摘 要：山東省人口眾多，正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)土地資源的需求大為增加，但土地資源卻有限。土地資源的開(kāi)發(fā)利用方面存在土地供需矛盾、集約利用率低、侵占農(nóng)用地及土地質(zhì)量下降等問(wèn)題，因此，山東省在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要有針對(duì)性地改善土地利用的狀況。

關(guān)鍵詞：土地資源；可持續(xù)利用；山東??；城鎮(zhèn)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）11-0039-03

一、山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

山東省委省政府要求積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，構(gòu)建以城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)科學(xué)布局，城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了新的快速發(fā)展期，全省城鎮(zhèn)化水平在逐年提高[1]。

城鎮(zhèn)化水平的測(cè)定一般使用人口指標(biāo)法，即用城鎮(zhèn)人口數(shù)量占總?cè)丝诘谋戎貋?lái)表示城鎮(zhèn)化水平。這種方法簡(jiǎn)單易行，政府部門(mén)及大多數(shù)學(xué)者偏好采用此方法[2]。根據(jù)測(cè)定出的城鎮(zhèn)化水平，其進(jìn)程可分為四個(gè)階段：起步期、初步發(fā)展階段、加速發(fā)展階段和成熟期。

至2010年底，山東省城鎮(zhèn)化總體水平為40.25%，其中，濟(jì)南的城鎮(zhèn)化水平最高，青島次之，這兩個(gè)地市處于山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的成熟期；濰坊、威海、煙臺(tái)、萊蕪、東營(yíng)和淄博六個(gè)地市的城鎮(zhèn)化水平高于全省40%的平均水平，處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段；日照、棗莊、泰安、濱州、濟(jì)寧、聊城和臨沂七個(gè)地市的城鎮(zhèn)化水平在30%以上，處于初步發(fā)展階段；而德州和菏澤的城鎮(zhèn)化水平低于30%，處于起步期。

從以上數(shù)據(jù)中可看出，山東省城鎮(zhèn)化整體水平不高，大多數(shù)地區(qū)處于初步發(fā)展階段和加速發(fā)展階段，處于成熟期的地市較少，仍有兩個(gè)地市的城鎮(zhèn)化水平不足30%，而且省內(nèi)東西部城鎮(zhèn)化水平區(qū)域差異明顯，西部城鎮(zhèn)化水平明顯低于東部地區(qū)。

二、山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問(wèn)題

（一）土地資源數(shù)量有限，人均占有量少

山東省土地總面積為1 571.26萬(wàn)公頃，僅占全國(guó)土地總面積的1.6%，土地資源十分有限；而山東省人口數(shù)量居全國(guó)第二位，2010年底全省人口總量9 579萬(wàn)人，人均土地占有量約1 636平方米，約為全國(guó)平均水平的1/5。

山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，首先要求城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，眾多城鎮(zhèn)的范圍均在向其周邊擴(kuò)張，各地大批建設(shè)項(xiàng)目獲批并在執(zhí)行，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求增加，工業(yè)用地的需求也在增長(zhǎng)。而有限的土地資源逐漸不能滿足日益擴(kuò)大的土地需求，從而土地資源的供需矛盾日益嚴(yán)重。

城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源不斷擴(kuò)大的需求和較低的人均土地占有量之間的矛盾使可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用土地資源的重要性更加突出，這要求在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)有限的土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃。

（二）土地資源的集約利用水平較低

土地資源的集約利用水平可用單位GDP地耗來(lái)衡量，這一指標(biāo)反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的消耗水平，指標(biāo)數(shù)值越小，則土地的集約利用水平越高。

從圖1可以看出，山東省的單位GDP地耗是逐年下降的。從縱向數(shù)據(jù)來(lái)看，山東省土地資源的集約利用程度有所提高。但與其他一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的沿海省份相比，該項(xiàng)指標(biāo)仍偏高。

表2為2009年山東省、江蘇省、浙江省和廣東省的單位GDP地耗水平的橫向比較。與其他三個(gè)沿海省份相比，山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的單位GDP地耗水平比其他三個(gè)省份都高，土地資源的集約利用水平較低。山東省單位GDP地耗約為江蘇省的1.5倍，約為浙江省的1.01倍、廣東省的1.02倍，由此可見(jiàn)，山東省的土地集約利用水平仍有待提高。

（三）新增建設(shè)用地增加過(guò)快，存在侵占農(nóng)用地現(xiàn)象

山東省2001年年底建設(shè)用地面積為1 684.92平方公里，到2010年底全省建設(shè)用地增加到3 526.37平方公里，約為2001年的2.1倍。

由于土地資源總量有限，建設(shè)用地的大幅增加必然導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)用地的侵占，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張使得周邊地區(qū)的耕地被大面積征收和占用。2009年底，山東省建設(shè)用地面積為3 346.59平方公里，2010年新增179.78平方公里，建設(shè)用地的增加占用耕地36.7萬(wàn)畝，占新增建設(shè)用地總面積的48.48%。

與此同時(shí)，山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)也在快速發(fā)展，2009年與2001年相比，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了268.64%，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)了553.52%，人口數(shù)量增長(zhǎng)了4.75%。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展引致對(duì)土地資源的更大需求，土地資源的供需矛盾更加突出[3]。

（四）土地退化嚴(yán)重，土地質(zhì)量下降

山東省在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在不適當(dāng)?shù)倪^(guò)度開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)象，不顧環(huán)境承載能力，導(dǎo)致土地退化和破壞嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，削弱了本省的可持續(xù)發(fā)展能力。

2009年，全省水土保持面積82 384平方公里，流失面積51 973平方公里，森林覆蓋率為20.02%，其中山丘區(qū)面積67 254平方公里；平原風(fēng)沙區(qū)面積15 130平方公里，流失面積11 563平方公里。目前，共治理水土流失面積25 859平方公里，占水土保持面積的31.3%；全省平均每年流失土壤2.53億噸，帶走氮、磷、鉀等養(yǎng)分相當(dāng)于350萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)化肥。

土地資源質(zhì)量的下降主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，森林覆蓋率低，空氣調(diào)節(jié)能力及水土保持能力差；第二，水土流失嚴(yán)重；第三，水污染嚴(yán)重，對(duì)土地資源造成間接污染；第四，不合理的施肥、噴灑農(nóng)藥，也造成土壤污染和退化，耕地的生產(chǎn)能力下降。

三、山東省土地資源可持續(xù)利用的對(duì)策及建議

（一）適當(dāng)控制城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不應(yīng)該盲目追求高速度?？焖俪擎?zhèn)化雖然意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的迅速提高，但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)許多負(fù)面影響。尤其是在土地資源的利用方面，形式主義的城鎮(zhèn)化往往意味著城市建設(shè)用地的大規(guī)模擴(kuò)張。許多地區(qū)的政府部門(mén)為了追求政績(jī)，多個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目競(jìng)相大批上馬，不斷向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張。城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的耕地被大量占用，一些肥沃的高產(chǎn)量土地變?yōu)樽≌蚬S用地，而沒(méi)有考慮土地的實(shí)際承載能力；農(nóng)村住房被迫拆遷，從而完成農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，而沒(méi)有考慮人口素質(zhì)的提高等問(wèn)題。

因此，山東省內(nèi)有些城鎮(zhèn)化過(guò)快的地區(qū)應(yīng)適當(dāng)放慢其速度，也不能以城市建設(shè)用地面積的擴(kuò)大為衡量城鎮(zhèn)化水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

（二）調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃土地資源，實(shí)施土地整理

對(duì)土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。土地資源的合理規(guī)劃，要求全省各地區(qū)政府共同努力，引進(jìn)先進(jìn)的土地規(guī)劃方法，聘用專(zhuān)業(yè)的土地規(guī)劃人員，不僅要求規(guī)劃科學(xué)合理，還要求各項(xiàng)規(guī)劃能夠切實(shí)落實(shí)。

第一，要切實(shí)落實(shí)城市建設(shè)項(xiàng)目的審批政策，嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的供應(yīng)量，抑制城市規(guī)模的盲目擴(kuò)大，遏止城鎮(zhèn)化侵占高產(chǎn)耕地的趨勢(shì)。第二，要給城鎮(zhèn)的發(fā)展留有足夠的土地資源，而不能造成城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中無(wú)地可用的窘境，從而引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。第三，對(duì)城鄉(xiāng)用地開(kāi)展土地整理，城鎮(zhèn)土地整理可使工業(yè)用地集中布局、集約利用，農(nóng)地整理能有效增加耕地，保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的合理的用地需求[4] 。

土地資源的合理規(guī)劃要注重可持續(xù)性，既滿足現(xiàn)在發(fā)展的需要，又不對(duì)子孫后代的發(fā)展能力造成損害；既要考慮當(dāng)前利益，又要注重土地規(guī)劃的超前性，保護(hù)土地資源的數(shù)量和質(zhì)量。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要科學(xué)制定城市用地的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格遵照實(shí)施。

（三）集約利用有限的土地資源，降低單位GDP地耗

建立和完善能使土地資源優(yōu)化配置的土地市場(chǎng)是土地集約利用的根本途徑，必須規(guī)范土地的交易，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮土地價(jià)格的杠桿作用，使其充分體現(xiàn)土地的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用。另外，還須完善政府在土地利用中的調(diào)節(jié)作用，實(shí)施緊縮的土地供應(yīng)政策，制定合理科學(xué)的土地規(guī)劃，并監(jiān)督規(guī)劃的有效實(shí)施，通過(guò)土地稅或其他優(yōu)惠政策鼓勵(lì)用地單位節(jié)約使用土地資源，從而實(shí)現(xiàn)單位GDP地耗的下降。

（四）挖掘城市存量土地的潛力，合理利用

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在一些征地而不用或未全部利用的現(xiàn)象，造成土地資源的閑置和浪費(fèi)。嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的供應(yīng)量，才能使地方政府將其用地規(guī)劃轉(zhuǎn)變到挖掘城市存量土地的潛力上來(lái)，采取合理措施推進(jìn)舊城區(qū)拆遷改造，重新規(guī)劃低效率利用的土地，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)存量土地的集約利用。

第一，在土地利用上要首先使用已征而閑置的土地資源，而不是占用新地，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用。第二，實(shí)施舊城拆遷改造措施，淘汰城區(qū)內(nèi)低層次、低密度的舊建筑，完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和居住環(huán)境水平，提高建筑容積率。第三，建立城市土地儲(chǔ)備制度，保持一定量?jī)?chǔ)備土地，對(duì)于閑置而沒(méi)有利用計(jì)劃的土地，應(yīng)由政府及時(shí)收回儲(chǔ)備，從而保證城市總體規(guī)劃的實(shí)施。

（五）限制農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用以保護(hù)耕地，有效管理農(nóng)村建設(shè)用地

山東省是農(nóng)業(yè)大省，保證農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要條件。城鎮(zhèn)化的一個(gè)特點(diǎn)就是城市規(guī)模擴(kuò)張占用農(nóng)用地，而限制農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用、保護(hù)基本農(nóng)田，保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的要求。

耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是指在一定區(qū)域和時(shí)間內(nèi)耕地總量不斷變化，但最終又達(dá)到一定數(shù)量的占補(bǔ)平衡。城鎮(zhèn)化必須考慮城鎮(zhèn)周?chē)母孛娣e和土地承載力，嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田占用審批制度程序，切實(shí)保護(hù)耕地?cái)?shù)量[5]。

另外，農(nóng)村建設(shè)用地的需求量也在大量增加，供需矛盾尖銳，加之管理體制不完善，管理制度混亂等因素，農(nóng)村建設(shè)用地亟需進(jìn)行有效管理，從而保護(hù)基本農(nóng)田，保證耕地的數(shù)量。

（六）提高農(nóng)用地的質(zhì)量，保障糧食安全

化肥、農(nóng)藥的大量使用使得土地自身肥力下降，工業(yè)廢水的排放更使土地資源受到污染，使生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化嚴(yán)重、土地資源的質(zhì)量下降。提高土地資源的質(zhì)量和耕地的生產(chǎn)能力成為實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用和保障糧食安全的重要條件。

第一，加強(qiáng)農(nóng)田的配套設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)，提高抵御洪澇、干旱等自然災(zāi)害的能力，發(fā)展節(jié)水型灌溉，緩解農(nóng)業(yè)用水緊張問(wèn)題；推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化機(jī)械化發(fā)展，提高農(nóng)田的生產(chǎn)能力。第二，實(shí)施中低產(chǎn)田改造，增加農(nóng)家肥、土雜肥等有機(jī)肥料的使用，精耕細(xì)作，增強(qiáng)土壤保水保肥能力，切實(shí)提高耕地的質(zhì)量和農(nóng)作物生產(chǎn)能力[6]。

（七）建立土地資源可持續(xù)利用的監(jiān)督監(jiān)察體系

由于土地違法利用現(xiàn)象的存在，政府部門(mén)需要建立和完善土地資源可持續(xù)利用的監(jiān)察監(jiān)督體系，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)。經(jīng)常性監(jiān)督檢查與專(zhuān)項(xiàng)檢查要結(jié)合進(jìn)行，提高違法違規(guī)用地的經(jīng)濟(jì)成本，從而抑制違法違規(guī)用地現(xiàn)象的發(fā)生；監(jiān)督監(jiān)察要與土地管理規(guī)劃相結(jié)合，有目的地進(jìn)行，提高監(jiān)督監(jiān)察的效果。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 柯 黎]