摘 要：城市公交是關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施，具有弱自然壟斷性，實(shí)行民營(yíng)化可以提高效率、降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量。武漢公交實(shí)行民營(yíng)化既有必要性又有可行性，推動(dòng)民營(yíng)化改革，健全相關(guān)規(guī)制，是改善武漢公交狀況治本之策。

關(guān)鍵詞：武漢 公交民營(yíng)化 公交改革 規(guī)制

一、武漢公交現(xiàn)狀

武漢，作為中國(guó)中部的中心城市，經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，人口總量已達(dá)900萬(wàn)。城市公共交通伴隨城市的成長(zhǎng)而發(fā)展起來(lái)。近幾年，武漢城市公共汽車雖有很大進(jìn)步，但與城市的發(fā)展相比依然滯后。

1、公交出行率低。要公交優(yōu)先，就要提高出行率公交出行率。與其它幾個(gè)大城市相比，武漢公交出行率明顯偏低。具體情況見表1的數(shù)據(jù)。

（數(shù)據(jù)來(lái)源：2011年武漢市政府工作報(bào)告 北京商報(bào)2011-01-25 新華網(wǎng)2012年09月26日）

2、公交服務(wù)差，群眾滿意度低。在武漢市文明辦委托下，武漢市統(tǒng)計(jì)局對(duì)全市25個(gè)重點(diǎn)窗口行業(yè)2012年上半年群眾滿意度進(jìn)行了測(cè)評(píng)，其中排在最后2名的是公交和出租車，群眾對(duì)這兩條的滿意率只有53.1%和42.6%，各種投訴建議最多，一些市民總結(jié)武漢公交是“擠”“亂”“爛”“險(xiǎn)”。

3、公交服務(wù)供給模式單一，運(yùn)營(yíng)效率低。武漢現(xiàn)在的公交服務(wù)，完全由國(guó)有獨(dú)資的武漢公交集團(tuán)公司提供。雖然公交企業(yè)享受了部分財(cái)政補(bǔ)貼，但仍虧損經(jīng)營(yíng)。截至2010年底，市公交集團(tuán)資產(chǎn)36.54億元，負(fù)債38.89億元，資產(chǎn)負(fù)債率106%。2010年虧損4.21億元，累計(jì)虧損達(dá)到11.17億元[1]。武漢公交集團(tuán)經(jīng)營(yíng)公司太多，旗下公汽總公司、電車公司、通恒公司（合資）等10來(lái)家，其經(jīng)營(yíng)范圍太廣，除了地鐵幾乎囊括全部公交主業(yè)，還有很多副業(yè)包括房地產(chǎn)開發(fā)、廣告、旅游、商貿(mào)、娛樂餐飲等。戰(zhàn)線太長(zhǎng)，許多業(yè)務(wù)是完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，和公交的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)不符。

總體來(lái)說(shuō)，武漢的公共交通服務(wù)與武漢的城市格局和市民的期望都有差距。

二、武漢公交應(yīng)該民營(yíng)化

什么是民營(yíng)化？民營(yíng)化大師、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩瓦斯從廣義上將民營(yíng)化界定為“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需要” [2]。從狹義上說(shuō)，民營(yíng)化是一種公共政策，即引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制以取代政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體隨意的政治干預(yù)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、政府撤資等形式鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)提供公共物品和公共服務(wù)。

一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)民營(yíng)化有如下優(yōu)點(diǎn)：

1、降低成本。政府成本和生產(chǎn)成本的降低。據(jù)學(xué)者研究，公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性外包平均降低25%-30%的成本，政府可以相應(yīng)的減少部分投入，緩解財(cái)政壓力。

2、提高效率。競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)可以提升管理的效率，運(yùn)營(yíng)效率。

3、提高服務(wù)質(zhì)量。美國(guó)都市研究所比較肯塔基州和馬薩諸塞州的公、私矯正機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)私人機(jī)構(gòu)有些微的進(jìn)步；在飛機(jī)場(chǎng)，大眾速寄系統(tǒng)，以及港口的經(jīng)營(yíng)方面，私人部門比公共部門的確有較高的服務(wù)水準(zhǔn)；在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，非營(yíng)利組織所承包的服務(wù)比公共部門提供的服務(wù)好。

4、增加選擇機(jī)會(huì)。通過(guò)公共服務(wù)的民營(yíng)化，政府的政策可以促進(jìn)不同輸送系統(tǒng)的發(fā)展，使公民可以有選擇服務(wù)的機(jī)會(huì)。

5、整合民間資源用于國(guó)家發(fā)展。公共服務(wù)的民營(yíng)化，也可以解決政府資金不足、智慧不足、管理能力不足等問題，有效地將民間資源整合到國(guó)家發(fā)展之中。

城市公交事業(yè)是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于技術(shù)條件的變化，已經(jīng)具有了弱自然壟斷的特性，對(duì)這樣的公共服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以而且應(yīng)該發(fā)揮作用。因此，需要城市公交行業(yè)進(jìn)行分拆，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高市場(chǎng)效率。

為了檢驗(yàn)武漢國(guó)有獨(dú)資公交集團(tuán)公司運(yùn)營(yíng)效率，本文以DEA模型對(duì)武漢市公交投入產(chǎn)出效率進(jìn)行分析。DEA以相對(duì)效率概念為基礎(chǔ)，根據(jù)多指標(biāo)輸入和多指標(biāo)輸出對(duì)同類型的部門或單位進(jìn)行相對(duì)有效性或效益評(píng)價(jià)，C2R模型是用來(lái)評(píng)價(jià)決策單元規(guī)模有效和技術(shù)有效的總體有效性的；C2GS2模型是用來(lái)評(píng)價(jià)純技術(shù)有效性的。表2為武漢市2004年到2010年城市公共交通投入產(chǎn)出情況。

（數(shù)據(jù)來(lái)源：武漢統(tǒng)計(jì)年鑒 交通發(fā)展年度報(bào)告 地理藍(lán)皮書）

以年末公交運(yùn)營(yíng)車輛、運(yùn)營(yíng)路線網(wǎng)長(zhǎng)度為輸入指標(biāo)，以每萬(wàn)人擁有公共交通車輛、人均擁有道路面積為輸出指標(biāo)，基于DEA模型運(yùn)用deap2.1軟件進(jìn)行效率分析得出結(jié)果：

從綜合效率來(lái)看，只有2006年和2010年達(dá)到了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，其它年份DEA無(wú)效，存在不同程度的資源冗余問題。從技術(shù)效率來(lái)看，只有2004年、2006年、2010年技術(shù)有效，其它年份技術(shù)無(wú)效，計(jì)算結(jié)果說(shuō)明有必要引入民營(yíng)運(yùn)行機(jī)制來(lái)提高武漢市城市公共交通的綜合運(yùn)營(yíng)效率。

2012年09月份，武漢公交集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)遲旭東、黨委副書記兼紀(jì)委書記王爾義涉嫌受賄200多萬(wàn)元被調(diào)查[3]。該案件暴露出了武漢公交集團(tuán)嚴(yán)重的所有者缺位，內(nèi)部人控制問題。市場(chǎng)化的（非公有制）經(jīng)營(yíng)模式較公有制經(jīng)營(yíng)模式更有效率，以前者完全或部分地替代后者能夠提高公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。

武漢公交需要民營(yíng)化的原因還有企業(yè)管理、公共服務(wù)企業(yè)的責(zé)任問題，政府與市場(chǎng)關(guān)系的\"正確定位\"等。當(dāng)然，上述種種弊病在民營(yíng)化之后也許同樣存在，但正如薩瓦斯所指出的，“民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)不善要么被兼并，要么破產(chǎn)，而政府部門經(jīng)營(yíng)不善不僅不會(huì)被兼并，而且可能獲得更多的預(yù)算，政府期望借此提高其績(jī)效，盡管這種做法往往是徒勞的?！盵4]

總之，武漢公交需要民營(yíng)化。

三、武漢公交的民營(yíng)化具有可行性

1、城市公交行業(yè)既具備生產(chǎn)階段引入競(jìng)爭(zhēng)所需要的條件，又具備供給階段進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)？

城市公交的經(jīng)營(yíng)必須依賴于一定的公交線路，其基礎(chǔ)設(shè)施一般具有網(wǎng)絡(luò)特征和大量的沉淀成本，規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著，這使其具有自然壟斷的特點(diǎn)。但是，公交產(chǎn)品的排他性？消費(fèi)公平性？生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分性以及現(xiàn)代人民生活必需性，使其與一般商品的生產(chǎn)與消費(fèi)？供給與需求完全相同，公交服務(wù)可以定價(jià)，可以通過(guò)收費(fèi)機(jī)制阻擋\"搭便車\"者，具有私人物品的性質(zhì)。公交行業(yè)的經(jīng)營(yíng)性很明顯，只要有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)空間，就可以誘使民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域搞投資經(jīng)營(yíng)，按照商業(yè)原則和實(shí)際需求作出生產(chǎn)或消費(fèi)的決策和選擇，另一方面，低廉的價(jià)格？良好的服務(wù)是消費(fèi)者的永恒追求，一般消費(fèi)者都會(huì)選擇資質(zhì)較好？?jī)r(jià)格低廉？服務(wù)滿意的企業(yè)，這可以迫使企業(yè)之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。

2、從武漢自身特點(diǎn)來(lái)說(shuō)。武漢人口超過(guò)900萬(wàn)，人口密度大，以公共交通做為主要出行工具，是未來(lái)主流的發(fā)展趨勢(shì)，其市場(chǎng)需求潛力巨大，具備一定的盈利空間。武漢地理狀況較復(fù)雜，江河湖泊多，需要多種公共交通工具的。且目前武漢的公交服務(wù)并不能完全滿足市民要求，在高端公交、專線公交等方面也還有很多商業(yè)機(jī)會(huì)。

3、政策支持。國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》支持開拓多元化投資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本（包括境外資本）以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與城市公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。2008年9月日，武漢市政府常務(wù)會(huì)議修訂《城市公共客運(yùn)交通管理?xiàng)l例》，突出公交優(yōu)先，明確規(guī)定：對(duì)新開辟的線路，經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿以及其他原因需要重新確定經(jīng)營(yíng)者的線路，市公交管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)等公開方式確定經(jīng)營(yíng)者。這些文件，為武漢公交民營(yíng)化提供了政策支持。

4、公交民營(yíng)化有很多成功的案例可借鑒。以香港為例，香港的公交服務(wù)全部是由私營(yíng)或公共機(jī)構(gòu)提供。香港在人口密度、城市規(guī)模、自然條件等方面和武漢相似，甚至有些條件比武漢差，但其公交的運(yùn)營(yíng)是極成功的。在香港，超過(guò)9成的民眾坐公交出行，內(nèi)地?fù)頂D的公交環(huán)境屢被詬病，但香港公交車和地鐵都非常舒適，干凈整潔，環(huán)境很好，讓人上下班毫不覺得痛苦。如果沒有政府補(bǔ)貼，全球公共交通的服務(wù)機(jī)構(gòu)基本上都是虧損的，惟有香港是盈利的。2008年，《福布斯》雜志比較了全球84個(gè)大城市后，認(rèn)為香港的運(yùn)輸系統(tǒng)效率高、安全可靠、費(fèi)用合理，是全球最佳的運(yùn)輸系統(tǒng)[5]。香港公交的民營(yíng)模式可以為武漢所借鑒。

武漢公交民營(yíng)化是可行的。

四、武漢公交民營(yíng)化可能面臨的問題

民營(yíng)化可以實(shí)現(xiàn)，但不是通過(guò)簡(jiǎn)單地私有化實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)一些公交民營(yíng)化試點(diǎn)城市的教訓(xùn)分析，武漢公交民營(yíng)化可能會(huì)面臨如下問題：

1、政府規(guī)制建設(shè)，跟不上民營(yíng)化的需要。

這方面，湖北十堰給了我們一個(gè)深刻的教訓(xùn)。十堰是全國(guó)第一個(gè)公交事業(yè)全盤市場(chǎng)化的城市，2003年，十堰市建委將市內(nèi)22條公交線路轉(zhuǎn)讓給溫州民企老板張朝榮經(jīng)營(yíng)。此番改制，一度也曾為該市公交運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了新氣象，但隨后三年連連虧損，司機(jī)收入下降，導(dǎo)致在5年間共發(fā)生4次大規(guī)模罷工，2008年政府被迫重新接管企業(yè)。糾其原因，是政府在實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化之后，配套的規(guī)制沒有跟上，在一些路線上與中巴重合，存在競(jìng)爭(zhēng)，事前承諾的油價(jià)補(bǔ)貼、公益性補(bǔ)貼沒有實(shí)現(xiàn)，相關(guān)制度沒有形成法規(guī)，導(dǎo)致企業(yè)盲目擴(kuò)張。公交服務(wù)可以民營(yíng)化，但政府責(zé)任不能民營(yíng)化。在民營(yíng)化過(guò)程和之后的監(jiān)管者，政府規(guī)制都發(fā)揮著必不可少的作用。

2、公益性和經(jīng)營(yíng)性的關(guān)系，不容易協(xié)調(diào)。

民營(yíng)化可能造成公交的公益性受損，政府不能對(duì)其放任不管，而其經(jīng)營(yíng)性也可能演變成惡性競(jìng)爭(zhēng)，這就要求政府進(jìn)行宏觀管理，嚴(yán)格規(guī)制。

依然以香港為例，香港公交系統(tǒng)政府不參與經(jīng)營(yíng)，但規(guī)制卻非常嚴(yán)格。首先是宏觀管理，政府通過(guò)對(duì)巴士運(yùn)營(yíng)線路、渡輪航線實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可，對(duì)公共小車、出租車牌照實(shí)行定額拍賣發(fā)放，有效控制總量。給公交公司派出2個(gè)額外董事對(duì)公司的重大決策、財(cái)政狀況等進(jìn)行監(jiān)督。如果公司運(yùn)轉(zhuǎn)失靈影響了公眾利益，政府會(huì)出手干預(yù)，甚至可能使之淘汰出局。另外，還有如巴士服務(wù)督導(dǎo)委員會(huì)，交通咨詢委員會(huì)等民間機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各方利益，聽取各方面意見。

3、法制不健全

如果相關(guān)法制不健全，市場(chǎng)秩序無(wú)法可依，民營(yíng)化的效果將大打折扣。在香港，獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司，上有《公共汽車服務(wù)條例》法律保護(hù)和約束，下有，《專利協(xié)議》規(guī)范經(jīng)營(yíng)，同時(shí)還有公司法、股東、董事會(huì)監(jiān)督。避免了紛爭(zhēng)，讓公交企業(yè)專注于提高服務(wù)水平，賺取利潤(rùn)。

4、公眾利益受損。民營(yíng)化帶來(lái)的外部性問題更需要政府規(guī)制的監(jiān)督。例如湖南長(zhǎng)沙公交民營(yíng)化后，部分公交拒載免費(fèi)乘車的老人[6]，還有噪聲、污染、交通事故等，公眾利益因改制受損。

五、武漢公交民營(yíng)化改革的基本路徑

根據(jù)許多地方公交民營(yíng)化改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，武漢公交民營(yíng)化改革的基本路徑是：

1、完善法律法規(guī)。

規(guī)范民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的準(zhǔn)入原則及行業(yè)管理機(jī)制，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的行業(yè)行為（如服務(wù)、票價(jià)、發(fā)車班次、車輛管理等）進(jìn)行限制和約束。通過(guò)建立規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)估及補(bǔ)貼制度，將政策性虧損部分、天燃?xì)獾饶茉磧r(jià)格調(diào)整差價(jià)，由政府納入城市公共財(cái)政預(yù)算，按季度審核、結(jié)算補(bǔ)貼，規(guī)范公交企業(yè)的服務(wù)行為。同時(shí)，政府的監(jiān)督也必須在法律框架下進(jìn)行，不能違法干預(yù)市場(chǎng)。

2、線路專營(yíng)，適度競(jìng)爭(zhēng)

武漢公交改革應(yīng)該走混合提供的路線，可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、合同承包，補(bǔ)助與補(bǔ)缺等方式，逐步引入民營(yíng)企業(yè)的參與，形成\"國(guó)有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、有序競(jìng)爭(zhēng)\"的格局。支持企業(yè)間的良性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行線路專營(yíng)制度，線路專營(yíng)符合公交行業(yè)的自然壟斷性，避免了重復(fù)投資，而專營(yíng)權(quán)的公開招標(biāo)強(qiáng)化了企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)。每10年要重新公開投標(biāo)，實(shí)行旅客打分制，政府評(píng)估績(jī)效，統(tǒng)計(jì)部門跟蹤相關(guān)指標(biāo)，如果公交公司的運(yùn)營(yíng)違反協(xié)議，或者服務(wù)令市民不滿意，必須取消經(jīng)營(yíng)權(quán)。

同時(shí)逐步對(duì)武漢公交集團(tuán)按業(yè)務(wù)拆分成幾個(gè)組成部分，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)其服務(wù)能力，退出過(guò)多的副業(yè)，部分低效企業(yè)向社會(huì)招標(biāo)拍賣。

3、政府履行公共責(zé)任

公交民營(yíng)化后，公交作為準(zhǔn)公共物品的屬性不能變，政府的責(zé)任不能推卸掉，除了監(jiān)督，政府還需要支持。鑒于許多城市出現(xiàn)虧損-補(bǔ)貼，補(bǔ)貼-虧損的惡性循環(huán)，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)慎用補(bǔ)貼。政府首先要在公交優(yōu)先方面給予支持，武漢與香港不同，有汽車產(chǎn)業(yè)，限制私車不太現(xiàn)實(shí)，但政府可以在公交線路規(guī)劃，城市功能布局等方面支持公交優(yōu)先。同時(shí)，給公交企業(yè)稅收和其它收費(fèi)的優(yōu)惠的政策支持。如果因?yàn)橄迌r(jià)還產(chǎn)生了政策性虧損再依據(jù)相關(guān)法規(guī)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼政策要對(duì)所有企業(yè)一視同仁，要有激勵(lì)效果。

4、堅(jiān)持公益性與經(jīng)營(yíng)性的統(tǒng)一

公交是一個(gè)特殊行業(yè)，是同時(shí)具有公益性和經(jīng)營(yíng)性的準(zhǔn)公共物品。要堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)性就要有適度競(jìng)爭(zhēng)，政府不干預(yù)其經(jīng)營(yíng)。要有公益性，就必須有嚴(yán)格的規(guī)制和監(jiān)管，使公眾地利益不受到損害，公益性更重要的體現(xiàn)在票價(jià)方面，政府對(duì)企業(yè)的支持抵消部分政策性虧損，但企業(yè)不能因?yàn)榻?jīng)營(yíng)性虧損隨意漲價(jià)，漲價(jià)要想管理部門申請(qǐng)，開聽證會(huì)等，要有嚴(yán)格規(guī)制。

5、在具體的措施方面，武漢公交還要優(yōu)先發(fā)展軌道交通，改善服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)技術(shù)水平，改善車況等。

武漢公交民營(yíng)化是改善武漢公交狀況的治本之策，下決心改革肯定可以取得成果。

本文為學(xué)校課題，課題編號(hào)：2012yb002 課題組成員阮永超、占秀峰、毛升、陳裕琳、舒浩，是江漢大學(xué)商學(xué)院10級(jí)金融專業(yè)本科生

（作者單位：江漢大學(xué)商學(xué)院）

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