摘 要：隨著社會老齡化問題的日益凸顯，社會非公有制經(jīng)濟的進一步發(fā)展，社會城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大工作勢在必行。但由于歷史和現(xiàn)實的種種原因?qū)е逻@項工作舉步維艱。只要有法可依、執(zhí)法必嚴，群策群力，達成共識，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的“擴面”工作一定會取得突破性的勝利。

關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)；“擴面”；現(xiàn)狀；措施

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）11-0066-03

社會保障是社會經(jīng)濟的重要組成部分，我國城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險面的擴大工作勢在必行。它是構(gòu)建和諧社會、縮小社會貧富差距、促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，是體現(xiàn)社會保險的《大數(shù)法則》和社會保障的公平性特征的重要標志。

1991年，國務院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革做出了較為原則性的規(guī)定。1995年，國務院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度模式。1997年，國務院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。1999年，國務院又發(fā)布《社會保險費征繳暫行條例》。在此基礎(chǔ)上，我國城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險進行了相應的改革和完善，其制度框架也初步確立。尤其是最近幾年，國家對城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險給予了更多政策和資金支持，基本社會養(yǎng)老保險取得了長足發(fā)展。2011年7月《社會保險法》的出臺，標志著社會保險走上了法制化的軌道。然而，由于歷史的原因和現(xiàn)實因素的制約，城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險工作還存在一些問題，制約著這一制度作用的發(fā)揮。其中一個比較突出的問題就是城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險擴面工作。

一、我國城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險覆蓋面的現(xiàn)狀

社會保險覆蓋面，反映的是實施社會保險范圍的大小。隨著社會發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的確立，我國基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍也在不斷擴大。目前，我國基本社會養(yǎng)老保險已基本涵蓋了所有企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，還包括自由職業(yè)者、個體工商戶等。理論上講，這些都屬于社會保險應保范圍，這一范圍與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。

然而，實際操作中，真正參保人群還遠遠小于上述范圍?！丁笆晃濉逼陂g中國老齡事業(yè)發(fā)展狀況》稱，截至2010年底，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為25 673萬人。這與我國城鎮(zhèn)人口或是整過勞動力人口相比較而言，實現(xiàn)的覆蓋率是很低的。就亭湖區(qū)而言，2010年底參保對象有4.5萬人，占市區(qū)適齡勞動力的70%以上。

目前有大量的私營企業(yè)、外資企業(yè)、個體工商戶、自由職業(yè)者等還游離于養(yǎng)老保險之外。隨著我國非公有制經(jīng)濟的日益繁榮，他們的保障意識越來越高，對養(yǎng)老保險的需求越來越強烈。因此，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老社會保險的擴面工作勢在必行。

二、影響城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險擴面的因素

擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，適應了當前經(jīng)濟發(fā)展的需要，有著必要性和合理性。為此，各地政府都在積極采取各種措施開展擴面工作。同時，“十二五”計劃中也明確，“中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度將不斷完善，當前及今后一個時期，要以非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作為重點，擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍”。但限于歷史和現(xiàn)實多方面因素的影響，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的任務還任重道遠。

（一）非公有制企業(yè)是養(yǎng)老保險擴面的重點，同時也是擴面難點

上面已提到，非公有制企業(yè)在國民經(jīng)濟中已占有舉足輕重的地位，非公有制企業(yè)從業(yè)人員占城鎮(zhèn)從業(yè)人員總數(shù)比重很大。但由于歷史原因，我國非公有制企業(yè)長期被排除在社會保障制度覆蓋范圍之外。近幾年，非公有制企業(yè)成為社會保障擴面重點，但在實踐中取得的成效并不大。非公有制企業(yè)成為養(yǎng)老保險擴面重點的同時，也成為擴面一個難點。主要原因有：

1．非公有制企業(yè)業(yè)主參保積極性不高

首先，企業(yè)業(yè)主對參加養(yǎng)老保險的思想認識不夠。有的業(yè)主認為，參加養(yǎng)老保險直接增加了產(chǎn)品成本，減少了企業(yè)利潤；有的業(yè)主則把自己同沒有參加養(yǎng)老保險的企業(yè)攀比，認為參加養(yǎng)老保險吃了虧，企業(yè)會在市場競爭中處于不利地位；再就是有些企業(yè)主對現(xiàn)行的養(yǎng)老保險模式不理解，認為繳納的費用都被發(fā)給了現(xiàn)在的老人，對社會統(tǒng)籌缺乏正確認識。這些認識上的障礙，使得企業(yè)業(yè)主對參保熱情不高。第二，非公有制企業(yè)負擔能力有限。非公有制企業(yè)是一個特別復雜的群體，他們的經(jīng)營狀況千差萬別。效益好的企業(yè)，具備負擔養(yǎng)老保險繳費的能力；而一些效益差的企業(yè)，面對目前高達20%的養(yǎng)老保險繳費率，參加保險業(yè)主必然表現(xiàn)出畏難情緒。第三，非公有制企業(yè)用工不穩(wěn)定。一般私營企業(yè)規(guī)模不大，用工靈活，員工流動性大，這也使得企業(yè)業(yè)主不愿為其職工參加養(yǎng)老保險。

2．非公有制企業(yè)職工參保受到多方面因素制約

第一，職工本身參保意識淡薄。鑒于對以往養(yǎng)老保險認識的路徑依賴，許多非公有制企業(yè)職工仍然認為養(yǎng)老保險只是對國有企業(yè)職工提供保障，他們對本身養(yǎng)老保險權(quán)益還處于不知情的狀態(tài)，自身參保意識還很淡薄。第二，職工存在一定短視行為。有的職工只看重短期利益，看重當下收入，不愿拿出自己收入的一部分繳納養(yǎng)老保險費用，認為眼前有工作干、有錢發(fā)，參不參保關(guān)系不大。第三，職工處于弱勢地位?，F(xiàn)階段我國勞動力市場呈現(xiàn)出勞動力供大于求的矛盾，這導致勞動者從求職到就業(yè)一直處于弱勢地位。很多人能找到一份工作就心滿意足了，在沒有相應機制對其保險權(quán)益保護下，他們自身很難爭取這一權(quán)益。第四，非公有制企業(yè)職工身份復雜。一些大型私營企業(yè)、外資企業(yè)職工收入高，對參加養(yǎng)老保險沒有積極性。而一些小型企業(yè)職工，對養(yǎng)老保險有著強烈需求，但限于自身收入，又無力參加養(yǎng)老保險。

3．對非公有制企業(yè)參加養(yǎng)老保險的管理體制還不健全

第一，非公有制企業(yè)勞動關(guān)系復雜。我國養(yǎng)老保險關(guān)系建立是以勞動合同為基礎(chǔ)的，但目前很多企業(yè)勞動關(guān)系復雜，企業(yè)和職工不簽訂勞動合同。這造成應參保人數(shù)難以核定，需要養(yǎng)老保險管理體制的健全。第二，養(yǎng)老保險法律法規(guī)出臺滯后。我國目前養(yǎng)老保險仍是以國務院發(fā)布的改革方案或決定為依據(jù)，雖然2011年出臺了《社會保險法》，但相關(guān)配套文件還沒健全，制度實施強制力度不夠，也影響了非公有制企業(yè)擴面工作實施。第三，用工單位基本信息掌握不及時，特別是市場經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)經(jīng)常發(fā)生，直接導致社會保險部門無法掌握和處理，這還需要工商、稅務等部門共同介入處理。

（二）個體工商戶、靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險存在的問題

1999年國務院發(fā)布《社會保險費征繳暫行條例》，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，將自由職業(yè)人員、城鎮(zhèn)個體工商戶納入基本養(yǎng)老保險范圍。為此，各地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定了不同的辦法，繳費基數(shù)一般為職工平均工資的60%—300%，繳費比例16%—21%不等。這種政策的不統(tǒng)一不利于制度的進一步發(fā)展，也不利于社會公平。為此，《國務院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［2005］38號）中提出要統(tǒng)一城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費政策。正如中國勞動和社會保障部原副部長劉永富所說，“對此，統(tǒng)一規(guī)定城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員與企業(yè)職工一樣都要參加基本養(yǎng)老保險，同時對他們的參保繳費政策以及待遇計發(fā)辦法予以統(tǒng)一，才能使他們退休以后的基本養(yǎng)老保險權(quán)益得以落實。”最終決定規(guī)定，根據(jù)城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員收入不穩(wěn)定的特點，將他們的養(yǎng)老保險繳費比例統(tǒng)一為當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY的20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業(yè)基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)基本養(yǎng)老金?？紤]到部分個體工商戶和靈活就業(yè)人員由于收入水平低，繳費比較困難，極大地制約了上述人員的參保，為此，國家對這些繳費比較困難的個體工商戶和靈活就業(yè)人員，還規(guī)定了社會保險的補貼政策。如果他們參加社會保險繳費有一定的困難，各地根據(jù)當?shù)氐那闆r，政府對他們給予一定的社會保險的補貼，但一直未能執(zhí)行到位。

（三）轉(zhuǎn)軌中部分國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險斷保與養(yǎng)老保險擴面背道而馳

城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍呈不斷擴大趨勢，然而，個別地區(qū)由于國有企業(yè)改制中沒有足夠重視養(yǎng)老保險接續(xù)關(guān)系，致使一些解除勞動關(guān)系和分流出去的職工斷保。主要表現(xiàn)為：一是在國有企業(yè)改制中，有些地區(qū)片面追求國有企業(yè)改革進度，不關(guān)心養(yǎng)老保險費清償問題。在國有企業(yè)改制中，一些企業(yè)將改制變現(xiàn)的資產(chǎn)，沒有首先用于償還欠繳的養(yǎng)老保險費和離退休人員保命金；有的企業(yè)改制后，資產(chǎn)不能變現(xiàn)，也就無法交清養(yǎng)老保險欠費。企業(yè)沒有為職工參?；蚯繁?，使得這些職工養(yǎng)老保險處于脫保狀態(tài)。另一方面，這些被解除勞動關(guān)系或分流出去的職工再就業(yè)很困難，他們一般只能進入工作不穩(wěn)定、收入低的非正規(guī)部門就業(yè)，相當一部分還處于失業(yè)狀態(tài)。他們自己參保能力也非常低。這些因素導致了轉(zhuǎn)軌中部分國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險斷保，一定程度上縮小了養(yǎng)老保險覆蓋面，與我國養(yǎng)老保險擴面背道而馳。

（四）隱性養(yǎng)老金債務

1997年，國務院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的職工養(yǎng)老保險模式。我國養(yǎng)老保險制度開始從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制轉(zhuǎn)變。而制度的轉(zhuǎn)變必然會引發(fā)一個內(nèi)生效應——養(yǎng)老金隱性債務顯性化問題。因為新制度建立時，已經(jīng)工作的或退休的人員過去繳納了社會保障費，但他們沒有個人賬戶積累，而他們在舊制度下形成的養(yǎng)老保險權(quán)益又必須在新制度中給予兌現(xiàn)。我國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中，產(chǎn)生了約8萬億元人民幣的養(yǎng)老金債務。

能否償還養(yǎng)老金債務，是一個新制度能否實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵。而要終結(jié)債務，必須真正承擔責任和償還債務。2006年，中央提出了各地財政要拿出財政收入的20%對社會保障予以補貼，但在償還養(yǎng)老金債務責權(quán)上一直模糊。目前退休人員養(yǎng)老金來源主要是社會統(tǒng)籌金。而隨著我國人口老齡化日益嚴重，在職職工繳納的社會統(tǒng)籌金遠不能滿足退休老人養(yǎng)老金需求，面臨養(yǎng)老金支付危機。一方面是通過提高繳納養(yǎng)老保險費比率，擴大保險金收繳；一方面在中央政府確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放要求下，許多地方在支付壓力很大的情況下挪用在職職工個人賬戶積累額發(fā)放養(yǎng)老金。這影響了在職職工參加養(yǎng)老保險的信心和動力，對養(yǎng)老保險擴面造成了負面影響。另一方面，有的地區(qū)試圖通過擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍征收保險金，用以支付養(yǎng)老金債務。然而，實踐中養(yǎng)老金債務卻帶來覆蓋面與企業(yè)負擔間的惡性循環(huán)，養(yǎng)老金債務的存在導致覆蓋面很難擴大。中國社會科學院社會政策研究中心秘書長、研究員唐均對此作了分析，即參保人數(shù)越少，個人和企業(yè)承擔的費用就越高；承擔的費用越高，參保覆蓋面就越難以擴大。當前，為了滿足養(yǎng)老金支付需求，我國養(yǎng)老保險繳費已高達28%，這一過高的繳費率，已嚴重影響了養(yǎng)老保險擴面。

（五）機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革滯后于企業(yè)

相比于城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革，我國機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度變革緩慢。20世紀90年代后，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度進行了改革，逐步建立了統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。隨著社會保障制度的不斷完善和市場經(jīng)濟的發(fā)展，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革也顯得日益迫切。從1994年開始，部分省份陸續(xù)開展了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點，嘗試把機關(guān)事業(yè)單位人員納入社會保險體系。然而，試點情況并不盡如人意。時至今日，這一改革仍然停留在地方試點階段，國家并未出臺統(tǒng)一政策。

2003年，中國共產(chǎn)黨第十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，再次提出要“積極探索機關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革”。在“十一五”規(guī)劃綱要中，中央也一再要求研究機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案。然而，目前大部分地區(qū)機關(guān)事業(yè)單位仍在實行單獨的養(yǎng)老保險政策，還沒有和企業(yè)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一。目前機關(guān)事業(yè)單位社會保障制度改革進展過于緩慢，這種改革進程的滯后也在一定程度上影響了我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的擴面。

三、城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險擴面應采取的措施

城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險擴面工作任重而道遠。目前應采取的主要措施有：

（一）盡快出臺《社會保險法》配套方案

目前，城鎮(zhèn)基本社會養(yǎng)老保險實施的依據(jù)是國務院的決定和各省落實國務院決定頒布的行政法規(guī)，這影響了養(yǎng)老保險擴面的權(quán)威性。應盡快出臺《社會保險法》配套方案，通過法律形式對必須參加基本養(yǎng)老保險的人、可以自愿參加的人，對保險費的繳費基數(shù)、征繳比例、接保續(xù)保等問題做出明確規(guī)定，并強制實施。同時，對相關(guān)部門在養(yǎng)老保險工作中的職責、權(quán)限等加以明確。

（二）人社部門要做好宣傳、管理、服務和監(jiān)督工作

伴隨經(jīng)濟體制改革，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險政策進行了大幅度調(diào)整和改革。人社部門應負起對現(xiàn)行政策進行宣傳的義務。這有利于人們更好的認識這一制度，從而打消私營企業(yè)主和靈活就業(yè)人員對養(yǎng)老保險的顧慮，調(diào)動他們主動參保的積極性。

人社部門要提高其行政管理能力。通過制定執(zhí)行有關(guān)政策，確保社保擴面順利進行。同時要提高其服務效率，為參保人員參保提供便利。最后還要加強其監(jiān)督監(jiān)察功能，切實維護法律的尊嚴和職工的利益。

（三）合理化解養(yǎng)老金隱性債務

養(yǎng)老金隱性債務的存在間接阻礙了養(yǎng)老保險擴面工作的實施。目前，應合理界定政府在養(yǎng)老金隱性債務中的責任，通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增大養(yǎng)老保險補助支出，明確規(guī)定各地財政收入的支出比率和兜底責任；或是通過“劃資還債”，或是發(fā)行“債權(quán)”等方式來化解養(yǎng)老金隱性債務。這樣，會一定幅度地下降養(yǎng)老保險的繳費率，與參保單位和個人的負擔能力相適應，吸引更多職工參加社會養(yǎng)老保險，有效地擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。

（四）對積累養(yǎng)老金進行運營，實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值

目前，我國養(yǎng)老金每年收不抵支，支付危機顯現(xiàn)。在現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合制度下，應對積累的養(yǎng)老金進行運營，使之保值增值，來增強養(yǎng)老金支付能力。其中主要是對養(yǎng)老保險積累基金的投資方向和投資預期收益率進行控制，并通過投資的多元化，分散投資風險。具體的投資決策可交給基金投資管理機構(gòu)，以增進投資效率。但政府方面必須要監(jiān)督投資運營的過程，防止違規(guī)的高風險操作，確?；鸬陌踩?。

（五）加快機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革步伐

機關(guān)事業(yè)單位參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險是統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的社會保障體系，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。部分省份對此已經(jīng)做出了探索。如2005年，江蘇省勞動廳出臺了相關(guān)文件，把國家機關(guān)、事業(yè)單位和與之建立勞動關(guān)系的雇員、臨聘人員納入了企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，上述人員的養(yǎng)老保險參照企業(yè)員工的社會養(yǎng)老保險規(guī)定執(zhí)行。這種積極的探索對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的建設(shè)具有重大意義。但目前這種改革仍然停留在地方試點階段，在全國進行統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度變革還有待時日。這種制度上的變革已是刻不容緩，也是完善我國養(yǎng)老保險制度的迫切需要。

綜上所述，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金的“擴面”工作任重而道遠，只要齊心協(xié)力、眾志成城，養(yǎng)老金的“擴面”工作就一定會取得突破性的勝利。

[責任編輯 王 莉]