1989年《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施，在這20多年的過(guò)程中，環(huán)境法體系雖然發(fā)展迅速，為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)管理提供了比較全面的法律保障，其地位和作用不可小覷，但是其間中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大變遷，且環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，該法已嚴(yán)重滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，存在諸多問(wèn)題和漏洞，甚至出現(xiàn)了立法空白現(xiàn)象，為了使我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，為了我們?nèi)祟?lèi)美好家園創(chuàng)建，為了中國(guó)的法制建設(shè)的完善，環(huán)保法的修訂迫在眉睫。

一、現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》存在的問(wèn)題

《環(huán)境保護(hù)法》在實(shí)施二十多年以來(lái)存在以下諸多問(wèn)題：

（一）立法宗旨和立法地位的滯后

就立法宗旨來(lái)說(shuō)，由于歷史的局限性，《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有也不可能將科學(xué)發(fā)展觀(guān)作為立法的基本指導(dǎo)思想，就如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境的關(guān)系是當(dāng)今時(shí)代立法宗旨的核心。就立法地位而言，由于該法不是國(guó)家基本法，依其地位和效力都難以在宏觀(guān)上對(duì)各單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)立法予以指導(dǎo)，對(duì)環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系更不具有綜合性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的功能。所以其立法地位也是關(guān)系到《環(huán)境保護(hù)法》在整個(gè)環(huán)境法體系地位高低的重要修改環(huán)節(jié)。

（二）環(huán)境民事主體權(quán)利、義務(wù)不對(duì)等

1、法律對(duì)企業(yè)等排污者規(guī)制較嚴(yán)格，對(duì)環(huán)保部門(mén)的行政規(guī)范較寬泛。從總體上看，《環(huán)境保護(hù)法》制度安排忽略了對(duì)政府環(huán)保履職的規(guī)范、制約和監(jiān)督，偏重于對(duì)企業(yè)等排污者、開(kāi)發(fā)者的規(guī)制。這個(gè)缺陷對(duì)于政府依法履行環(huán)保公共職能而言，是一個(gè)關(guān)鍵性的缺陷。

2、環(huán)境民事主體權(quán)利的保護(hù)范圍過(guò)于狹窄，環(huán)境民事主體的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定不完整?！董h(huán)境保護(hù)法》第四章，第五章對(duì)企業(yè)等排污者的權(quán)利保護(hù)幾乎無(wú)涉及，只是較為嚴(yán)格的約束企業(yè)等排污者的行為，對(duì)企業(yè)的保險(xiǎn)權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議權(quán)、申訴權(quán)等保障企業(yè)合法權(quán)益的條款都沒(méi)涉及。

（三）政府管理體制模糊，職權(quán)重疊；環(huán)保執(zhí)法部門(mén)歸責(zé)制度不完善

《環(huán)境保護(hù)法》第一章總則第七條中政府機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境防治和資源保護(hù)的監(jiān)督管理行為所作的表述太過(guò)于抽象，看似環(huán)保部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一管理，其他有關(guān)單位職能的部門(mén)也參與監(jiān)督管理，其實(shí)對(duì)權(quán)力界限的規(guī)定十分模糊，也沒(méi)有規(guī)定權(quán)力行使的程序，沒(méi)有部門(mén)權(quán)力沖突時(shí)的解決方案。

（四）行政主導(dǎo)力量過(guò)于強(qiáng)大，弱化了司法功能

我國(guó)環(huán)境保護(hù)一直強(qiáng)調(diào)以行政為主導(dǎo)，政府起到主導(dǎo)作用。從近幾年的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)的環(huán)保行政主導(dǎo)一直呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。行政力量越大就越對(duì)司法功能的發(fā)揮帶來(lái)消極的影響，它們是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，就如何平衡好兩者的關(guān)系，對(duì)環(huán)境保護(hù)的有效管理和具體實(shí)施有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

三、修改《環(huán)境保護(hù)法》的建議

據(jù)悉，修改《環(huán)境保護(hù)法》已列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2011年立法計(jì)劃，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的修改呼之欲出。下面從立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督4個(gè)方面提出完善建議。

（一）立法宗旨和立法地位的明確

1、鑒于《環(huán)境保護(hù)法》的特殊性，立法宗旨一定要明確。本人認(rèn)為，在修訂新法時(shí)，應(yīng)首先處理好將生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，即確定合理的立法宗旨。

2、《環(huán)境保護(hù)法》理應(yīng)是基本法，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)行修訂。我認(rèn)為該法由國(guó)務(wù)院法制辦或全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)在廣泛調(diào)研和充分醞釀的基礎(chǔ)上，起草修改案提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)，突出《環(huán)境保護(hù)法》的重要地位。

（二）對(duì)環(huán)境民事主體權(quán)利、義務(wù)的全面設(shè)定

我認(rèn)為，新的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)擴(kuò)大民事權(quán)利的保護(hù)范圍，對(duì)環(huán)境民事主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行重新確認(rèn)，尤其是明確公民環(huán)境權(quán)的含義、范圍、行使及保護(hù)方式；環(huán)境權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利主體對(duì)環(huán)境的生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值的享受，但不包括對(duì)環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)和利用權(quán)。

（三）強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任；優(yōu)化管理體制，避免職權(quán)交叉

1、應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》中將明確政府的環(huán)境執(zhí)法責(zé)任。建議通過(guò)修訂《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)各級(jí)政府的環(huán)境責(zé)任建立考核機(jī)制，實(shí)行年度綜合考評(píng)制度；完善政府的環(huán)境責(zé)任追究制度，對(duì)地方政府包庇縱容企業(yè)的環(huán)境違法行為、地方保護(hù)主義干擾正常的環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象予以嚴(yán)懲。

2、在《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)行分配上，要設(shè)置科學(xué)明確行政管理權(quán)限。

（四）執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)改進(jìn)

近年來(lái)，環(huán)境行政主導(dǎo)的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，行政主導(dǎo)固然有其優(yōu)勢(shì)，如具有較高的效率，能適應(yīng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的特點(diǎn)，但其局限性也很明顯。因此，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治，必須改進(jìn)執(zhí)法與司法。強(qiáng)化相關(guān)當(dāng)事人責(zé)任，污染防治要向行政問(wèn)責(zé)制度和刑事刑罰方向發(fā)展，情況嚴(yán)重，負(fù)面影響比較大的事件應(yīng)向刑事處罰靠攏，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極參與其中。對(duì)環(huán)境污染要予以嚴(yán)懲，必要時(shí)提起公訴，及時(shí)移送法院，依法接受法律的制裁，威懾類(lèi)似現(xiàn)象再次發(fā)生。

（五）監(jiān)督體制的建立

法律監(jiān)督力度的加大由于兩個(gè)方面，一個(gè)是我國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)，權(quán)力相對(duì)集中，行政部門(mén)自由裁量權(quán)較大，另一方面是我國(guó)在法制上沒(méi)有形成除環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)外對(duì)污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為的監(jiān)督體系，因此法律監(jiān)督體制的建立尤為重要?！?/p>

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》盡管自實(shí)施以來(lái)，曾經(jīng)在環(huán)境保護(hù)、公害抵制等方面發(fā)揮著重要的作用，但由于時(shí)代的發(fā)展，國(guó)情的變化，該部法律的缺陷越來(lái)越明顯，已經(jīng)不能適應(yīng)目前環(huán)境保護(hù)工作的需要，因此必須著手對(duì)其進(jìn)行修改?！董h(huán)境法保護(hù)》作為一門(mén)新興的法，以其獨(dú)有的活力及魅力在世界法律體系中越來(lái)越顯示出其特殊的重要性，它不單純是一部的法律，而且是一部保障人類(lèi)及地球全部生命共存共榮的技術(shù)規(guī)范和科學(xué)。隨著我國(guó)環(huán)境法律理論研究的縱橫發(fā)展和日益成熟，《環(huán)境保護(hù)法》的修改或重新制定已成必然，而《環(huán)境保護(hù)法》修訂的成功與否，將直接關(guān)系并影響人與自然的未來(lái)，及人類(lèi)自身的生存與可持續(xù)發(fā)展的重大社會(huì)歷史問(wèn)題。

（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）