摘 要：政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作為規(guī)劃者、組織者、國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者和社會(huì)管理者，具有重要作用，同時(shí)也存在越位、缺位、錯(cuò)位等政府失靈。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)作為后起的國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)，應(yīng)該充分發(fā)揮政府職能，同時(shí)培育市場(chǎng)、規(guī)避政府失靈，最終達(dá)到政府與市場(chǎng)的有機(jī)耦合。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)；中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；政府作用；政府失靈

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）14-0005-02

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得舉世矚目的成就，GDP達(dá)到世界第二的水平。經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)三十余年的發(fā)展中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策起到了很大的作用。例如，設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)發(fā)浦東、振興東北老工業(yè)基地、西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起等，政府在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面起到了極大的作用。我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略仍將是將來(lái)一段時(shí)期的重要途徑，政府仍將發(fā)揮重要作用，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源過(guò)度消耗等也與政府干預(yù)過(guò)多有關(guān)。因此，根據(jù)既有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府職能及政府失靈進(jìn)行分析具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，尤其是對(duì)加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)有重要的參考意義。

一、政府作用：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角

對(duì)于政府的作用，斯蒂格利茨（1998）認(rèn)為，政府在兩個(gè)方面具有與眾不同的顯著特征： 第一，政府是對(duì)全體成員具有普遍性的組織； 第二 ，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。米爾頓?弗里德曼（1999）認(rèn)為，政府的必要性在于： 它既是“博弈規(guī)則”的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者。對(duì)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用問(wèn)題上有一種具有代表性的理論即波特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論，在其鉆石理論模型中，政府的作用不可忽視。其他的觀點(diǎn)還有 “地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”、“村鎮(zhèn)政府即公司”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”等。但總體來(lái)說(shuō)，學(xué)者對(duì)地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所扮演的角色研究尚不多見(jiàn)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能有別于一般意義上的政府職能。

（一）作為發(fā)動(dòng)者，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、空間規(guī)劃和政策體系

地方政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)性力量，是發(fā)動(dòng)者和組織者，它要從總體上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、結(jié)構(gòu)和過(guò)程進(jìn)行規(guī)劃，并制定政策體系。通過(guò)政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方向和趨勢(shì)，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和發(fā)展順序。區(qū)域空間規(guī)劃是對(duì)區(qū)域城市空間、生態(tài)空間及農(nóng)業(yè)空間的統(tǒng)籌性安排，其目的是創(chuàng)造一種人地和諧、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的空間秩序。地方政府要根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，制定一系列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，例如產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、人力資源開(kāi)發(fā)政策。改革開(kāi)放以來(lái)的區(qū)域發(fā)展實(shí)踐證明，政府實(shí)施的相關(guān)戰(zhàn)略和政策是有效的，尤其是形成了許多經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，帶動(dòng)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）作為組織者，進(jìn)行必要的直接干預(yù)和協(xié)調(diào)

一方面，政府干預(yù)和協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其必要性，尤其是對(duì)于落后地區(qū)、問(wèn)題區(qū)域、問(wèn)題領(lǐng)域，或者由于自然條件差，或者由于長(zhǎng)期過(guò)度開(kāi)發(fā)，或者由于公共產(chǎn)品的供給無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)的需要，或者由于地區(qū)間差距過(guò)大、惡性競(jìng)爭(zhēng)，地方政府必須進(jìn)行直接的干預(yù)和協(xié)調(diào)，這是對(duì)政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的基本要求；另一方面，政府可以通過(guò)公有制經(jīng)濟(jì)和掌握的土地、資源，甚至必要時(shí)候的行政資源，進(jìn)行干預(yù)或協(xié)調(diào)，即具備可行性。典型的例子就是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府可以憑借其不斷增加的公共財(cái)政能力、長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公共產(chǎn)品部門的經(jīng)營(yíng)壟斷權(quán)，以政府直接投資或成立國(guó)有或集體投資公司的形式，建設(shè)城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。雖然說(shuō)這種方式容易滋生壟斷、造成腐敗、重復(fù)建設(shè)，并且效率有待進(jìn)一步研究，但不能否認(rèn)快速的城市規(guī)模擴(kuò)張及城市設(shè)施的建設(shè)、持續(xù)的高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和貿(mào)易量的增長(zhǎng)，都體現(xiàn)了政府投資的效應(yīng)。

（三）作為管理者，推動(dòng)地方政府間合作，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

十二五時(shí)期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)很重。地方政府必須要認(rèn)識(shí)到區(qū)域合作的必要性。目前還存在嚴(yán)重的市場(chǎng)分割和地方保護(hù)行為，嚴(yán)重阻礙了商品、資源、資金、勞務(wù)等的自由流動(dòng)和資源的整體優(yōu)化配置。地方政府要在共同獲益的基礎(chǔ)上通過(guò)合作的方式來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。例如，地方政府通過(guò)制度改革和創(chuàng)新，保障市場(chǎng)機(jī)制、空間組織機(jī)制、合作機(jī)制、援助機(jī)制有效發(fā)揮作用，逐漸形成地方政府的定期協(xié)商機(jī)制，建立在資源開(kāi)發(fā)利用中的利益補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、人力資源開(kāi)發(fā)、旅游等領(lǐng)域的區(qū)域合作。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府失靈

政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊作用是無(wú)法替代的，尤其是在經(jīng)濟(jì)起步階段，強(qiáng)力、高效的政府可以通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策，利用區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)資源，迅速實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略。但政府不是萬(wàn)能的，也存在“政府失靈”。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府失靈的突出表現(xiàn)主要為政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位。

政府職能的越位體現(xiàn)在政府超越自身應(yīng)該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不好的事情，直接包攬了本來(lái)可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)、非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)，從而出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象?！叭魏卫脵?quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)分介入和干預(yù)都會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，也極易滋生權(quán)錢交易?！本唧w表現(xiàn)為政府與企業(yè)不分，政府經(jīng)營(yíng)的企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，造成效率低下，并容易滋生腐??；在招商引資上越俎代庖，政府直接出面談項(xiàng)目、拉投資，雖然能夠發(fā)揮一定積極作用，但應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管或由企業(yè)主導(dǎo)、政府監(jiān)管；政府與社會(huì)中介組織不分，表現(xiàn)為政府組織通過(guò)主管、指導(dǎo)等方式直接介入各種協(xié)會(huì)、社團(tuán)的內(nèi)部管理與事務(wù)運(yùn)作。

政府職能的缺位，主要是指本來(lái)應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒(méi)有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。例如應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和其他必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)以及其他社會(huì)保障服務(wù)的公共供給不足；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，信用體系不健全；應(yīng)由各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，不能滿足社會(huì)公共需要。以上問(wèn)題都會(huì)惡化當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境，從而嚴(yán)重削弱區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

政府職能的錯(cuò)位，是指政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權(quán)，互相打亂仗。在縱向上，既有中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的職能越位，也有下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府、地方政府對(duì)中央政府的職能越位。在橫向上，主要是不同區(qū)域地方政府之間，對(duì)進(jìn)入本地市場(chǎng)設(shè)置種種壁壘，在打擊假冒產(chǎn)品、司法執(zhí)行等方面實(shí)行地方保護(hù)，在吸引外資方面進(jìn)行政策競(jìng)爭(zhēng)等。

政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位，都不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，由此引起的當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、資源過(guò)度開(kāi)采、環(huán)境嚴(yán)重污染、地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象，已經(jīng)成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，必須認(rèn)識(shí)到政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不是萬(wàn)能的，也需要轉(zhuǎn)變職能、合理定位。

三、結(jié)論及對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的啟示

地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃者、組織者、國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者和社會(huì)管理者，其作用是無(wú)法代替的。但同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中市場(chǎng)的重要作用。市場(chǎng)仍然要通過(guò)供求、競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制起到刺激生產(chǎn)、調(diào)節(jié)供求、配置資源的作用，這也是政府無(wú)法替代的。因此，政府不應(yīng)是反市場(chǎng)的，而應(yīng)是親市場(chǎng)的，市場(chǎng)也不應(yīng)該一味地拒絕政府。最優(yōu)的契合點(diǎn)應(yīng)該是強(qiáng)力政府與高效市場(chǎng)的有機(jī)耦合。

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、資源稟賦差異懸殊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的大國(guó)，每個(gè)區(qū)域都有各自的特征，其地方政府的職能也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。換言之，政策制定者無(wú)須倡導(dǎo)政府職能的某一種固定模式，而貶低另一種模式，更不能照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，盲目地制定政府的各項(xiàng)職能方向。東部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成很好的基礎(chǔ)，應(yīng)該由市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府的重點(diǎn)應(yīng)該是建設(shè)服務(wù)型政府，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷；中西部地區(qū)市場(chǎng)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，短期內(nèi)仍然需要政府制定區(qū)域發(fā)展政策并主導(dǎo)推進(jìn)，但應(yīng)注意避免出現(xiàn)政府失靈，并且不斷培育市場(chǎng)、保護(hù)市場(chǎng)、引導(dǎo)市場(chǎng)，最終達(dá)到政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。

東部地區(qū)、西部地區(qū)及東北地區(qū)較早地獲得國(guó)家區(qū)域政策的支持，發(fā)展迅速，中部地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)已形成經(jīng)濟(jì)洼地。國(guó)家及時(shí)啟動(dòng)中部崛起戰(zhàn)略，并出臺(tái)一系列支持政策，對(duì)于中部省份尤其是河南省來(lái)說(shuō)是重要的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，中部地區(qū)在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)同時(shí)可以借鑒東部地區(qū)甚至西部地區(qū)政府的經(jīng)驗(yàn)，例如在制定規(guī)劃、政策和措施方面的經(jīng)驗(yàn)，這樣可以少走彎路；另一方面，也應(yīng)該避免照搬照抄東部地區(qū)的發(fā)展模式，因?yàn)榧词箹|部地區(qū)也存在浙江模式、蘇州模式、上海模式等不同的政府職能類型。中部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人們的市場(chǎng)意識(shí)尚在培育之中，市場(chǎng)秩序脆弱，如果政府不能夠加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)和有效監(jiān)管，必然存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。因此對(duì)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)這樣一個(gè)后發(fā)地區(qū)，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

首先，結(jié)合中部地區(qū)具體情況，制定合理的規(guī)劃和政策體系，并在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域合作等方面發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，真正起到在經(jīng)濟(jì)起步階段的“助推器”作用。其次，要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)、保護(hù)和培育，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，打擊惡性競(jìng)爭(zhēng)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)的動(dòng)力。最后，要逐漸實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)適時(shí)退出相關(guān)領(lǐng)域，由主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。這個(gè)過(guò)程絕不是一蹴而就的，也不應(yīng)該制定一個(gè)絕對(duì)的時(shí)間表，而應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體形勢(shì)不斷調(diào)整。只有這樣，才能既充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 胡家勇.“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府職能”研討會(huì)綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究，2005，（8）.

[2] 楊上廣，吳柏均，沈耀晗.我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府作用研究——基于長(zhǎng)三角的調(diào)查與思考[J].科學(xué)發(fā)展，2011，（7）.

[3] 羅衛(wèi)東，許彬.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“浙江模式”：一個(gè)總結(jié)[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2006，（1）.

[4] 郭鴻懋.區(qū)域資源配置中的政府與市場(chǎng)契合點(diǎn)研究[J].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（1）.

[5] 王金勝，趙英杰.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的政府與市場(chǎng)關(guān)系研究[J].中國(guó)物價(jià)，2010，（10）.

[6] 李俊利.政府與市場(chǎng)關(guān)系演變過(guò)程的探討[J].生產(chǎn)力研究，2009，（24）.

[7] 何珍.政府與市場(chǎng)關(guān)系視角下的適度政府規(guī)模研究[J].管理世界，2009，12（3）.[責(zé)任編輯 高惠琦]