摘 要：當前，全國上下正在致力于構(gòu)建社會主義和諧社會的偉大實踐，現(xiàn)行的行政管理為主，行業(yè)管理為輔的律師管理模式，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟形勢下律師業(yè)的發(fā)展。律師制度作為我國社會主義法律制度的重要組成部分，在構(gòu)建社會主義和諧社會中有著獨特的功能，發(fā)揮著重要的作用。律師管理制度是律師制度的重要組成部分，建立規(guī)范、科學的律師管理體制，這是我國律師業(yè)發(fā)展壯大的重要條件。因此，對我國現(xiàn)行律師管理體制進行創(chuàng)新和完善勢在必行。

關(guān)鍵詞：律師管理體制 兩結(jié)合 創(chuàng)新 完善

一、中國律師管理體制的現(xiàn)狀及其分析

我國自律師行業(yè)恢復以來，一直是司法行政管理占主導地位。雖然司法部早在1993年就提出要“建立司法行政機關(guān)的行政管理與律師協(xié)會管理相結(jié)合的管理體制”，并且經(jīng)過二十余年的實踐檢驗，總體上講“兩結(jié)合”的律師管理體制適合中國國情，同時也適應(yīng)了律師行業(yè)發(fā)展的需要，有利地推動了律師行業(yè)的發(fā)展。但是，這種“兩結(jié)合”畢竟脫胎于當時尚有相當大影響力的計劃體制。這從根本上決定了“兩結(jié)合”體制仍有很多不足之處。

（1）現(xiàn)行法律對“兩結(jié)合”管理體制缺乏明確定位致使律師協(xié)會管理職能的行使沒有法律依據(jù)：

《中華人民共和國律師法》第4條規(guī)定“國務(wù)院司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會進行監(jiān)督指導”，第37條規(guī)定：“律師協(xié)會是社會團體法人，是律師的自律性組織”。有關(guān)律師協(xié)會在律師管理工作中的地位、作用、具體職能及行使方式的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，缺乏可操作性的指導和有針對性的規(guī)范，“兩結(jié)合”管理體制沒有通過法律的形式固定下來，加之國家現(xiàn)行法律體系中對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、職能等基本要素缺乏明確界定，一直以來，律師協(xié)會管理職能的行使缺少法律依據(jù)。

（2）、律師在司法程序、司法體制和政治生活中的地位太低

1、當前的律師刑事辯護率低，并呈下降的趨勢，不利于依法治國方略的實施，也有損于國家法治的形象，產(chǎn)生這個問題的原因除了收費低、風險大、體制和制度上的障礙外，關(guān)鍵還是對律師在司法程序中的定位的認識問題，假設(shè)僅僅把律師看成是服務(wù)人員，是收人錢財、替人消災(zāi)的，勢必會把律師作用局限于非常狹小的空間。律師辯護制度是訴訟制度中不可或缺的重要組成部分，現(xiàn)代司法改革越來越清晰地表現(xiàn)出控、辯、審三方聯(lián)動的特點，從司法程序運作的全過程者分析，律師是司法程序中控、辯、審三大支柱之一，忽視、輕視、削弱律師在司法程序中應(yīng)有的地位，必然會影響司法公正，影響司法制度的完善，影響司法人權(quán)保護。

2、國家司法考試制度的確立和推行，統(tǒng)一了法律職業(yè)入門的標準，提高了“門檻”，但這只是初步的，是遠遠不夠的，建立法律職業(yè)共同體，最重要的是要盡快研究建立律師向其了法律職業(yè)轉(zhuǎn)化的渠道，國外情況是從優(yōu)秀律師中選拔法官是通行的做法，值得我們借鑒，加緊研究律師向法官、檢察官轉(zhuǎn)化的具體辦法，積極促進法律職業(yè)共同體的形成。

3、縱觀人類民主政治的發(fā)展史，沒有哪一種職業(yè)在參與國家政治生活方面比律師更為廣泛，更為深刻，更為持久，原因是在許多國家律師被認為是創(chuàng)法者，是規(guī)則制訂的專家，是法律的實踐者。可以說，律師參與政治具有天然的優(yōu)勢，甚至許多國家的總結(jié)、總理等國家最高領(lǐng)導人都是由律師成長起來的，而在我國，律師在參政議政中的力量太小。因此，應(yīng)該鼓勵更多有能力的律師關(guān)注國家政治，進一步增強社會責任感，不斷擴大律師參與政治生活的深度與廣度。

（3）、行業(yè)管理職能空間過小，管理缺乏力度

1、管理職能不夠健全。從世界各國律師管理的實踐來看，行業(yè)管理主要體現(xiàn)在以下幾個方面：行業(yè)準則、律師教育培訓、年度注冊、會費收取、律師懲戒等，有的國家律師資格考試及其授予、法學院評估甚至推薦法官候選人等職能都由律師協(xié)會享有，充分保障了行業(yè)組織在律師行業(yè)的主導地位。而在我國，律師執(zhí)業(yè)證頒發(fā)等行業(yè)準入管理職能及律師年度注冊等日常管理均由司法行政機關(guān)行使，這樣的情況導致了錢權(quán)交易等不良現(xiàn)象，使得律師隊伍魚龍混雜，律師協(xié)會地位與威信無法樹立，形成行業(yè)管理的虛泛化，也對政府依法行政的形象產(chǎn)生了不好影響。

2、協(xié)會已有的職能難以全面發(fā)揮。維權(quán)是行業(yè)管理的重要職能，但由于協(xié)會的地位和作用得不到社會尤其是有關(guān)國家機關(guān)的認可，律師協(xié)會的維權(quán)工作往往收效甚微。如在處罰違規(guī)律師方面，雖然采取行政處罰與行政處罰雙軌制，但是律協(xié)僅有對其進行訓誡、批評、公開譴責的處分職責，致使律協(xié)并未在制止律師違規(guī)行為方面發(fā)揮作用，職能空間過小管理缺乏力度，不僅挫傷了執(zhí)業(yè)律師和律師事務(wù)所自律管理的積極性，也有悖設(shè)立律師協(xié)會的初衷。同時，一些尚未實行“兩分開”的地方，律協(xié)尚不能全部掌握和使用會費，極大影響協(xié)會工作的開發(fā)和各項職能的發(fā)揮。

二、我國律師管理體制的完善

在當今市場經(jīng)濟形勢下，以行政機關(guān)管理和行業(yè)管理為主要內(nèi)容的“兩結(jié)合”傳統(tǒng)管理體制已暴露出其滯后性和一系列的弊端。這些問題的存在已經(jīng)嚴重影響“兩結(jié)合”律師管理制度的良性運轉(zhuǎn)，抑制了律師協(xié)會作用的發(fā)揮，阻礙了律師行業(yè)自主發(fā)展的步伐，需要通過體制創(chuàng)新和深化改革來使之日趨完善。

（一）我國律師管理體制改革的目標是在1993年司法部《關(guān)于深化律師工作改革方案》中提出的，即“建立司法行政宏觀管理下的律師協(xié)會行業(yè)管理體制”。這一目標是符合我國國情的。事實上，我國律師管理體制的改革大體上也正是朝著這一目標進行的，主要體現(xiàn)在律師協(xié)會行業(yè)管理職能的逐漸增強和司法行政管理職權(quán)的逐步放開，但應(yīng)看到，《律師法》確立的律師管理體制距離《方案》提出的改革仍有較大的距離，還處在一個新的起點之上，所以，必須堅持進一步向“兩結(jié)合”管理體制的方向發(fā)展。

（二）弱化行政機關(guān)的管理職能--重在宏觀上的監(jiān)督和指導

基于我國律師管理還不能完全脫離行政機關(guān)，定位不準，職能不清是一個突出的問題，但行政機關(guān)在律師管理體制角色的淡化應(yīng)是發(fā)展趨勢。從最初的完全行政管理到行政機關(guān)為主律師協(xié)會為輔，再到行政機關(guān)只進行宏觀上的指導，可以說行政機關(guān)一直在對律師管理實行職能轉(zhuǎn)換，權(quán)利轉(zhuǎn)移，只是轉(zhuǎn)換是一個漫長的過程，放權(quán)的程度也不徹底。因此，律師管理體制中行政機關(guān)的作用應(yīng)該僅限于宏觀上的指導和監(jiān)督。

（三）大力推進政治體制改革，為“兩結(jié)合”律師管理體制的改革完善建立良好的政治環(huán)境

國家對社團組織的嚴格控制和社團組織的政府壟斷性是目前阻礙我國律師工作進展的兩個體制上的原因，而這兩個問題又集中反映了我國政治體制存在的種種弊端。律師管理體制是政治體制中的一部分，律師管理體制的改革也是政治體制改革的重要組成部分，沒有良好的政治體制改革大環(huán)境，“兩結(jié)合”的律師管理體制改革在實踐中就會遇到種種不合理因素的阻撓，因此，大力推進政治體制改革是“兩結(jié)合”管理體制改革完善的必然要求。

（四）以立法形式明確律師協(xié)會應(yīng)有的行業(yè)管理職能

《律師法》規(guī)定司法行政機關(guān)對律師、律師事務(wù)所行使從警告、罰款一直到吊銷執(zhí)照的處罰權(quán)，沒有給律師協(xié)會留下行使處分律師、律師事務(wù)所的權(quán)力空間，這使得律師協(xié)會的管理難以形成權(quán)威，與發(fā)達國家律協(xié)行業(yè)管理職能相比，我國現(xiàn)行的律協(xié)行業(yè)管理是初級的，甚至是落后的，沒有健全的行業(yè)管理職能，就談不上有效的行業(yè)管理，要想從根本上扭轉(zhuǎn)我國律師管理落后的局面，就必須通過立法對律師行業(yè)管理職能加以明確，賦予律師協(xié)會除名、罰款等強有力的行業(yè)管理職能，這樣律師協(xié)會行業(yè)管理有了明確的法律依據(jù)，使律協(xié)各項管理職能能夠很好地發(fā)揮出來。

（五）通過觀念更新和制度創(chuàng)新提升律師的社會價值和地位

1、律師事業(yè)和律師制度是否成熟和發(fā)達，是衡量一個國家民主、法治及文明的重要指標，如果說《警察法》、《法官法》、《檢察官》分別為警察、法官、檢察官開展工作提供了有力保障的話，那么《律師法》應(yīng)該為律師開展工作提供有力保障，而事實是《律師法》對律師執(zhí)業(yè)權(quán)利規(guī)定不但少，而且缺乏有力保障，給律師工作帶來了太多不便，尤其是參與刑事訴訟，被律師稱為“戴著鐐銬跳舞”，致使我國的刑事辯護率不到30%，這是全世界絕無僅有的，所以應(yīng)當在觀念上進行轉(zhuǎn)變，從制度上對律師工作的順利進行提供保障。

2、在許多國家，從優(yōu)秀律師中選拔人才充實到法官、檢察官隊伍中，這樣的做法很具有借鑒意義。由于在我國行政觀念中，公與私相當分明，律師很難逾越界限，要促進法律職業(yè)共同體的形成，就要加緊研究律師向法官、檢察官轉(zhuǎn)化的具體方法，把法律職業(yè)的轉(zhuǎn)化作為法院、檢察院人事制度改革的方案來貫徹實施。

3、黨組織在任何時候都能起到把握政治方向，發(fā)揮政治核心和保障作用，改進和加強黨組織在律師協(xié)會中的作用，鼓勵和支持律師黨員中的優(yōu)秀分子積極參加協(xié)會選舉，進入?yún)f(xié)會的決策層，在做好業(yè)務(wù)工作的同時，使管理能力得到發(fā)揮，同時，也應(yīng)通過鼓勵律師參與立法、參政議政，來提高律師的政治地位。

（六）規(guī)范和完善司法行政機關(guān)對律師協(xié)會的監(jiān)管

在積極扶持和推進律師行業(yè)自主管理的同時，出于公共利益的目的規(guī)范和完善司法行政機關(guān)的監(jiān)督指導作用同等重要，明確監(jiān)督指導的范圍和方式不僅有利于司法行政機關(guān)正確履行職能，同時也有利于律師協(xié)會的自主管理，對于哪些事項采用監(jiān)督的方式，哪些事項采用指導的方式，或者可以按照事項本身是否直接涉及公眾的利益作為一基本原則進行劃線分類，比如對于章程和行業(yè)規(guī)范的制作、修改，擬組織的重大活動和行動等，應(yīng)采用審核批準和事前備案等硬性的管理措施進行規(guī)制；而對于選題協(xié)會內(nèi)部的管理事項，則宜采用軟性的管理措施進行指導。

以上是完善我國律師管理體制改革的一些想法。黨的“十八”大以后，我國社會主義各項事業(yè)的建設(shè)會迎來一個新的歷史發(fā)展時期，律師制度也必將在這新的形勢下得到更好、更快的發(fā)展！

（作者單位：湖南警察學院法律系）

參考文獻：

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