摘 要：職能定位和路徑選擇是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的核心和關(guān)鍵問題。當(dāng)前，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中做了不少工作，也取得了一些效果，但從總體上來說，檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中仍然存在著職能定位不清、路徑選擇模糊、參與載體不一等問題，亟待進(jìn)一步厘清和界定。本文在對(duì)社會(huì)管理問題進(jìn)行根源性分析的基礎(chǔ)上，著力理清檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)系，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與管理創(chuàng)新的職能定位和路徑選擇進(jìn)行再檢討、再論證。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理創(chuàng)新 檢察機(jī)關(guān) 職能定位 路徑選擇

一般意義上，我們對(duì)于社會(huì)管理的定義是指政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。很明顯，在這個(gè)過程中，政府和社會(huì)組織是社會(huì)管理的應(yīng)然主體。但在當(dāng)前“大政府、小社會(huì)”格局未有明顯改觀的情形下，政府成了社會(huì)管理不折不扣的實(shí)然主體，對(duì)社會(huì)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)可謂“眉毛胡子一把抓”，甚至不少環(huán)節(jié)竭力“包辦到底”。不過隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，利益主體不斷分化，社會(huì)矛盾不斷多元化、復(fù)雜化，有些問題政府再也難以包辦到底，以一刀切的方式解決社會(huì)管理問題。如何科學(xué)的社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾，亦即如何推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，成為當(dāng)前各級(jí)黨委、政府和社會(huì)各界備受關(guān)注的話題。也即因?yàn)榇耍?007年黨的十七大報(bào)告明確提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”；2009年底，全國政法工作電視電話會(huì)議強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理創(chuàng)新是政法系統(tǒng)三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一；2010年2月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》；2012年黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“要在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”。可以說，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理已擺在了社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，無論是檢察機(jī)關(guān)的基本職能要求，還是社會(huì)管理大局的需要，檢察機(jī)關(guān)都要義不容辭地積極參與到社會(huì)管理創(chuàng)新過程之中。當(dāng)然，在檢察機(jī)關(guān)大力推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中，我們務(wù)必要首先厘清社會(huì)管理問題的根源，這樣才能理順檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能定位，進(jìn)而科學(xué)提出檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇。

一、社會(huì)管理問題的本源性分析

社會(huì)管理出現(xiàn)了問題，且問題更加多元、更加復(fù)雜、更加難以解決，才需要全方位、多角度、社會(huì)各界共同參與地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，這是我們對(duì)于當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基本判斷。其實(shí)，新中國的社會(huì)管理出現(xiàn)問題始于1966年起的長(zhǎng)達(dá)12年的“文化大革命”。當(dāng)然，在那個(gè)既無法制更無法治的年代，社會(huì)管理出現(xiàn)問題自不待說。改革開放以后，經(jīng)過自上而下的解放思想和改革開放，中國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面步入正常發(fā)展軌道，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后，社會(huì)建設(shè)明顯滯后，在“大政府、小社會(huì)”的背景下，政府傾向于依靠政策和行政的手段加強(qiáng)社會(huì)管理，忽視服務(wù)型政府和法治社會(huì)的構(gòu)建，導(dǎo)致社會(huì)管理體制、管理方式越來越與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，亟須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。

（一）行政執(zhí)法不到位。改革開放以來，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心思路的指導(dǎo)下，各級(jí)政府熱衷于GDP的增長(zhǎng)，忽視服務(wù)型政府的構(gòu)建，對(duì)于社會(huì)管理問題缺乏必要的重視，毒奶粉、毒藥、有毒有害食品等泛濫，強(qiáng)拆、強(qiáng)征土地、礦難、環(huán)境污染等頻頻發(fā)生，但縱觀各地行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法行為，明顯缺乏有效作為，從而致使社會(huì)問題呈多元化、復(fù)雜化發(fā)展，社會(huì)怨氣在不斷累積和加重，民眾對(duì)政府和行政執(zhí)法的信任度不斷下降。

（二）社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展滯后。加強(qiáng)社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)，加大對(duì)民生事業(yè)的投入，是化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)管理的重要手段。改革開放以來，我國的公共事業(yè)有了明顯的進(jìn)步與發(fā)展，但相對(duì)于民眾日益增長(zhǎng)的需求而言，我們?cè)诮逃?、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等基本的公共事業(yè)建設(shè)方面還有很大的不足，比如投入力度較小，管理體制不暢，公共產(chǎn)品分配不公等等，這些都是當(dāng)前極易引起社會(huì)管理問題的重要因素。

（三）司法公信力不足。就現(xiàn)有的體制而言，能夠影響司法獨(dú)立性的因素眾多，有體制上的，有經(jīng)濟(jì)上的，有隊(duì)伍素質(zhì)上的等等，但體制上的原因應(yīng)該是最主要的，司法不獨(dú)立的直接結(jié)果就是導(dǎo)致司法公信力不足，而司法缺乏公信力是社會(huì)管理頻頻出現(xiàn)問題的重要原因之一。民眾對(duì)司法缺乏信心，那么必然就要通過上訪或私力救濟(jì)解決，這樣必然引發(fā)更大范圍的社會(huì)管理問題。

（四）社會(huì)組織不發(fā)達(dá)。社會(huì)組織是參與社會(huì)管理的重要主體之一，因其深深扎根于基層和民眾之中，在社會(huì)管理中發(fā)揮著重要的作用。但由于政府在構(gòu)建服務(wù)型政府上的遲緩，以及受“大政府、小社會(huì)”思維的影響，目前我們的社會(huì)組織發(fā)展極其不夠發(fā)達(dá)，在數(shù)量、規(guī)模、涉及面、體制機(jī)制等方面存在諸多的問題，大大影響了社會(huì)組織參與社會(huì)管理的深度和廣度，也就無法充分發(fā)揮其在社會(huì)管理中的作用。

二、檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新準(zhǔn)確的職能定位

從社會(huì)管理的定義和社會(huì)管理問題的本源性分析來看，社會(huì)管理出現(xiàn)問題的癥結(jié)在于服務(wù)型政府和法治社會(huì)建設(shè)的遲緩，且法治社會(huì)的構(gòu)建與服務(wù)型政府的構(gòu)建有著密切的關(guān)系，一定程度上，可以說前者是后者的重要前提。因此，我們可以得出這樣的結(jié)論，在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，政府是最主要的主體，構(gòu)建服務(wù)型政府是解決當(dāng)前紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題的必然前提。而作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從權(quán)利屬性上來看，檢察機(jī)關(guān)不是典型的社會(huì)管理主體，社會(huì)管理職能有限。但從廣義的社會(huì)管理來說，檢察機(jī)關(guān)具有相對(duì)廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，偵查監(jiān)督部門可以對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，公訴部門可以對(duì)人民法院的刑事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，民事行政檢察部門可以對(duì)人民法院的民事行政審判活動(dòng)及其執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，反貪、反瀆職侵權(quán)部門以及職務(wù)犯罪預(yù)防部門還可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)所檢察部門可以對(duì)刑事執(zhí)行活動(dòng)和刑事強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督。并且，除了法院具有中立的司法屬性之外，監(jiān)獄、看守所以及公安等其他行政機(jī)關(guān)作為被監(jiān)督者，都具有一定的社會(huì)管理職能。那么檢察機(jī)關(guān)對(duì)于上述機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，雖只是一種外部監(jiān)督，但對(duì)于監(jiān)獄、看守所以及公安等其他行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新和完善其社會(huì)管理體制機(jī)制具有重要的促進(jìn)作用。

因此，雖然檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但應(yīng)屬于廣義上的社會(huì)管理主體，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督，不是直接進(jìn)行社會(huì)管理，而是一種間接層面地參與社會(huì)管理。從推進(jìn)公正司法和依法行政、提升社會(huì)管理成效的角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)作為廣義上的社會(huì)管理主體，要發(fā)揮好法律監(jiān)督職能，積極、主動(dòng)地參與社會(huì)管理創(chuàng)新。

三、檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新正確的路徑選擇

在上文的論述中，筆者認(rèn)為推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的主體是政府及其相關(guān)職能部門，主要措施是加快服務(wù)型政府的建設(shè)，以減少社會(huì)問題的發(fā)生。但作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，服務(wù)和監(jiān)督好服務(wù)型政府建設(shè)，并找準(zhǔn)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)管理創(chuàng)新的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，在推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展的同時(shí)，積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新，提升社會(huì)管理成效。

（一）加強(qiáng)執(zhí)法辦案，化解社會(huì)矛盾，修復(fù)社會(huì)關(guān)系。在檢察環(huán)節(jié)，依法履行批捕權(quán)和公訴權(quán)，對(duì)各類嚴(yán)重的刑事犯罪分子及時(shí)批捕和起訴，認(rèn)真貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，對(duì)不捕、不訴案件進(jìn)行充分的說理，是緩解被害人及其家屬怨氣，化解激烈的社會(huì)矛盾的重要途徑。因此，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新首要的就是抓好執(zhí)法辦案，并把執(zhí)法辦案向化解社會(huì)矛盾、修復(fù)社會(huì)關(guān)系延伸，既要嚴(yán)厲打擊犯罪，維護(hù)被害人的權(quán)益，又要保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，努力通過執(zhí)法辦案提升自身的群眾滿意度，也同時(shí)把社會(huì)矛盾就地化解，修復(fù)受損的社會(huì)關(guān)系。

（二）加強(qiáng)訴訟監(jiān)督，提高司法公信力。當(dāng)前，社會(huì)管理出現(xiàn)問題一個(gè)重要的原因就是民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)缺乏信任，司法的公信力不足。而訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的基本職能，通過對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)和人民法院審判及執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，以提升司法機(jī)關(guān)公信力，是檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新的應(yīng)然之意。同時(shí)，由于公安、監(jiān)獄、看守所等屬于社會(huì)管理的主體，直接參與社會(huì)管理創(chuàng)新，那么檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督的過程中，通過糾正違法行為、檢察建議等對(duì)其強(qiáng)有力的法律監(jiān)督，對(duì)于其在參與社會(huì)管理中存在的問題予以糾正，也有利于其規(guī)范和完善社會(huì)管理創(chuàng)新體制機(jī)制等。

（三）監(jiān)督好服務(wù)型政府建設(shè)，提升政府社會(huì)管理水平。毋庸置疑，加快服務(wù)型政府建設(shè)是當(dāng)前解決社會(huì)管理難題的必然選擇，所以對(duì)于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)來說，充分發(fā)揮檢察職能，監(jiān)督好服務(wù)型政府的建設(shè)，是參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要舉措。鑒于現(xiàn)有的司法體制和檢察機(jī)關(guān)的基本職能，監(jiān)督服務(wù)型政府建設(shè)的途徑有四類：

1、加大反貪、反瀆職侵權(quán)犯罪案件的查處力度，尤其要查處一批群眾反映強(qiáng)烈的貪腐案件和違法犯罪案件背后的“保護(hù)傘”，以及在服務(wù)型政府建設(shè)中的瀆職行為，通過強(qiáng)有力的職務(wù)犯罪案件偵查，推動(dòng)服務(wù)型政府的構(gòu)建，繼而提升政府的服務(wù)意識(shí)和社會(huì)管理水平。

2、職務(wù)犯罪預(yù)防部門要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員的“廉潔從政”意識(shí)，提升執(zhí)政廉潔水平，改善干群關(guān)系，化解群眾對(duì)職務(wù)犯罪行為的怨氣。

3、結(jié)合執(zhí)法辦案深入開展專題調(diào)研，對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)過程中存在的制度性、體制機(jī)制性等問題，提出合理化的意見和建議，以檢察建議的方式，為政府決策和執(zhí)法提供參考，以提升服務(wù)型政府建設(shè)水平。

4、制定出臺(tái)《中華人民共和國法律監(jiān)督法》，明確檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主體、職責(zé)、范圍、權(quán)限、方式等，將散見于憲法、人民檢察院組織法、檢察官法和三大訴訟法中關(guān)于法律監(jiān)督的原則性規(guī)定規(guī)范化、系統(tǒng)化，尤其要進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)各界強(qiáng)烈反映的行政違法行為的法律監(jiān)督權(quán)，增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)，增強(qiáng)立案通知書、檢察建議、糾正違法通知書等法律監(jiān)督文書的強(qiáng)制性和執(zhí)行力，切實(shí)提升法律監(jiān)督的實(shí)際效果。

四、結(jié)語

綜上所述，社會(huì)管理出現(xiàn)問題的癥結(jié)在于服務(wù)型政府建設(shè)的遲緩，什么時(shí)候各級(jí)政府把服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)的水平提上去了，許多社會(huì)管理問題也就迎刃而解了。而作為國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，盡管不屬于社會(huì)管理的主體，但由于被監(jiān)督的公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所等行政機(jī)關(guān)均屬于社會(huì)管理的主體，自然也承載著一定的社會(huì)管理職能，且內(nèi)部反貪、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門也直接參與一定的社會(huì)管理，因此，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新勢(shì)在必然。當(dāng)然，在發(fā)揮打擊犯罪、訴訟監(jiān)督基本職能的基礎(chǔ)上，監(jiān)督好服務(wù)型政府的建設(shè)，應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇。

（作者單位：廣東省東莞市第二市區(qū)人民檢察院）