摘 要：后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)村公益事業(yè)的供給水平和供給效率不高，“供給主導(dǎo)型”的制度痕跡依然存在。為了更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園，探索構(gòu)建一種有利于農(nóng)民需求表達(dá)的“農(nóng)村公益事業(yè)券”制度，從而有力地促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：后稅費(fèi)時(shí)代；農(nóng)村公益事業(yè)券；新模式

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）11-0023-03

農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展程度的高低事關(guān)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的全局。但自從2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消以后，農(nóng)村基層政府的可支配財(cái)力不斷下降，農(nóng)村公益事業(yè)的供給水平和供給數(shù)量也有所降低。盡管中央和各級(jí)政府出臺(tái)了一系列農(nóng)村微型公益事業(yè)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，但由于其提供模式仍然具有原來(lái)“供給主導(dǎo)型”的痕跡，該政策的執(zhí)行效果和瞄準(zhǔn)強(qiáng)度不佳。因此，為了更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園，我們需要借鑒國(guó)外的教育券、食品券、培訓(xùn)券等公共資源的分配模式，構(gòu)建一種有利于農(nóng)民需求表達(dá)的“農(nóng)村公益事業(yè)券”制度，真正有力地促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

具體而言，構(gòu)建以“券”投票的自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面實(shí)施。

一、全面整合支農(nóng)資金

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”投入不斷增加。2007年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到4 318億元，同比增長(zhǎng)22.8％，但是，支農(nóng)資金使用管理分散現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了支農(nóng)資金的使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮。以湖南省永州市為例，2007年，該市冷水灘區(qū)4 150萬(wàn)元支農(nóng)資金中，就有“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及商品糧基地建設(shè)資金1 158萬(wàn)元、鄉(xiāng)村道路建設(shè)資金1 080萬(wàn)元、國(guó)土整理資金560萬(wàn)元、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金800萬(wàn)元、測(cè)土配方施肥資金50萬(wàn)元、良種繁育資金242萬(wàn)元、農(nóng)民培訓(xùn)資金87萬(wàn)元、水利建設(shè)資金143萬(wàn)元、能源建設(shè)資金30萬(wàn)元”[1]。支農(nóng)資金的分散混亂、名目林立的現(xiàn)象可見一斑。因此，進(jìn)一步整合支農(nóng)資金，必將有利于逐步規(guī)范政府支農(nóng)資金投向，合理有效配置公共財(cái)政資源，提高支農(nóng)資金的使用效益；必將有利于促進(jìn)政府及其部門轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)；必將有利于集中力量辦大事，提高支農(nóng)資金的整體合力，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為此，2005年4月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好支農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的通知》，決定在江蘇、安徽、河南、江西等地根據(jù)實(shí)際實(shí)況，開展形式多樣的資金整合試點(diǎn)。按照中央的意圖，此次支農(nóng)資金整合要以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目為基礎(chǔ)，打造支農(nóng)資金整合的平臺(tái)，從而擺脫過去支農(nóng)資金分散低效使用的困境。為此，在2006年5月頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》中，財(cái)政部就特別強(qiáng)調(diào)各試點(diǎn)縣市要在整合方式方法上根據(jù)實(shí)際需要靈活選定?！叭缫赞r(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn)，打造水利資金的整合平臺(tái)；以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，打造農(nóng)村發(fā)展類資金和扶貧資金的整合平臺(tái)；以發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為抓手，打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺(tái)；以改善生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，打造生態(tài)保護(hù)和治理資金的整合平臺(tái)?！?[2] 但是，中央政策的執(zhí)行效果如何呢？事實(shí)表明，有些試點(diǎn)縣市把其簡(jiǎn)單地理解為打造大型種植基地；有些縣市雖然對(duì)資金做了用途界定，但真正的使用過程中卻往往會(huì)與既定的計(jì)劃發(fā)生偏差。除了政府部門外，農(nóng)戶行為也是如此，即使是發(fā)到農(nóng)民手中的農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等支農(nóng)資金，農(nóng)戶也不一定會(huì)把它真正用來(lái)購(gòu)置農(nóng)機(jī)，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)投資。因此，筆者建議，倒不如待這些財(cái)政支農(nóng)資金整合起來(lái)后，把其中的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)部分劃分出來(lái)，單獨(dú)設(shè)立專戶列支，為后期的量化折合成“公益事業(yè)券”做準(zhǔn)備?！肮媸聵I(yè)券”不能直接兌換現(xiàn)金，所以發(fā)行出去以后，既能防止支農(nóng)資金挪作他用的風(fēng)險(xiǎn)，又能賦予農(nóng)戶更多的選擇機(jī)會(huì)，從而真正建立“自下而上”的公益事業(yè)建設(shè)中的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。

二、將支農(nóng)資金折合成面值相等的“公益事業(yè)券”

在“村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)”的改革方案中，由于財(cái)力的限制，試點(diǎn)縣市采取了“重點(diǎn)傾斜、兼顧一般”的原則，即重點(diǎn)扶持試點(diǎn)村和模范村，兼顧非試點(diǎn)村和普通村。河北省財(cái)政廳就規(guī)定，“將列入當(dāng)年省文明生態(tài)村創(chuàng)建行列的村興辦的一事一議項(xiàng)目，作為重點(diǎn)項(xiàng)目，在村民每人每年籌資20元限額內(nèi)，由中央和省財(cái)政按照村民籌資總額1:3給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助；將沒有列入當(dāng)年省文明生態(tài)村創(chuàng)建行列的村興辦的一事一議項(xiàng)目，作為一般項(xiàng)目，在村民每人每年籌資20元限額內(nèi)，由中央和省財(cái)政按照村民籌資總額1:1給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助?！盵3]這種區(qū)別對(duì)待的試點(diǎn)方案，本身就有失社會(huì)公平的性質(zhì)，為什么生態(tài)村和模范村得到的補(bǔ)助更多，而非生態(tài)村和普通村得到的補(bǔ)助更少，這豈不成了“錦上添花”而非“雪中送炭”了嗎？并且，這次試點(diǎn)改革措施也具有一些缺陷之處，如“自下而上、先建后補(bǔ)”，“村民委員會(huì)收繳村民籌資并全額交存所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一事一議籌資專戶后，即可申請(qǐng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”。那么，那些集體經(jīng)濟(jì)不甚發(fā)達(dá)、農(nóng)民人均純收入低下的村落，如果收集不齊統(tǒng)籌款，豈不是永遠(yuǎn)也爭(zhēng)取不到上級(jí)政府的獎(jiǎng)補(bǔ)資金了嗎？那么，這些落后村落豈不是永遠(yuǎn)要陷入低水平均衡陷阱了嗎？這可能是試點(diǎn)方案有悖社會(huì)公平的另一個(gè)方面。筆者認(rèn)為，在這種情況下，不如把整合起來(lái)的支農(nóng)資金，或者上面所說(shuō)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，按照試點(diǎn)縣市從事農(nóng)業(yè)人口的總數(shù)加以均分，如每張“公益事業(yè)券”折合現(xiàn)金50元、100元等發(fā)放到農(nóng)民手中，讓農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地拿到一張家鄉(xiāng)建設(shè)的憑證，從而更好地行使自己的民主權(quán)利，建設(shè)更加美好的村莊和家園。

三、“公益事業(yè)券”的計(jì)值和流轉(zhuǎn)

國(guó)外“公益事業(yè)券”的雛形——教育券和食品券，一般有兩種計(jì)值方式，一是“公益事業(yè)券”正好可以充抵所需付費(fèi)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，不需要受益人再支付額外的現(xiàn)金，如美國(guó)的教育券可以支付一個(gè)中學(xué)生全年教育經(jīng)費(fèi)的大約95％；二是“公益事業(yè)券”可以部分充抵所需付費(fèi)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，如國(guó)外盛行的“食品券”必須和少量的現(xiàn)金相配合，才能從商店獲取相應(yīng)的食物，在這里，“食品券”起到了一種價(jià)格補(bǔ)貼的作用。那么，在稅費(fèi)改革后，我國(guó)農(nóng)村的“公益事業(yè)券”又應(yīng)該如何設(shè)計(jì)呢？是采取國(guó)外的“教育券”還是“食品券”計(jì)值模式呢？允不允許它在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)呢？筆者認(rèn)為，鑒于中國(guó)地域的廣大，農(nóng)村“公益事業(yè)券”可分為兩種方式計(jì)值：一是對(duì)于村內(nèi)大型公共物品（如小型水利、村內(nèi)道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等）來(lái)說(shuō)，按票面計(jì)值，不需支付額外現(xiàn)金，通過投票和集中使用來(lái)完成公益事業(yè)建設(shè)目標(biāo)；二是對(duì)于農(nóng)民受益明確的公共物品來(lái)說(shuō)（房前屋后的修路、建廁、打井、植樹等），可以采取按票面抵扣，農(nóng)民仍需付少量現(xiàn)金才可獲取相關(guān)建設(shè)材料（水泥、沙子、石灰、鋼筋等）的方式，這種方式相當(dāng)于政府對(duì)原材料行業(yè)進(jìn)行了補(bǔ)貼，農(nóng)民能夠低價(jià)買到相關(guān)材料，收益能夠極大的內(nèi)在化，再加上自己充足的勞動(dòng)力，必能把房屋前后建設(shè)得更加美好。至于“公益事業(yè)券”能不能在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的問題，筆者認(rèn)為是可以的，就像現(xiàn)在的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣，如果農(nóng)戶現(xiàn)在想在城市務(wù)工一段時(shí)間，或現(xiàn)在還沒有實(shí)力建設(shè)自己需要的公共產(chǎn)品，那么為什么不讓閑置的資源流動(dòng)起來(lái)，達(dá)到優(yōu)化配置的目標(biāo)呢？不過有一點(diǎn)需要引起注意，就是“公益事業(yè)券”流轉(zhuǎn)集中起來(lái)以后，絕對(duì)不允許用于農(nóng)村公益事業(yè)以外的建設(shè)，如用在商業(yè)工程建設(shè)、自家修房蓋屋上，而只能用于農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路等鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)上。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村“公益事業(yè)券”制度實(shí)行后，還必須有村委會(huì)等集體組織或農(nóng)民自我合作組織的監(jiān)督。

四、農(nóng)民以“券”投票選擇公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目

在此階段，鄉(xiāng)村社會(huì)治理真正進(jìn)入了“自下而上”的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)階段，農(nóng)民以“券”投票，選擇自己迫切需要的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的形式又屬于“自下而上”的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)模式的雛形，這是因?yàn)橐浴叭蓖镀?，農(nóng)民選擇的只是自己關(guān)心的公益事業(yè)項(xiàng)目，表達(dá)了自己對(duì)某項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的真實(shí)偏好，但還沒有達(dá)到運(yùn)用“公益事業(yè)券”，來(lái)監(jiān)督基層政府運(yùn)行，使其和其他經(jīng)濟(jì)組織展開競(jìng)爭(zhēng)，沒有效率就要被棄之一邊的程度。但無(wú)論如何，這種以“券”投票的公益事業(yè)發(fā)展模式和以前講的“供給主導(dǎo)”模式、“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”模式相比都要好多了，畢竟，農(nóng)戶擁有了最終的投票權(quán)和發(fā)言權(quán)，可以通過某個(gè)項(xiàng)目上“公益事業(yè)券”數(shù)量的多寡來(lái)表達(dá)自己的呼吁和心聲。這一階段農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)主體仍由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，它可以根據(jù)本村實(shí)際情況，為村民羅列出幾個(gè)公益事業(yè)發(fā)展的待選項(xiàng)，讓村民自己決定應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展什么，滿足哪個(gè)方面的公共產(chǎn)品需求。這一階段的農(nóng)村公益事業(yè)選擇模型，見圖1。

圖1 以券投票選擇實(shí)施項(xiàng)目

五、農(nóng)民以“券”投票選擇公益事業(yè)建設(shè)主體

這一階段基本接近于理論中的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)模型。農(nóng)村的其他經(jīng)濟(jì)組織、社團(tuán)、協(xié)會(huì)發(fā)展壯大起來(lái)以后，農(nóng)民在公益事業(yè)發(fā)展問題上，就有了多個(gè)承擔(dān)主體可供選擇。他們可以把“公益事業(yè)券”投給傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，讓它肩負(fù)起新農(nóng)村建設(shè)的使命。但若集體運(yùn)行低效、官僚貪污違紀(jì)，農(nóng)民則可以運(yùn)用“手”投票，把公益事業(yè)券投給其他經(jīng)濟(jì)合作組織，讓效率更高的主體來(lái)承擔(dān)其公益事業(yè)的重任。在農(nóng)民的“自下而上”的“選票”壓力之下，農(nóng)村基層組織必然不敢低效運(yùn)行、貪污受賄，而是兢兢業(yè)業(yè)為民服務(wù)。當(dāng)然，公益事業(yè)券所代表的資金和公共工程本身所需的成本之間可以有一個(gè)適當(dāng)?shù)牟铑~，也就是說(shuō)，發(fā)展公益事業(yè)的主體必須能夠獲得一定的利潤(rùn)，不然，哪個(gè)組織會(huì)去勞心勞力、竭誠(chéng)服務(wù)呢？但這個(gè)差額應(yīng)該多大，多少合適，恐怕還需要村民討論決定，或通過競(jìng)爭(zhēng)性的投標(biāo)讓價(jià)格機(jī)制去發(fā)揮作用，公益事業(yè)建設(shè)成本低者，質(zhì)量好者即可中標(biāo)。這一階段的農(nóng)村公益事業(yè)選擇模型，見圖2。

圖2 以券投票選擇實(shí)施主體

六、建設(shè)主體憑“券”到縣市財(cái)政部門領(lǐng)取相應(yīng)資金

最后，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)單位——村集體或農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，拿到公益事業(yè)券并建成完工后，即可到縣市相關(guān)部門或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出單位領(lǐng)取相應(yīng)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，縣市財(cái)政部門不得以任何理由為借口拒絕或拖延支付資金給這些單位。當(dāng)然，通過農(nóng)戶“自下而上”和政府“自上而下”的對(duì)公益事業(yè)完工情況的監(jiān)督和考核也是必不可少的，不然的話可能會(huì)出現(xiàn)建設(shè)單位冒領(lǐng)資金而不干實(shí)事的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。

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