建國以來，我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制經(jīng)歷了多次改革，負(fù)擔(dān)主體也隨著發(fā)生了很大變化。本文沿著我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革的思路進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，希望能夠揭示出現(xiàn)有體制的不足，為農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的進(jìn)一步改革提供參考借鑒。

1 “以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)制度

1985年國家頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》中規(guī)定：鄉(xiāng)村義務(wù)教育實(shí)行“三級辦學(xué)、分級管理”的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理，在資金來源渠道上確立了利用財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、基等多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的方式。農(nóng)村中小學(xué)主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府設(shè)置，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）教委負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政負(fù)擔(dān)大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

1.1 積極影響

“以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)形成了主要由地方政府負(fù)責(zé)管理和多渠道籌集資金的分散型義務(wù)教育投資體制，調(diào)動(dòng)了地方政府辦學(xué)的積極性，在保證政府教育投入為主的前提下，廣開非財(cái)政性教育財(cái)源，增加辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。

1.2 存在的問題

“以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)在長期的執(zhí)行過程中，造成了政府對義務(wù)教育投入不足、主渠道作用弱化的客觀事實(shí)。教育經(jīng)費(fèi)短缺且使用效率不高、政府投資比重持續(xù)下降、投入水平的區(qū)域差距日益擴(kuò)大。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力差異極大，使得農(nóng)村義務(wù)教育在普及和發(fā)展過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺、質(zhì)量下滑的問題異常突出。

農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了教育費(fèi)附加和集資。這就導(dǎo)致本來就很緊張的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政雪上加霜，給義務(wù)教育帶來諸多問題。如教師工資拖欠；基本辦學(xué)條件得不到保障；辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺再次引發(fā)中小學(xué)亂收費(fèi)現(xiàn)象；農(nóng)村義務(wù)教育可持續(xù)發(fā)展后勁不足等。

2 “以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)制度

2001年，國家隊(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政體制進(jìn)行了改革，實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理和財(cái)政體制，這是農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政和管理體制的一個(gè)重大突破，也是新中國成立以來第一次明確將農(nóng)村義務(wù)教育的主體移交政府，將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政的保障范圍，經(jīng)費(fèi)來源也隨之轉(zhuǎn)向以財(cái)政為主，并主要由地方財(cái)政在中央核定的財(cái)力范圍內(nèi)自主安排經(jīng)費(fèi)，而中央財(cái)政則通過“以財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付制度為主，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度為輔”的轉(zhuǎn)移支付制度，履行其支持義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的職能。

2.1 積極影響

“以縣為主”實(shí)際上是將義務(wù)教育的投入和人事管理責(zé)任由鄉(xiāng)級政府上移給縣級政府。縣級政府一般比鄉(xiāng)、村具有更強(qiáng)的財(cái)政能力，從而為農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，緩解縣內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的教育發(fā)展不平衡，也為農(nóng)村稅費(fèi)改革消除了許多現(xiàn)實(shí)障礙。

建立“縣級管理，多級政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制，對義務(wù)教育產(chǎn)生了積極的影響：符合效率原則；有利于實(shí)現(xiàn)教育公平；符合義務(wù)教育規(guī)律；加大了義務(wù)教育特別是貧困地區(qū)教育的投資力度；基本解決了長期拖欠教師工資的難題。

2.2 存在的問題

鑒于國家財(cái)力所限，義務(wù)教育不可能完全由國家財(cái)政統(tǒng)包，因此義務(wù)教育的投資中心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移到縣政府依然存在著許多問題：

2.2.1 投入問題

（1）投入總量嚴(yán)重不足。我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入是由縣政府負(fù)擔(dān)為主，中央和省級提供少量補(bǔ)助。許多縣特別是貧困地區(qū)，其本身財(cái)力就較為薄弱，卻負(fù)擔(dān)著大部分教育經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村稅費(fèi)改革使本已嚴(yán)重不足的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)更加短缺，給農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和學(xué)校的正常運(yùn)行帶來困難。

（2）投入比例欠妥。政府對教育投資的結(jié)構(gòu)失衡，首先突出地表現(xiàn)為三級教育結(jié)構(gòu)不合理。中央政府財(cái)政內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的大多數(shù)都投向了高等教育。其次表現(xiàn)為城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理。再次，教育投入的地區(qū)結(jié)構(gòu)不合理。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入上的重大差異，造成了地區(qū)間教育投入的巨大差別。

（3）投入體制不完善。2002年5月，國家頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》規(guī)定：農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制，確立農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，明確了省、市、縣各級政府的辦學(xué)責(zé)任，但省、縣政府的辦學(xué)責(zé)任應(yīng)根據(jù)其財(cái)政支持能力和行政管理權(quán)限進(jìn)一步明確和細(xì)化，否則，義務(wù)教育的任務(wù)可能仍然無法完成。

2.2.2 教師問題仍然存在

盡管農(nóng)村教師的工資發(fā)放由鄉(xiāng)上移到縣，但鄉(xiāng)財(cái)政中相應(yīng)部分也上移至縣財(cái)政，其壓力并未因此而緩解，與此同時(shí)津貼、醫(yī)療、保險(xiǎn)等有關(guān)“提高教師待遇”的責(zé)任仍由鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)?shù)卣诂F(xiàn)有財(cái)力的考慮，只能招收不具教師資格但索取低的合同工教師或代課教師。

2.2.3 學(xué)校辦學(xué)條件差

據(jù)全國人大執(zhí)法檢查組的報(bào)告，在中西部地區(qū)，學(xué)校危房的比例仍然較高，農(nóng)村學(xué)校危房改造資金主要靠農(nóng)民集資解決。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，這筆開支必須切實(shí)落實(shí)，否則將嚴(yán)重影響農(nóng)村義務(wù)教育成功的鞏固與發(fā)展。

2.2.4 家庭支出加重

農(nóng)村義務(wù)教育中的雜費(fèi)支出占家庭收入的比重仍然很大。國家實(shí)行一費(fèi)制，試圖減輕農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生的家庭負(fù)擔(dān)，從而防止亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。但即使如此，農(nóng)村義務(wù)教育的私人成本仍然偏高。

3 現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的改進(jìn)

法律明確規(guī)定：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制?！边@一規(guī)定改變了農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的財(cái)政負(fù)擔(dān)機(jī)制，縣級教育部門的責(zé)任主要體現(xiàn)在對域內(nèi)教育的行政管理，即義務(wù)教育投入責(zé)任上移——投入省統(tǒng)籌、管理縣為主。

3.1 改革的必要性

“以省為主”是基于深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的內(nèi)在要求提出的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，極化效應(yīng)不斷加劇，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)態(tài)勢不斷擴(kuò)大，農(nóng)村日趨邊緣化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后導(dǎo)致教育發(fā)展的滯后，反過來又進(jìn)一步抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而使農(nóng)村陷入了貧困的惡性循環(huán)。

3.2 改革要點(diǎn)

3.2.1 加大投入力度

面對農(nóng)村義務(wù)教育存在的一系列問題，各級政府尤其是中央和省級政府必須加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入。第一，必須提高教育支出在各級財(cái)政支出中的比重，增加教育經(jīng)費(fèi)總量。第二，各級政府尤其中央和省政府應(yīng)繼續(xù)將教育作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，將新增的教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村義務(wù)教育，逐步縮小義務(wù)教育地區(qū)、城鄉(xiāng)間的差異，促進(jìn)義務(wù)教育公平。

3.2.2 投入主體重心上移

強(qiáng)化中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育資源配置和宏觀調(diào)控的職能，提升農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)政府統(tǒng)籌重心，突出了中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。

3.2.3 投入結(jié)構(gòu)向基礎(chǔ)教育傾斜

基礎(chǔ)教育投入是整個(gè)教育投入的重要組成部分。因此，為了改變農(nóng)村基礎(chǔ)教育的弱勢地位，首先需要提高國家財(cái)政對教育的整體投入力度，并加大對基礎(chǔ)教育的投入比重。

3.2.4 規(guī)范轉(zhuǎn)移制度

加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度是保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的理性選擇。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制是依法運(yùn)行的機(jī)制。因此首先要實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列。作為舉辦義務(wù)教育的主體，縣政府要通過預(yù)算單列保證對義務(wù)教育的投入，與此同時(shí)，中央、省、市三級政府作為對縣域義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體，中央、省、市三級政府，也要在本級預(yù)算中將對縣級的轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行預(yù)算單列，從而建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

3.2.5 教師問題

（1）教師工資分級負(fù)擔(dān)。農(nóng)村中小學(xué)教師工資由中央、地方各級政府共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)管。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)由中央、省、市、縣級政府共同負(fù)擔(dān)。建議在農(nóng)村中小學(xué)工資發(fā)放方面，中央和地方承擔(dān)比例確定為5:5，并在年初將轉(zhuǎn)移支付資金指標(biāo)下達(dá)到縣，逐月?lián)芨丁?/p>

（2）教師工資負(fù)擔(dān)地區(qū)差異。由于我國東、中、西三個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，因此教師工資的分擔(dān)比例也要有所不同。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，省級政府和縣級政府應(yīng)各自負(fù)擔(dān)50%；在中部地區(qū)，中央政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教師基本工資經(jīng)費(fèi)；在西部落后地區(qū)教師工資經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部由中央政府負(fù)擔(dān)。

3.2.6 建立貧困生資助制度

由于我國農(nóng)村內(nèi)部的收入差距很大，部分家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生仍有可能因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起高額的義務(wù)教育直接成本用和機(jī)會(huì)成本而失學(xué)。因此，中央政府在資助貧困學(xué)生方面安排應(yīng)有一些專項(xiàng)資金。

3.2.7 建立監(jiān)督機(jī)制

我們必須建立健全完善的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入監(jiān)督機(jī)制。通過民主建設(shè)，賦予農(nóng)民真正意義上的國民待遇，增強(qiáng)農(nóng)民的政治談判力量，完善民主程序體制和公共政策決策機(jī)制，從而保證我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度的全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村的義務(wù)教育問題至關(guān)重要，它關(guān)系到我國城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡，社會(huì)的公平和正義，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。如何解決好農(nóng)村義務(wù)教育問題，任重而道遠(yuǎn)。

3.1 改革的必要性

“以省為主”是基于深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的內(nèi)在要求提出的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，極化效應(yīng)不斷加劇，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)態(tài)勢不斷擴(kuò)大，農(nóng)村日趨邊緣化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后導(dǎo)致教育發(fā)展的滯后，反過來又進(jìn)一步抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而使農(nóng)村陷入了貧困的惡性循環(huán)。

3.2 改革要點(diǎn)

3.2.1 加大投入力度

面對農(nóng)村義務(wù)教育存在的一系列問題，各級政府尤其是中央和省級政府必須加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入。第一，必須提高教育支出在各級財(cái)政支出中的比重，增加教育經(jīng)費(fèi)總量。第二，各級政府尤其中央和省政府應(yīng)繼續(xù)將教育作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，將新增的教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村義務(wù)教育，逐步縮小義務(wù)教育地區(qū)、城鄉(xiāng)間的差異，促進(jìn)義務(wù)教育公平。

3.2.2 投入主體重心上移

強(qiáng)化中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育資源配置和宏觀調(diào)控的職能，提升農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)政府統(tǒng)籌重心，突出了中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。

3.2.3 投入結(jié)構(gòu)向基礎(chǔ)教育傾斜

基礎(chǔ)教育投入是整個(gè)教育投入的重要組成部分。因此，為了改變農(nóng)村基礎(chǔ)教育的弱勢地位，首先需要提高國家財(cái)政對教育的整體投入力度，并加大對基礎(chǔ)教育的投入比重。

3.2.4 規(guī)范轉(zhuǎn)移制度

加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度是保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的理性選擇。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制是依法運(yùn)行的機(jī)制。因此首先要實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列。作為舉辦義務(wù)教育的主體，縣政府要通過預(yù)算單列保證對義務(wù)教育的投入，與此同時(shí)，中央、省、市三級政府作為對縣域義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體，中央、省、市三級政府，也要在本級預(yù)算中將對縣級的轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行預(yù)算單列，從而建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

3.2.5 教師問題

（1）教師工資分級負(fù)擔(dān)。農(nóng)村中小學(xué)教師工資由中央、地方各級政府共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)管。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)由中央、省、市、縣級政府共同負(fù)擔(dān)。建議在農(nóng)村中小學(xué)工資發(fā)放方面，中央和地方承擔(dān)比例確定為5:5，并在年初將轉(zhuǎn)移支付資金指標(biāo)下達(dá)到縣，逐月?lián)芨丁?/p>

（2）教師工資負(fù)擔(dān)地區(qū)差異。由于我國東、中、西三個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，因此教師工資的分擔(dān)比例也要有所不同。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，省級政府和縣級政府應(yīng)各自負(fù)擔(dān)50%；在中部地區(qū)，中央政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教師基本工資經(jīng)費(fèi)；在西部落后地區(qū)教師工資經(jīng)費(fèi)應(yīng)全部由中央政府負(fù)擔(dān)。

3.2.6 建立貧困生資助制度

由于我國農(nóng)村內(nèi)部的收入差距很大，部分家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生仍有可能因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起高額的義務(wù)教育直接成本用和機(jī)會(huì)成本而失學(xué)。因此，中央政府在資助貧困學(xué)生方面安排應(yīng)有一些專項(xiàng)資金。

3.2.7 建立監(jiān)督機(jī)制

我們必須建立健全完善的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入監(jiān)督機(jī)制。通過民主建設(shè)，賦予農(nóng)民真正意義上的國民待遇，增強(qiáng)農(nóng)民的政治談判力量，完善民主程序體制和公共政策決策機(jī)制，從而保證我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度的全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村的義務(wù)教育問題至關(guān)重要，它關(guān)系到我國城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡，社會(huì)的公平和正義，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。如何解決好農(nóng)村義務(wù)教育問題，任重而道遠(yuǎn)。

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