎn)資源在世界上都有著舉足輕重的地位，其中鎢、銻、錳、隱晶質(zhì)石墨等產(chǎn)量居全國第一，但是開采權(quán)基本上由地方政府掌握，且大量的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給了私營企業(yè)和個人。隨著過度開采，儲量消耗嚴(yán)重，優(yōu)勢資源已有隱“憂”。幾種主要優(yōu)勢礦產(chǎn)的可供程度分別為：鉛可供開采7.8年；鋅可供開采8.5年；銻可供開采4.6年；錫可供開采17年。許多大型骨干礦山因資源不足面臨關(guān)閉。湖南現(xiàn)有的13家國有大型有色金屬礦山企業(yè)，因資源枯竭已關(guān)閉7家，其余幾家也有大量礦工面臨下崗[1]。再如，河南省的十種有色金屬產(chǎn)量一直穩(wěn)居全國第一，其中氧化鋁和電解鋁，占全國三分之一左右，如今河南鋁土礦的保有儲量，只可滿足河南鋁工業(yè)15年的發(fā)展需要。20世紀(jì)70年代至90年代初，在三門峽小秦嶺探明的400多噸黃金儲量，使河南黃金產(chǎn)量連續(xù)28年全國第二之后，以2011年27噸的年產(chǎn)量計算，僅能維持5年生產(chǎn)需要。而承擔(dān)河南黃金三分之二產(chǎn)量的靈寶市，于2010年被國務(wù)院列為資源枯竭城市。以2010年為例，我國石油、鐵、銅和鋁的對外依存度分別為54.2%、64.7%、74.6%、52.7%，都超過了50%的安全紅線（西方國家的標(biāo)準(zhǔn)），這表明，當(dāng)前能、礦資源已經(jīng)對我國資源安全，乃至國家經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生威脅[2]?？梢?，這些儲量較少的具有稀缺性和高價值性的重要礦產(chǎn)資源在我國的現(xiàn)有制度安排下，并沒有實現(xiàn)效益最大化，國家作為所有權(quán)人也沒有因此而獲利，還已然產(chǎn)生了耗竭加快、浪費嚴(yán)重的惡性循環(huán)。也就是說，地方政府在開發(fā)、利用儲量較少的重要礦產(chǎn)資源時，雖然在短期內(nèi)增加了地方經(jīng)濟(jì)總體含量，但是其所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)的程度也極大，現(xiàn)有制度安排是不合理的。地方政府并非此類資源的最佳利用者和受益者。

2006年國務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導(dǎo)意見》規(guī)定，關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域包括重要礦產(chǎn)資源保持絕對控制力，實行“國有資本應(yīng)保持獨資或絕對控股”。由此，筆者主張，由中央政府代表國家對這類資源直接行使使用權(quán)和收益權(quán)，不再劃分給地方政府；由中央政府設(shè)立獨資國有企業(yè)，采取壟斷的開發(fā)經(jīng)營的模式。如此，我國方可有效地實現(xiàn)儲量較少的重要礦產(chǎn)資源的效用最大化和可持續(xù)發(fā)展，減少外部不經(jīng)濟(jì)。

三、結(jié)語

基于以上討論，我們一方面要明確地方政府作為重要礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)代表人地位，其既享受使用權(quán)和收益權(quán)，又必須履行監(jiān)督管理重要礦產(chǎn)資源、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)；另一方面，在中央政府和地方政府之間作出代表權(quán)限的合理劃分，使得重要礦產(chǎn)資源使用權(quán)和收益權(quán)在兩者之間得到明確的劃定和分配，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，最終實現(xiàn)重要礦產(chǎn)資源效益最大化以及得到法律有效保護(hù)，當(dāng)然“公用地悲劇”問題也隨之得到解決，正如魏伊絲所希望的那樣，“人類不能濫用、誤用或扭曲天然資源”[3]。

參考文獻(xiàn)：

[1]歐陽洪亮.礦產(chǎn)大省的資源枯竭之憂[N].瀟湘晨報，2006-01-05.

[2]于孟林.需建立重要礦產(chǎn)資源儲備體系[N].中國能源報，2011-11-07.

[3]Islamic principles for the Conservation of the Natural enviro-

nment 13（IUCN and Saudi Arabia， 1983）.

（責(zé)任編輯：石 銀）