摘 要：主體功能區(qū)是一個全新的概念，是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種特定主體功能定位的空間單元。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國踐行科學(xué)發(fā)展觀，協(xié)調(diào)區(qū)域、人與自然關(guān)系，形成可持續(xù)發(fā)展能力的重大戰(zhàn)略性規(guī)劃。分析了主體功能區(qū)與轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系、屬性以及基于信息不對稱而存在的逆向選擇與道德風(fēng)險問題，并給出基于分析的建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；轉(zhuǎn)移支付；逆向選擇；道德風(fēng)險

中圖分類號：F83 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）36-0045-03

近30年來，我國經(jīng)濟和社會取得了巨大成就，這主要得益于以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展指導(dǎo)方針，但由于許多地區(qū)過度追求經(jīng)濟效益，其發(fā)展超過了環(huán)境的承載能力，破壞了人生存的自然空間，這種現(xiàn)象的根源在于“同質(zhì)”的政府對“異質(zhì)”的區(qū)域?qū)嵭小巴|(zhì)”的管理。為踐行科學(xué)發(fā)展的理念，國家提出了主體功能區(qū)規(guī)劃，這是我國國土空間有序開發(fā)的重大戰(zhàn)略創(chuàng)新。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出，到2020年要“基本形成主體功能區(qū)布局”，并指出要“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)”來完善公共財政體系，“實施有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。信息不對稱是現(xiàn)實世界的常態(tài)，本文主要在此情況下探討主體功能區(qū)劃下轉(zhuǎn)移支付的逆向選擇和事后財政資金使用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道德風(fēng)險問題，從期刊網(wǎng)的文獻資料來看，目前還并沒有博弈論這個角度的探討。

一、主體功能區(qū)的概念與劃分

主體功能區(qū)是一個全新的概念，是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種特定主體功能定位的空間單元。按照開發(fā)方式具體分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高，資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強，經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好，并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然、文化保護區(qū)域。這種劃分的實質(zhì)是把國土劃分為開發(fā)區(qū)域與保護區(qū)域。按照開發(fā)內(nèi)容分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)。按照層級分為國家和省兩級，國家級不覆蓋全部國土，省級覆蓋全部區(qū)域，同時省級以縣級行政區(qū)為基本操作單元，主體功能區(qū)可以跨行政區(qū)。

二、主體功能區(qū)劃下轉(zhuǎn)移支付問題探討

（一）主體功能區(qū)劃下財政轉(zhuǎn)移支付的理論淵源

傳統(tǒng)的財政功能理論認為財政具有三個主要功能，一是資源配置職能；二是收入分配職能，也就是達成社會所認可的“公平”狀態(tài)；三是經(jīng)濟穩(wěn)定職能。一般以往的財政轉(zhuǎn)移支付，都是國家對經(jīng)濟富裕地區(qū)收稅，然后轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟相對落后地區(qū)，以保障落后地區(qū)政府的運轉(zhuǎn)，保障當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧钚枨蠛鸵欢ǔ潭鹊墓卜?wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等，達到某種程度上的公平，履行的是財政的第二個職能。

主體功能區(qū)劃下轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟學(xué)中導(dǎo)致市場失靈的外部性理論。外部性分為正外部性和負外部性。正外部性是行為主體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是行為主體的活動使他人或社會受損，而該行為主體卻沒有為此承擔(dān)成本。在主體功能區(qū)規(guī)劃中，由于各地區(qū)自然環(huán)境稟賦的天然差異，導(dǎo)致了各主體功能區(qū)之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟利益的不平衡。對于限制和禁止開發(fā)區(qū)域，其外部性表現(xiàn)為向優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的同時，而自身由于政策限制失去了大力發(fā)展經(jīng)濟的機會。而重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，排放污染物（如CO2、CO2），相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對整個社會的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞。正、負兩方面的外部性導(dǎo)致了兩種不同類型的開發(fā)區(qū)域即限制和禁止開發(fā)區(qū)與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟利益的不平衡?！秶抑黧w功能區(qū)規(guī)劃》明確提出開發(fā)區(qū)要提供經(jīng)濟產(chǎn)品，保護區(qū)要提供生態(tài)產(chǎn)品，而產(chǎn)品又可以分為私人物品與公共物品，私人產(chǎn)品在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，如果交易成本足夠小，可以交由市場解決，如果是公共物品的話，則由政府通過稅收來提供。所以基于主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付其實質(zhì)是一種購買交易行為，購買的是禁止和限制開發(fā)區(qū)生產(chǎn)的“生態(tài)產(chǎn)品”，根據(jù)科斯定理，只是由于生態(tài)產(chǎn)品的使用很難界定清晰的產(chǎn)權(quán)，交易成本太高，而政府具有某種程度的規(guī)模效應(yīng)，這樣才由政府出面來集體購買。當(dāng)然政府也并非完全理性，全知全能，也要在不斷的利益博弈中調(diào)整改進，這是后面要探討的話題。

（二）主體功能區(qū)劃下轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵屬性

優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付有什么樣的內(nèi)涵屬性？是不是一種追求公平的扶貧救助或者是一種恩賜呢？基于不同的視角，得出的結(jié)論是不同的。從政府間財政關(guān)系來看，主體功能區(qū)建設(shè)中的財政轉(zhuǎn)移支付既是一種追求社會公平的行為，又是一種政府購買行為。根據(jù)國家主體功能規(guī)劃，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)行為進行了嚴格的規(guī)定，所以這兩類地區(qū)財政能力是十分有限的，同時這兩類地區(qū)的支出規(guī)模隨著生態(tài)的恢復(fù)，其財政缺口必然越來越大，對這兩類地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付，使當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)利同其他主體功能區(qū)居民享有均等化的基本公共服務(wù)水平，是財政追求社會公平的表現(xiàn)。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主要從事的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等提供生態(tài)財富的活動，對這兩類地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)外部性理論應(yīng)該看成是上級政府對它們提供的生態(tài)產(chǎn)品的購買。因此，對這兩類地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付既要考慮這兩類地區(qū)對基本公共服務(wù)的需求，又要考慮它們提供的生態(tài)財富的數(shù)量和質(zhì)量，因此我們說主體功能區(qū)建設(shè)中的財政轉(zhuǎn)移支付既是一種追求公平的財力均等化行為，又是一種政府采購，提供公共品的行為，是一種綜合性行為，不能簡單地看作是救助扶貧。

（三）落實主體功能區(qū)劃與轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實矛盾

在落實主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的過程中有這樣幾個問題需要關(guān)注，一是主體功能區(qū)落實的問題，二是上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移支付的博弈問題，三是轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督使用的問題。

1.主體功能區(qū)規(guī)劃落實的問題

主體功能區(qū)規(guī)劃主要依據(jù)三個標(biāo)準(zhǔn)劃分，一是資源環(huán)境承載能力；二是目前的開發(fā)密度；三是將來發(fā)展?jié)摿?，并且要統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局等因素，進行自上而下的劃分。這是國土空間治理的一種理想狀態(tài)，但在現(xiàn)實中卻會遇到挑戰(zhàn)。一是評價數(shù)據(jù)的科學(xué)性問題。用歷史性、現(xiàn)實性數(shù)據(jù)去面對未來的不確定性，由此進行區(qū)域功能劃分的結(jié)果是值得商榷的。二是優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)劃分應(yīng)該很好解決，發(fā)展經(jīng)濟的稟賦相對匱乏的禁止開發(fā)區(qū)也很好劃分，關(guān)鍵是限制開發(fā)區(qū)的界限相對模糊，同時省級主體功能區(qū)要覆蓋全省，以縣為單位劃分，限制開發(fā)的主體功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展必然受到影響，主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和低操作性，以及各類型主體功能區(qū)間政策支持力度和預(yù)期收益的巨大差距，必然使各執(zhí)行主體功能的行政主體不想失去發(fā)展的機會，表現(xiàn)為與設(shè)計主體功能的政府之間就發(fā)展權(quán)展開激烈博弈，甚至抵制，或者上有政策，下有對策，最終表現(xiàn)為規(guī)劃很好，執(zhí)行很難。以下圖的江蘇主體功能區(qū)為例，研究報告指出（江蘇的具體主體功能區(qū)規(guī)劃還沒有頒布，此圖是南京大學(xué)就主體功能區(qū)做出的中期報告），金湖縣為限制區(qū)域，而旁邊的寶應(yīng)是重點開發(fā)區(qū)，這導(dǎo)致金湖縣會盡力抵制，同時在監(jiān)督不力的情況下偷偷發(fā)展所限制的產(chǎn)業(yè)，以獲取運轉(zhuǎn)必需的財稅，并贏得人事考核（當(dāng)前人事考核評價機制仍以GDP為主）。

2.轉(zhuǎn)移支付行為主體的利益博弈——逆向選擇

上級政府主要是中央政府和省級政府，對各自所劃定的禁止類與限制類的主體功能區(qū)進行財力的轉(zhuǎn)移支付。這在一般人看來是很簡單的，上級政府給錢，下級政府辦事，其實際運作遠非這么簡單。其實限制區(qū)也是分等次的，處于全國邊遠、經(jīng)濟發(fā)展條件不太好的區(qū)域，可能樂于劃入限制或者禁止區(qū)，分享轉(zhuǎn)移支付，但是對于像江蘇這些沿海省份，它的限制區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢對于全國而言還是比較大的，比如上圖中的金湖縣、盱眙縣等等。我們假設(shè)上級政府對處于限制開發(fā)區(qū)的政府有轉(zhuǎn)移支付的義務(wù)，以保證提供基本的公共服務(wù)，但是各地發(fā)展差異很大，比如江蘇蘇南和蘇北不可同日而語，那么蘇北的公共服務(wù)究竟達到什么樣的水平是一個需要博弈的問題。同時轉(zhuǎn)移支付又有購買性質(zhì)，而生態(tài)產(chǎn)品的界定困難，上級政府財政轉(zhuǎn)移的數(shù)量如何確定？不妨以江蘇為例，由于國家或省級政府不可能根據(jù)每一個行政區(qū)設(shè)立一個基于行政區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的精確值，所以只能根據(jù)限制區(qū)域公共服務(wù)的平均水平來提供轉(zhuǎn)移支付，就導(dǎo)致相對優(yōu)質(zhì)的限制開發(fā)區(qū)補償不足，導(dǎo)致它們退出提供主體功能產(chǎn)品，私下發(fā)展其他限制產(chǎn)業(yè)，也就是出現(xiàn)了信息不對稱下的逆向選擇問題。下面從一個模型進行分析，因為轉(zhuǎn)移支付隨著經(jīng)濟的增長會不斷上升，且不是一次支付，限于上級政府的財力限制，是不是能達到執(zhí)行政府的預(yù)期數(shù)量，不妨假設(shè)執(zhí)行政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付達到預(yù)期成為承諾可信，否則就是承諾不全可信（不全可信不代表承諾不可信），在這兩種情況下地方政府有執(zhí)行主體功能或者不執(zhí)行兩種選擇。不執(zhí)行時可以私下發(fā)展應(yīng)該被限制的產(chǎn)業(yè)，這樣可以獲得支配財力，但是卻破壞了環(huán)境。下圖中支付矩陣括號中前一個是上級政府的收益，第二個是執(zhí)行地政府的收益。

地方政府與上級政府博弈圖

如上圖中所示，社會最優(yōu)選擇是上級政府承諾可信，主體功能區(qū)政府執(zhí)行主體功能，但是我們發(fā)現(xiàn)在上述支付矩陣下，地方政府的最優(yōu)選擇是不執(zhí)行，而一旦地方政府選擇不執(zhí)行，則上級政府的最優(yōu)選擇就是承諾不全可信（轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量不足）。這樣的話就導(dǎo)致上有政策，下有對策，主體功能區(qū)劃得不到貫徹落實。

如何才能解決上述兩難的問題呢？只有加大對下級政府的監(jiān)督力度，在發(fā)現(xiàn)其違規(guī)時，及時糾偏，以行政、法律以及人事考核變動來限制下級政府的沖動，也就是加大地方執(zhí)行主體不執(zhí)行主體功能的成本。還有一種解決方法就是改變支付矩陣的收益，使得執(zhí)行政府一開始執(zhí)行的收益就要大于不執(zhí)行的收益，這就要上級政府不能以平均水平提供轉(zhuǎn)移支付，必須要以最高額來轉(zhuǎn)移支付，但是這又加大財政負擔(dān)，也不利于限制區(qū)的人口轉(zhuǎn)移。實際操作還要看加大監(jiān)督與加大財政轉(zhuǎn)移的難易程度。

3.轉(zhuǎn)移支付使用監(jiān)督的效力問題——道德風(fēng)險

根據(jù)上面的分析，我們知道限制區(qū)域（特別是東部地區(qū)有一定發(fā)展?jié)摿Φ南拗茀^(qū)，比如上圖中江蘇的金湖縣）。發(fā)展沖動要通過加大監(jiān)督來遏制，同時對轉(zhuǎn)移支付的使用情況也要加大監(jiān)督的力度，做到財盡所用。但是現(xiàn)在的問題是如果在國家級或者省級面上來全面深入地監(jiān)督縣級執(zhí)行政府（因為國家主體功能區(qū)規(guī)定縣、市政府為執(zhí)行主體），則監(jiān)督成本太大，而所有的監(jiān)督制約條件中最有效的就是對縣的人事考評機制。現(xiàn)在的矛盾是出錢的是國家或省政府，用錢的是縣政府，管人事的是地級市，而由于縣財省管，地級市又沒有補貼縣財?shù)牧x務(wù)。這就會落入一個監(jiān)督相對低效的三角之中。

在這個三角中，參與者三者的目標(biāo)函數(shù)并不一樣。國家或者省轉(zhuǎn)移支付后，希望縣級政府能按照主體功能來建設(shè)，但是縣級政府只想獲得最大利益，盡量避免劃入限制區(qū)，如果已經(jīng)劃入，則一是積極爭取最大化地轉(zhuǎn)移支付，二是看監(jiān)督的執(zhí)行情況，在可能的情況下會悄悄地突破主體功能劃定的限制，地市級政府既不拿出錢來轉(zhuǎn)移支付，也由于縣財省管，又拿不到縣級財政的錢，同時還要被省一級政府以發(fā)展經(jīng)濟來考核，這樣監(jiān)督的動力和效力可能要大打折扣。特別是在這種情況下，比如剛才的金湖縣為限制區(qū)，而省里對淮安市的考核還是GDP的話，誰能保證其對轄下的金湖縣不讓其發(fā)展限制產(chǎn)業(yè)？又用什么來保證轉(zhuǎn)移支付的資金用到提供公共服務(wù)、生態(tài)補償呢？在這種事后監(jiān)督鏈條拉長、效率低下的情況下，地方行政部門必定會發(fā)生道德風(fēng)險，為自己的利益最大化而置主體功能于不顧。

三、主體功能區(qū)劃下財政轉(zhuǎn)移支付制度的一些建議

（一）形成共識，為主體功能區(qū)的執(zhí)行排除思想阻礙

主體功能區(qū)的地方政府和居民要從思想上改變GDP崇拜，一切經(jīng)濟發(fā)展為主的思路，切實轉(zhuǎn)變同質(zhì)發(fā)展的理念，認識到這樣下去發(fā)展是不可持續(xù)的，是要毀壞自己和后代的生存空間的，上級政府要加大宣傳力度，采取多種形式加以宣講、教育，以達成科學(xué)發(fā)展的共識，為積極推進主體功能區(qū)建設(shè)掃除思想障礙。對于優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)的政府和居民來講，由于并不存在對其經(jīng)濟發(fā)展的限制，所以達成共識相對容易一些，且當(dāng)人們一般生活水平超越小康階段后，更加注重生活質(zhì)量、生活空間的優(yōu)化，從而加大對生態(tài)產(chǎn)品的需求，達成共識可以為以后實施省級區(qū)域內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付提供思想支持。關(guān)鍵是限制類和禁止類開發(fā)區(qū)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到諸多的限制，這個時候要制止人們盲目發(fā)展的沖動并非易事。根據(jù)前面的分析得出結(jié)論，在轉(zhuǎn)移支付中，國家和省級政府一定要讓禁止和限制區(qū)的執(zhí)行主體和人民得到切實的利益實惠，打消地方執(zhí)行行政主體的顧慮，逐步提升轉(zhuǎn)移支付的力度。同時在產(chǎn)業(yè)限制、人口轉(zhuǎn)移方面的配套鼓勵措施還要跟進，這樣一方面做大分子——轉(zhuǎn)移支付，一方面減小分母——人口，可以逐漸提高公共服務(wù)水平致大體全國均等。

（二）加大中央和省級政府投入，同時探索多角度財力轉(zhuǎn)移支付支持的方式

主體功能區(qū)區(qū)劃建設(shè)的成敗，發(fā)揮財政的協(xié)調(diào)作用是關(guān)鍵一環(huán)，而其中最重要的就是完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，推出縱橫結(jié)合的針對主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付框架。首先，縱向的主要是國家和省一級政府對各自的禁止和限制開發(fā)區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)本文對基于主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付屬性的分析，得出的結(jié)論是政府執(zhí)行的不光是保證社會公平的屬性，還是一種購買行為。這就要改變以前轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，增加專門針對主體功能區(qū)的專項支付。主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金來源包括兩個方面，一是中央財政安排的資金；二是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)增值稅（75％上交中央的部分）的相關(guān)部分或者環(huán)比增量的部分按來源地直接返還給該地區(qū)。這樣可以增加地方執(zhí)行政府的財政收入，增加對地方執(zhí)行主體功能的激勵。其次，橫向的針對主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，處在發(fā)展優(yōu)勢的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)（生態(tài)財富受益地）和對處于發(fā)展劣勢的限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)（生態(tài)財富生產(chǎn)地）之間建立起橫向的生態(tài)財富補償機制。這在目前還沒有先例，只有對口支援，可以在這個現(xiàn)實基礎(chǔ)上拓展嘗試。

（三）立和完善財政轉(zhuǎn)移支付的制度監(jiān)督和制約機制

職能部門要對轉(zhuǎn)移支付的使用進行監(jiān)督和檢查，以評價轉(zhuǎn)移資金的使用效果，?？畋仨氉龅綄Ｓ?。一是轉(zhuǎn)移支付資金的使用要建立嚴格的考評機制，擅自轉(zhuǎn)移支付資金的、截留或無正當(dāng)理由應(yīng)撥未撥付的，以及其他貪污腐敗行為，應(yīng)給予相關(guān)責(zé)任部門及責(zé)任人員以嚴厲的懲處，著力保證資金用到實處；二是對于負責(zé)撥款的轉(zhuǎn)出資金的部門，也要有一套評估和考核體系，以敦促他們盡職盡責(zé)地履行職責(zé)，加大對資金使用的監(jiān)督力度；三是提高透明度，以此提高政府的公信力和嚴肅性，資金的撥付和使用必須實時通過相關(guān)渠道公開，將資金使用的動態(tài)過程完全置于公眾與社會的監(jiān)督下，從根本上革除尋租和腐敗，讓轉(zhuǎn)移支付資金切實轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的提高，這樣才能得到禁止和限制區(qū)居民的支持和響應(yīng)。從長期來看還要建立財、事、監(jiān)督考評（特別是人事制度）相一致的體系，本文上面分析得出的結(jié)論是監(jiān)督考評制度與財政轉(zhuǎn)移主體的不統(tǒng)一會增加運作成本，降低效率，所以還要強化財政省管縣的機制，在時機成熟時取消地級市對縣這一行為主體的監(jiān)督考評。

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（責(zé)任編輯：石 銀）