摘 要：當(dāng)前，我國(guó)處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，社會(huì)管理任務(wù)艱巨繁重。解決社會(huì)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題既十分緊迫又需要長(zhǎng)期努力。2011年，黨中央提出了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新要求。要積極推進(jìn)社會(huì)管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，完善基層社會(huì)管理服務(wù)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。要通過(guò)協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾和深入細(xì)致的群眾工作，來(lái)創(chuàng)造和諧的社會(huì)環(huán)境。不論是社會(huì)協(xié)同或是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，亦或部門(mén)之間分工協(xié)作，都涉及到協(xié)作性管理。我國(guó)的公共管理學(xué)者和行政部門(mén)都應(yīng)積極關(guān)注西方國(guó)家關(guān)于協(xié)作性公共管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果。

關(guān)鍵詞：協(xié)作性管理；社會(huì)管理；新模式

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）11-0169-02

前言

黨的十六屆四中全會(huì)以來(lái)，中央就認(rèn)識(shí)到了改革開(kāi)放已進(jìn)入新的歷史階段。特別是隨著市場(chǎng)化、信息化、工業(yè)化和國(guó)際化的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，即在“五化兩轉(zhuǎn)”的過(guò)程中，中國(guó)的現(xiàn)代化、市場(chǎng)化時(shí)空被大大壓縮。雖然一些工作仍在向前推進(jìn)，但中國(guó)差不多用30多年的時(shí)間走完了西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑穆烦蹋?，很多發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、現(xiàn)代化過(guò)程里面所面臨的、出現(xiàn)的問(wèn)題，在我國(guó)發(fā)展的新階段集中爆發(fā)出來(lái)。

對(duì)西方協(xié)作性公共管理的探索，正是基于目前我國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理新形勢(shì)下面臨管理體制和管理理念上的諸多問(wèn)題，不僅僅要從社會(huì)組織、政府組織內(nèi)部入手，還應(yīng)轉(zhuǎn)向組織間邊界的研究。在行政學(xué)中，相對(duì)組織內(nèi)部的研究，組織間的邊界問(wèn)題的資料更難獲得，類(lèi)似于社會(huì)心理學(xué)。隨著邊界問(wèn)題重要性的日益突出，它應(yīng)當(dāng)成為我們的研究重心。

一、協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

（一）協(xié)作的概念

馬克思指出:“許多人在同一生產(chǎn)過(guò)程，或在不同的、但相互聯(lián)系的生產(chǎn)過(guò)程中有計(jì)劃地一起協(xié)同勞動(dòng)，就是協(xié)作。”政府是組織的一種表現(xiàn)形式，因此，政府協(xié)作也是組織間的協(xié)作行為。大量學(xué)者從組織理論對(duì)政府協(xié)作的內(nèi)涵予以解讀。有學(xué)者從組織間關(guān)系角度指出，協(xié)作就是有特定議題的利益相關(guān)者，自發(fā)組織參與到同一個(gè)過(guò)程中，彼此相互聯(lián)系，通過(guò)共同的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和組織結(jié)構(gòu)，對(duì)相關(guān)議題采取行動(dòng)或共同決策。協(xié)作的必要前提是創(chuàng)造一個(gè)所有利益相關(guān)者共同關(guān)注的廣泛議題。從結(jié)構(gòu)與功能方面進(jìn)行界定，協(xié)作就是面對(duì)共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，由松散而多層網(wǎng)絡(luò)組織來(lái)領(lǐng)導(dǎo)利益相關(guān)者采取自愿行動(dòng)解決共同問(wèn)題的過(guò)程。筆者認(rèn)為，協(xié)作有以下特點(diǎn):協(xié)作是有目的的活動(dòng)。協(xié)作更多表現(xiàn)為由兩個(gè)或多個(gè)組織為實(shí)現(xiàn)共同的目的而進(jìn)行的共同努力，即“協(xié)作是一種用來(lái)解決問(wèn)題的有目的的關(guān)系”。

（二）協(xié)作是一個(gè)過(guò)程

在這個(gè)過(guò)程中，自治的參與者通過(guò)正式或者非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來(lái)相互處理參與者間的關(guān)系，決定或解決他們共同關(guān)心的事務(wù)，以解決單個(gè)組織不能解決或不易解決的問(wèn)題。協(xié)作是比協(xié)調(diào)和合作更高層次的集體行動(dòng)。“合作”是人們?yōu)榱俗非笥幸娴哪繕?biāo)，反對(duì)有害的目標(biāo)而共同工作。“協(xié)作”是組織集體行動(dòng)的結(jié)果，組織間在資源、信息等共享過(guò)程中共同應(yīng)對(duì)某個(gè)公共議題，這種能力是單個(gè)組織無(wú)法達(dá)到的。由此可見(jiàn)，協(xié)作是兩個(gè)或多個(gè)組織圍繞共同目標(biāo)，共享資源、共同承擔(dān)責(zé)任的聯(lián)合行動(dòng)或共同工作。地方政府協(xié)作就是兩個(gè)或多個(gè)地方政府圍繞共同的目標(biāo)，共享資源、共同承擔(dān)責(zé)任的聯(lián)合行動(dòng)或共同工作。從環(huán)境主體的數(shù)量上看，跨行政區(qū)地方政府主體間的關(guān)系分為多邊和雙邊關(guān)系。

（三）協(xié)作性公共管理的研究沿革

目前，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為國(guó)外公共管理研究領(lǐng)域中一個(gè)非常重要且熱門(mén)的話題。美國(guó)學(xué)者奧利瑞強(qiáng)調(diào)，“在過(guò)去10余年，公共行政中的一個(gè)新進(jìn)展就是協(xié)作性公共管理領(lǐng)域的開(kāi)拓?！痹跉W盟發(fā)達(dá)國(guó)家，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為公共部門(mén)管理者的一項(xiàng)核心活動(dòng)，建立跨部門(mén)協(xié)作伙伴提供公共服務(wù)和發(fā)展跨地區(qū)公共事務(wù)協(xié)作治理安排已經(jīng)成為西方國(guó)家公共管理領(lǐng)域的基本現(xiàn)實(shí)。在當(dāng)代歐美學(xué)界尤其在美國(guó)公共管理學(xué)界，協(xié)作性公共管理是最新發(fā)展起來(lái)的主流理論。它迎合了公共管理發(fā)展的時(shí)代要求，適用于解決部門(mén)間、地區(qū)間碎片化問(wèn)題。

二、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)

（一）資源依賴?yán)碚?/p>

資源依賴?yán)碚搶儆诮M織理論的重要理論流派，是研究組織變遷活動(dòng)的一個(gè)重要理論。其與新制度主義理論被并列為組織研究中的兩個(gè)重要流派。資源依賴?yán)碚撟钤绫粦?yīng)用于企業(yè)管理組織行為的研究。資源依賴?yán)碚摰幕炯僭O(shè)條件是組織無(wú)法產(chǎn)生自身需要的所有資源，當(dāng)組織資源有限且無(wú)法自給自足時(shí)，組織傾向與外部環(huán)境中關(guān)鍵要素的掌握者進(jìn)行交換，引進(jìn)、吸收和轉(zhuǎn)換各種資源，由此形成組織間的資源相互依賴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在資源有限的情況下，沒(méi)有組織能夠完成自給自足。為取得組織生存所必需而又被其他組織控制的資源，組織必須與其他組織進(jìn)行聯(lián)盟，以取得所需的資源。因此，組織的互動(dòng)就是組織之間資源爭(zhēng)奪、保衛(wèi)、鞏固的合縱聯(lián)盟過(guò)程。

根據(jù)該理論，由于沒(méi)有任何一個(gè)政府擁有充分的權(quán)威、資源和能力去實(shí)現(xiàn)政策意圖，一個(gè)政府組織必須與其他組織聯(lián)合，依賴外部組織提供的資源才能有效提供公共服務(wù)，政府運(yùn)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要依賴多個(gè)行動(dòng)者的協(xié)同工作。

（二）集體行動(dòng)理論

自20世紀(jì)50年代末、60年代初以來(lái)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的新的分支——公共選擇理論興盛和發(fā)展起來(lái)。公共選擇理論主要研究傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)不予關(guān)心的非市場(chǎng)決策問(wèn)題，或者說(shuō)是集體行動(dòng)問(wèn)題，是一門(mén)介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新興交叉學(xué)科?！耙?yàn)檎怯扇私M成，政府的行為規(guī)則是由人制定的，政府的行為也需要人去決策，而這些人都不可避免地帶有經(jīng)濟(jì)人的特征?！薄肮策x擇理論從它誕生那天起就牢牢扣住‘經(jīng)濟(jì)人’這個(gè)最基本的行為假定，認(rèn)為除了參與私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)活動(dòng)的人之外，公共活動(dòng)的參與者也受制于此，都有使自己行為最大化的傾向，無(wú)行為主體的所謂的公共利益（或集體利益）是不存在的?！闭鐑汕Ф嗄昵皝喞锸慷嗟轮赋龅?“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！?/p>

（三）行為博弈理論

博弈論又稱(chēng)對(duì)策論 （Games Theory），是研究具有斗爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)現(xiàn)象的理論和方法，既是現(xiàn)代數(shù)學(xué)的一個(gè)新分支，也是運(yùn)籌學(xué)的一個(gè)重要學(xué)科。博弈論是有關(guān)獨(dú)立和相互依賴的決策制定的理論，其要回答的是“決策主體的行為在發(fā)生直接的相互作用時(shí)雙方所采取的決策以及這種決策之間的均衡問(wèn)題。其核心問(wèn)題是:決策主體的一方行動(dòng)后，參與博弈的其他人將會(huì)采取什么行動(dòng)?參與者為取得最佳效果應(yīng)采取怎樣的對(duì)策?”博弈論追求的最終結(jié)果是博弈方達(dá)到利益最大化的均衡。

（四）整體性治理理論

20世紀(jì)70年代中期，受能源危機(jī)的影響，針對(duì)官僚制結(jié)構(gòu)僵化和公共服務(wù)供給效率低下的弊端，西方國(guó)家先后開(kāi)展了以“政府再造”為內(nèi)容，以分權(quán)化、市場(chǎng)化、民營(yíng)化為工具的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)。然而，新公共管理推進(jìn)世界各國(guó)政府治理模式變革的同時(shí)也暴露出不少缺陷。在美國(guó)，以登哈特為代表的新公共服務(wù)將政府改革的天平偏向民主行政一端;在英國(guó)，對(duì)新公共管理的批評(píng)為整體性治理的出現(xiàn)推波助瀾。作為一種新型的政府改革治理模式，整體性治理被視做“后新公共管理”的改革趨勢(shì)，其價(jià)值在于對(duì)新公共管理理論批判和繼承基礎(chǔ)上，針對(duì)分割和“碎片化”問(wèn)題架構(gòu)起新的政府管理模式和運(yùn)作機(jī)制，以協(xié)調(diào)與整合為核心的治理方式為政府改革提供思路。

不難看出，協(xié)作性公共管理的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)政府改革具有很大的相關(guān)性。和其他公共行政研究范式相比，協(xié)作性公共管理模式是在反思傳統(tǒng)官僚制行政模式和新公共管理模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，是理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)當(dāng)今公共管理者跨組織邊界工作的積極回應(yīng)，提供了理解現(xiàn)時(shí)代公共管理的一種新的戰(zhàn)略框架。協(xié)作性公共管理模式倡導(dǎo)協(xié)作在整體公共管理機(jī)構(gòu)、整合政策制定與執(zhí)行、提供回應(yīng)性與在整體化的公共服務(wù)、建立信息時(shí)代的協(xié)作性公共管理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)跨部門(mén)資源整合與共享等方面提高政府管理的整體效率和效益。從某種意義上說(shuō)，協(xié)作性公共管理代表了當(dāng)前公共管理新的發(fā)展趨向和研究路徑。也可以說(shuō)，未來(lái)的公共管理將是一種“協(xié)作性公共管理”模式。

對(duì)于協(xié)作性公共管理的研究，能夠?yàn)榻鉀Q社會(huì)管理中存在的問(wèn)題提供一些思路上的啟發(fā)，幫助政府部門(mén)探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理體制、格局，使之與快速發(fā)展的社會(huì)、快速變動(dòng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、高度復(fù)雜化的利益結(jié)構(gòu)和人民的多元化的要求相適應(yīng)。對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒也有助于彌補(bǔ)在維護(hù)群眾利益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系以及群眾利益訴求表達(dá)的糾紛調(diào)處機(jī)制上的缺陷。

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[責(zé)任編輯 王 佳]