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        淺析政府投融資平臺貸款的現(xiàn)狀及風(fēng)險緩解對策

        2012-12-31 00:00:00楊杰沈小紅
        商場現(xiàn)代化 2012年26期

        [摘 要]隨著國內(nèi)實體經(jīng)濟(jì)不景氣,金融環(huán)境惡化,政府投融資平臺債務(wù)問題逐步暴露,解決好這個問題,關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)是否能再次從經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響中成功脫身。本文從政府投融資平臺的發(fā)展及現(xiàn)狀出發(fā),結(jié)合監(jiān)管層的政策變化,提出了筆者對緩解政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險的一些建議。

        [關(guān)鍵詞]政府投融資平臺 貸款 風(fēng)險 監(jiān)管政策 整改 建議

        一、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

        2012年以來,中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)疲軟,根據(jù)最新公布的6月份經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示,CPI漲幅為2.6%,出現(xiàn)了過去21個月以來的最低漲幅,通脹開始逐步下滑。市場對經(jīng)濟(jì)的預(yù)期相當(dāng)悲觀,中國經(jīng)濟(jì)能否在惡劣的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實現(xiàn)軟著落,為數(shù)不少的學(xué)者專家持悲觀的態(tài)度。雖然2012年上半年連續(xù)采取了降低法定存款準(zhǔn)備金率、降息等貨幣調(diào)節(jié)手段,但并未能對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生強(qiáng)有力的刺激作用。由此可見,中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、發(fā)展定位的轉(zhuǎn)變,已無法像在上一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中一樣快速恢復(fù),需要更長的調(diào)整周期。剔除經(jīng)濟(jì)環(huán)境層面的影響,中國目前處于兩屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子的交替階段,政治環(huán)境上的不穩(wěn)定也會對經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整產(chǎn)生較大的影響。

        二、政府投融資平臺的發(fā)展

        在上一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)中,自2008年下半年開始中國實行的擴(kuò)張性的積極財政政策,拉動社會資金配套形成4萬億元左右的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。為適應(yīng)政府多方面融資的需要,各地方政府紛紛新設(shè)或整合原有的政府投融資平臺。據(jù)媒體報道的銀監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù),從2008年初至2009年末,政府投融資平臺的貸款余額凈增量達(dá)5.68萬億元。其中大部分增量集中于2009年發(fā)放。從央行公布的金融機(jī)構(gòu)貸款投向數(shù)據(jù)來看,2009年全年,金融機(jī)構(gòu)貸款余額較2008年增加7.1萬億元。由此可見,對于政府投融資平臺貸款的投放力度是前所未有的,在當(dāng)今世界,除了中國,沒有任何一個國家的政府能夠在金融危機(jī)的時候做出如此影響重大之決策,政府的力量是決定性的。

        雖然各大金融機(jī)構(gòu)均未在其年報中披露政府投融資平臺貸款的規(guī)模,但是據(jù)媒體信息統(tǒng)計,工商銀行董事長姜建清曾介紹過工行2009年末政府投融資平臺貸款余額為6496億元,建行高層提及2010年末建行平臺貸款余額約為5400億元,而中行高層提及的數(shù)據(jù)為4243億元,上市較晚的農(nóng)業(yè)銀行其行長也在2010年末提及農(nóng)行的政府投融資平臺貸款規(guī)模約為5330億元。由此看見,僅四大國有銀行的平臺貸款規(guī)模已相當(dāng)之大,更何況還有諸多股份制銀行及城商行。

        任何事物都是雙刃劍,尤其是作為在特殊時期的產(chǎn)物,政府投融資平臺的發(fā)展一方面有力地推動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在特定時期起到了拉動經(jīng)濟(jì)的作用,但同時由于過度融資,超出自身的承受能力,帶來的負(fù)面影響不容小覷。

        據(jù)不完全統(tǒng)計,在一些地方政府融資平臺公司的貸款中,有土地抵押的僅占3成左右,大約6成是由當(dāng)?shù)氐牡胤秸峁┑膿?dān)保。但根據(jù)《合同法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定,地方政府并不具備法人資格,其所提供的擔(dān)保是不具備法律效力的。即使不考慮法律上的瑕疵,以地方政府自身的財政實力來看, 一些地方政府的負(fù)債率之高更是讓人擔(dān)憂。有調(diào)查顯示,地方政府的債務(wù)依存度和貸款債務(wù)率居高不下,一般都超過GDP水平,嚴(yán)重的甚至超過當(dāng)?shù)刎斦杖氲暮脦妆丁?/p>

        三、監(jiān)管政策的演變

        從2010年上半年以來,銀監(jiān)會、人民銀行、國務(wù)院等相關(guān)主管部門已經(jīng)認(rèn)識到政府投融資平臺貸款大量增加可能給商業(yè)銀行所帶來的潛在風(fēng)險,相繼出臺通知規(guī)范融資平臺自身建設(shè)和平臺貸款的管理;

        * 在2010年3月份召開的一次監(jiān)管內(nèi)部會議上,銀監(jiān)會主席劉明康強(qiáng)調(diào)要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在2010年6月末前完成“解包還原”、重新立據(jù)、鎖定現(xiàn)金流等整改工作;

        * 2010年6月10日國務(wù)院發(fā)布國發(fā)【2010】19號《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》。通知要求:地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理,并按照分類管理、區(qū)別對待的原則,妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司,今后不得再承擔(dān)融資任務(wù);對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù),同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺公司,要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù),不再保留融資平臺職能。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司,以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司,要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定,充實公司資本金,完善治理結(jié)構(gòu),實現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的,不得發(fā)放貸款。向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項目,并嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)項目資本金的規(guī)定。地方各級政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位,均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn),或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。

        * 2010年7月20日,中國銀監(jiān)會主席劉明康在銀監(jiān)會召開的2010年第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢分析通報會議上強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010] 19號)的精神;

        * 2010年7月30日,財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》(財預(yù)【2010】412號),對國發(fā)【2010】19號文中的條款進(jìn)行了詳細(xì)解釋,再次重申“加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理”以及“堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為”;

        * 銀監(jiān)會于2010年8月2日發(fā)文《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》(銀監(jiān)辦發(fā)【2010】244號),對各地銀監(jiān)局、商業(yè)銀行等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在平臺貸款的數(shù)據(jù)核對、風(fēng)險分類、處置方案等方面作出時間表安。與此同時,銀監(jiān)會將要求各機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確進(jìn)行貸款分類,足額提取撥備,爭取在今明后三年中通過保全和核銷逐步化解大部分風(fēng)險,并酌情依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任。

        * 銀監(jiān)會于2010年10月11日發(fā)布《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》(銀監(jiān)辦發(fā)【2010】309號),通知要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按法人原則落實臺賬管理;對整改為公司類貸款、保全分離為公司類貸款、清理回收、仍按平臺貸款處理四類貸款進(jìn)行分類監(jiān)管,監(jiān)測第一類貸款,監(jiān)督第二、三類貸款,監(jiān)控第四類貸款;各金融機(jī)構(gòu)對中長期的平臺貸款要逐一落實分期還貸要求,做到每半年一次還本付息,利隨本清,切實防范平臺貸款風(fēng)險。

        * 2010年12月17日,銀監(jiān)會向下轄金融機(jī)構(gòu)下發(fā)了《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)2010【110】號),明確提出:(1)貸款項目自身經(jīng)營性現(xiàn)金流不足、需主要依靠擔(dān)保和抵質(zhì)押品作為還款來源的貸款,如貸款項目自身現(xiàn)金流、擔(dān)保及抵質(zhì)押品折現(xiàn)價值合計不足貸款本息120%的融資平臺貸款,至少歸為次級類;不足80%的,至少歸為可疑類。(2)主要依靠財政性資金償還的融資平臺貸款一旦發(fā)生本息逾期,應(yīng)將該借款人所有同類貸款至少歸為次級類;對逾期六個月以上仍不能支付貸款本息的,應(yīng)將該借款人所有同類貸款至少歸為可疑類。(3)融資平臺貸款的撥備覆蓋率及貸款撥備率不得低于一般貸款撥備水平,融資平臺貸款風(fēng)險較大,短期內(nèi)難以提足貸款損失準(zhǔn)備的,可按照貸款損失準(zhǔn)備缺口分2-3年補(bǔ)足。

        * 2011年2月16日,銀監(jiān)會向下轄金融機(jī)構(gòu)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展加強(qiáng)風(fēng)險防范的通知》。要求商業(yè)銀行對地方融資平臺貸款,要嚴(yán)格控制增量,僅允許在保障性住房建設(shè)領(lǐng)域適度新增。對于到期的平臺貸款本息,不得展期和貸新還舊。同時要求2011年各行要嚴(yán)格遵守平臺貸款風(fēng)險資本和撥備的新要求,即針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款,自2011年一季度起就堅決做到分別按照100%、140%、250%和300%計算貸款風(fēng)險權(quán)重,提高資本占用成本。

        * 2011年6月17日,銀監(jiān)會向下轄金融機(jī)構(gòu)下發(fā)了《中國證監(jiān)會關(guān)于印發(fā)周慕冰副主席在2011年地方政府融資平臺監(jiān)管工作會議上講話的通知》(銀監(jiān)發(fā)【2011】65號)。明確提出:(1)深入解剖平臺貸款實質(zhì),充分認(rèn)識潛在的風(fēng)險隱患;(2)新增平臺貸款要嚴(yán)格信貸準(zhǔn)入,合理確定貸款期限和還款方式;(3)存量貸款要落實到人,逐戶整改;(4)對于整改為一般公司類的貸款要持續(xù)跟蹤,監(jiān)測風(fēng)險;(5)在整改工作中,要準(zhǔn)確把握政策,嚴(yán)格執(zhí)行政策,靈活工作方法;(6)強(qiáng)化約束激勵機(jī)制,確保預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

        四、政府投融資平臺的風(fēng)險暴露

        隨著監(jiān)管政策的步步推進(jìn),政府投融資平臺的問題開始逐步暴露:

        * 2011年3月,由于多條在建高速公路面臨資金困境,為避免項目停工,陜西省交通廳向省政府緊急匯報金融風(fēng)險問題尋求政府援助,陜西省交通系統(tǒng)的主要融資平臺陜西省高速公路建設(shè)集團(tuán)公司,2010年末的資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)88%。

        * 2011年4月,云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函,表示“即日起,只付息不還本”。該公司在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元。其內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示,公司成立五年來,合計僅實現(xiàn)8億元利潤,卻負(fù)債千億元,負(fù)債率不斷上升而短期內(nèi)沒有減虧趨勢,無法通過其他渠道獲得資金,導(dǎo)致出現(xiàn)目前的困境。

        * 上海,2011年也爆發(fā)了一例政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險。2011年6月,上海申虹投資發(fā)展有限公司有近10億元流動資金到期,部分出現(xiàn)逾期。申虹公司是2006年上海市政府專門為建設(shè)虹橋樞紐而成立的項目公司,注冊資本50億元。三大股東為上海機(jī)場、上海久事公司和上海市土地儲備中心(上海地產(chǎn)集團(tuán)有限公司)。為了建設(shè)該工程,申虹目前的銀行貸款達(dá)到100多億。其中,流動資金貸款占了相當(dāng)大的部分。而2010年銀監(jiān)會發(fā)布了《流動資金貸款管理暫行辦法》,禁止流動資金貸款用于固定資產(chǎn)、股權(quán)等投資。為了替換這些流動資金貸款,上海主要銀行針對申虹負(fù)責(zé)建設(shè)的十多個項目,分別組建了兩大銀團(tuán)貸款,其中一個規(guī)模達(dá)到85億,期限10年(不含寬限期),一年還本息兩次。另一個規(guī)模與此相當(dāng),甚至可能超過85億元。但貸款替換過程中,卻出現(xiàn)了“時間差”問題,從而申虹公司出現(xiàn)了部分貸款逾期的客觀結(jié)果。

        上述事件的最終解決途徑都是在政府介入,用擔(dān)?;蜣D(zhuǎn)貸的方式暫時緩解了風(fēng)險,但是都沒有從實質(zhì)上壓縮貸款規(guī)模,風(fēng)險仍然存在。

        五、緩解政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險的對策

        如何緩解目前政府投融資平臺貸款所面臨的債務(wù)風(fēng)險,就以下幾方面,提出幾點(diǎn)建議:首先,必須維持目前對于政府投融資平臺貸款的處理原則,嚴(yán)格控制政府投融資平臺貸款的新增。但這并不意味著一刀切,對于能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)金流全覆蓋,且屬于國家下一個五年計劃的重點(diǎn)投資領(lǐng)域,仍然需要進(jìn)行融資支持。但是這些平臺可以獲取融資的前提在于,必須按照之前的一系列監(jiān)管政策進(jìn)行整改到位,存量的貸款風(fēng)險已經(jīng)得到有效的緩釋。其實自2012年初以來,監(jiān)管層已經(jīng)有所動作。2012年3月13日銀監(jiān)會發(fā)布了《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》,通知的要點(diǎn)在:嚴(yán)格把握投向。仍按照平臺管理類的新增貸款的投向主要為5個方面:一是符合《公路法》的收費(fèi)公路項目;而是國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項目;三是土地儲備類和保障性住房建設(shè)項目;四是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項目;五是工程進(jìn)度達(dá)60%以上,且現(xiàn)金流測算達(dá)到全覆蓋的在建項目。嚴(yán)格新增貸款條件。仍按平臺管理類的新增貸款必須滿足5個前提條件:一是公司治理完善;二是現(xiàn)金流全覆蓋;三是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款貸款期限、還款方式等方面整改合格;四是借款人資產(chǎn)負(fù)債率低于80%;五是融資平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預(yù)算管理,并已落實預(yù)算資金來源。

        通知中對于平臺轉(zhuǎn)為公司類提出了更為嚴(yán)格的要求,需滿足五個條件:一是符合現(xiàn)代公司治理要求,屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人;二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下,財務(wù)報告經(jīng)會計師事務(wù)所審計;三是自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息;四是存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格;五是誠信經(jīng)營,無違約記錄,可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

        第二方面,從地方政府來說,必須積極提高地方財政收入。隨著分稅制改革的進(jìn)一步深入以及中央地方財政預(yù)算體系的改革。原有的現(xiàn)成的地方性財政收入將面臨增長的困境。且隨著前幾年房地產(chǎn)市場的高潮退去,以往的土地財政的紅火景象將無法再現(xiàn)。在這種情況下,地方政府只有積極的發(fā)揮自身的能力,結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢,搞有特色的產(chǎn)業(yè),不再一窩蜂的以政績工程為導(dǎo)向,才能實打?qū)嵉貙崿F(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,提高競爭力,從而從良性的長遠(yuǎn)的角度來解決困擾地方政府的財政問題。

        第三方面,在于提高政府投融資平臺的治理水平、運(yùn)營效率。由于政府投融資平臺的主要管理層均來自于政府機(jī)構(gòu),在運(yùn)行和管理中呈現(xiàn)比較濃厚的行政色彩,治理水平上落后于一般性的公司,從而導(dǎo)致運(yùn)營效益較差,償債能力下降。對于政府投融資平臺來說,必須甩開以往過度依賴政府財政的思想,實現(xiàn)與地方政府的脫鉤,包括人員脫鉤、審批脫鉤、業(yè)務(wù)脫鉤,以獨(dú)立的身份來參與到市場競爭和運(yùn)營管理中。也許會有聲音擔(dān)心這樣的改革會造成國有資產(chǎn)的流失。但是過去十幾年國企改革的經(jīng)驗告訴我們,只要政策得當(dāng),監(jiān)管得力,并不用擔(dān)心國有資產(chǎn)的流失。

        第四方面,拓闊政府投融資平臺的融資渠道,引導(dǎo)非國有資本的介入。在目前的政府投融資平臺所投資的項目中,其實相當(dāng)一部分現(xiàn)金流全覆蓋的項目是具備良好的投資價值,如公路、地鐵、舊城改造等。以往由于政府投融資平臺的融資便利,一般都未引入民間資本。但目前的現(xiàn)實狀況,民間資本的涉入可以解決平臺面臨的融資難題。正是由于目前的經(jīng)濟(jì)不景氣,實業(yè)投資方面的民間資本正在逐步退出,而政府投融資平臺所投資的這些收益性項目具有很強(qiáng)的抗周期性,無論經(jīng)濟(jì)上行或下行,均能帶來比較穩(wěn)定的投資回報。只要解放思想,引入民間資本,充實投資,解決了融資難題,才能保證項目的建設(shè)進(jìn)度,及早的實現(xiàn)現(xiàn)金的回流。

        最后,從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗中,我們也看到,在發(fā)達(dá)國家,地方政府債券在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起到了極大的作用,發(fā)行市政債券是解決政府性融資渠道單一、銀行風(fēng)險過大的可行性措施之一,中央應(yīng)賦予地方政府一定的自主權(quán),但是前提在于需要建立完善的監(jiān)督約束機(jī)制,避免成為第二個政府投融資平臺。2011年7月,財政部發(fā)布財庫[2011]141號通知,開展地方政府自行發(fā)行債券試點(diǎn)工作,首批試點(diǎn)包括上海、深圳、浙江、廣東四省市,開拓了地方政府融資的新渠道。隨著試點(diǎn)工作的順利推行,及早的完善監(jiān)督約束機(jī)制,就能更快的建立地方政府融資新渠道。

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