一、政府采購方式的模式化概念

《政府采購法》的第二十六條規(guī)定，政府采購采用以下方式：（一）公開招標(biāo)；（二）邀請招標(biāo)；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價。該條文從權(quán)威和立法的層面對政府采購的方式種類和主次進(jìn)行了規(guī)定。然而，這一規(guī)定缺乏系統(tǒng)性的分類方式。需要我們進(jìn)行深入的模式化的研究。

界定政府采購方式的模式化的概念，首先需對政府采購的性質(zhì)進(jìn)行定位。政府采購行為的性質(zhì)定位，學(xué)界一直未間斷對其討論，但筆者更認(rèn)同其作為一種行政行為。第一，就其主體而言，其一方必然是政府機(jī)關(guān)或者是適用財政性資金的的單位。第二，政府采購中雙方地位不平等，政府采購人處于主導(dǎo)地位。如公益優(yōu)先的解約權(quán)、對供應(yīng)商資格審查權(quán)等。此外，政府采購體現(xiàn)的是公益的需要，并非是當(dāng)事人之間的私人利益。大致看來，其是滿足行政行為的構(gòu)成要件的。

行政行為的模式化是指某類行政行為的典型特征的理論化和固定化。政府采購的方式居于政府采購中的核心管理地位，采購方式的確立則與之對應(yīng)的采購程序也確立。故而，對政府采購方式的模式化探討，即意味著政府采購行政行為模式的大致框架的確立。政府采購方式的模式化是指對政府采購方式種類的共有特征進(jìn)行歸類，并將其理論化和固定化。其定位是以其內(nèi)容要素和典型特征為基本標(biāo)準(zhǔn)，并需要對不同采購方式背后的本質(zhì)進(jìn)行理解和邏輯處理，以最終能為立法所確定為目的。

二、政府采購方式模式化的必要性

模式化是一種研究問題的方法。在方法論上，其從上個世紀(jì)前半葉就從大陸法系流傳開來。它是以事物的根本特征為標(biāo)準(zhǔn)對研究對象的類屬劃分，是對具有大致相同的外部特征的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和社會現(xiàn)象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類而形成內(nèi)在要素強(qiáng)弱不同、深淺不一的各種類型組成的類型體系。德國法學(xué)家考夫曼強(qiáng)調(diào)過：“對事物的本質(zhì)的思考是一種類型學(xué)的思考”。

對我國政府采購方式的模式化十分的有必要，首先，我國的政府采購方式在《政府采購法》中大多援引零散的國外，沒有在內(nèi)在上形成完整體系。再加之，國內(nèi)學(xué)者注重研究采購方式細(xì)節(jié)中出現(xiàn)的問題，并沒有從重視整體上把握采購方式的系統(tǒng)性，所以模式化的研究顯得十分有意義。同時，我國法規(guī)中還規(guī)定：“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門可以認(rèn)定的其他采購方式。”這無疑會使得政府采購方式的新種類將無處安身。這一情況，也使得模式化研究意義明顯，即可對新的采購方式據(jù)其本質(zhì)特征進(jìn)行合理的歸類。其次，由于政府采購方式援引零散性的國外的采購方式，沒有在國內(nèi)進(jìn)行理論上的整體分析，常常使得其在與國際上的政府采購方式對接中產(chǎn)生問題。模式化的研究，可以促進(jìn)這一具有貿(mào)易性質(zhì)的活動發(fā)展，融入到國際社會環(huán)境當(dāng)中。最后，對政府采購方式模式化的研究，也能更好的體現(xiàn)一國法治的研究水平，并且可以使之為立法的高水平作出必要的基礎(chǔ)性作用。

三、我國政府采購方式的分類的現(xiàn)狀

我國政府采購法第二十六條規(guī)定，主要采購的方式主要有五種：公開招標(biāo)；邀請招標(biāo)；競爭性談判；單一來源采購；詢價。這一條的規(guī)定提及了不同政府采購方式的適用的條件，但是如果這是一種分類標(biāo)準(zhǔn)。那這種分類的標(biāo)準(zhǔn)是不明確的，也導(dǎo)致了實(shí)踐中許多問題。

1、公開招標(biāo)

公開招標(biāo)是主要的招標(biāo)方式，通過發(fā)布招標(biāo)公告的方式，邀請所有潛在的不特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)，采購人通過事先確定的標(biāo)準(zhǔn)從所有人中擇優(yōu)選出中標(biāo)供應(yīng)商，并與之簽訂政府采購合同的一種采購方式。依據(jù)政府采購法的規(guī)定，政府采購達(dá)到規(guī)定限額的，均應(yīng)采用此種方式。數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是其適用條件。僅以數(shù)額規(guī)定，實(shí)踐中化整為零的規(guī)避公開招標(biāo)現(xiàn)象較多。故以其數(shù)額適用條件劃分是不合理選擇。

2、邀請招標(biāo)

邀請招標(biāo)是招標(biāo)的一種方式，與公開招標(biāo)相比具有自己的特殊性，其適用條件：只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的；采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購項(xiàng)目總價值的比例過大的。對于特殊性，這樣的字眼如何界定的問題，其主動權(quán)掌握者屬于采購人，這也不合理的。另外比例過大，也沒有一個數(shù)據(jù)作為標(biāo)準(zhǔn)參考，操作困難。

3、競爭性談判采購方式

競爭性談判采購方式適用情形：（一）招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；

（三）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（四）不能事先計算出價格總額的。對于第二種技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，到底應(yīng)該如何操作，沒有統(tǒng)一的定論。第三種情形中的采購人刻意拖延而產(chǎn)生的情況的也是不可判斷的；第四種情形中不能計算出價格的情形緣由（除非是最新的科研產(chǎn)品，一般產(chǎn)品價格很好估計的）非常值得讓人深思。

4、單一來源采購方式

在以下幾種情形中，我們采用單一來源的采購方式：（一）只能從唯一供應(yīng)商處采購的；（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；（三）必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。這里規(guī)定的適用情形問題也是很顯見的。第一種情形中，唯一的供應(yīng)商處確定的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？并未做出規(guī)定。

5、詢價采購方式

對于這種適用的方式，政府采購法也規(guī)定了適用的情形。即采購的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項(xiàng)目，可以依照本法采用詢價方式采購。這樣的方式其效率性擺在比較重要的位置。

另外，國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他政府采購方式。如：協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購等經(jīng)過實(shí)踐的探索被認(rèn)為屬于特殊的采購組織形式。故而，以上幾種真正意義上的采購方式中可以看出，法律在立法時并未對政府采購方式的內(nèi)在統(tǒng)一性作出分析。其規(guī)定的具體操作方式適用條件又有很多不可操作性。所以，隨著實(shí)踐的發(fā)展，政府采購的方式可以適當(dāng)調(diào)整，使其模式化順應(yīng)新的發(fā)展要求。

四、政府采購方式的模式化研究及建議

對政府采購方式的模式化，需要遵循政府采購方式設(shè)計的理論前提。三大理論決定我國政府采購方式模式化應(yīng)有的基本類型。

經(jīng)濟(jì)理性論，它是建立在經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)效率原則基礎(chǔ)上的一種理論，其認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動中激烈的競爭能進(jìn)一步降低成本獲得更大的經(jīng)濟(jì)效率，進(jìn)而為國庫節(jié)約資金，同時使操作效率得到最大化，這樣能保證納稅人的金錢得到公平、公正的使用。而政府采購主要是對公共資金的使用，力求公共資金使用效率最大化。

干預(yù)主義觀念將政府采購視為利益的再分配，該理論認(rèn)為，政府采購是公共資金的使用，是一種利益再分配，如果把它看做行政和福利國家下國家職能重組以后的又一種新的政府職能的話，政府對于同樣具有參加采購資格的競標(biāo)人來說就存在著公平競爭、機(jī)會均等的問題。

控權(quán)理論，控權(quán)理論是一種眾所周知的傳統(tǒng)理論。政府采購是一種政府主導(dǎo)的行為，整個采購活動必須在采購主體的控制和主導(dǎo)下有目的地進(jìn)行。因此，采購主體的活動就構(gòu)成整個采購活動的核心。同時，采購是一種相對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)活動，采購機(jī)關(guān)不僅享有一定的采購權(quán)限，而且還必然行使一定的裁量權(quán)?！皺?quán)力的行使，若不賦予邊界必然會導(dǎo)致濫用”，要使政府采購活動成功，就必須對采購機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行有效控制和規(guī)范。

此三種理論決定政府采購方式及其程序設(shè)計上把握三點(diǎn)原則：一是保證采購活動的公正、公開；二是效率原則；三是透明原則。這也是構(gòu)建政府采購模式化應(yīng)遵循的基本原則。

政府采購方式的模式化，是將理論結(jié)合實(shí)踐，把握不斷反復(fù)出現(xiàn)的采購方式的本質(zhì)，并將其固定化過程，結(jié)合我國政府采購實(shí)踐及其三大理論，我們認(rèn)為GPA中三大政府采購方式比較適合我國政府度采購方式模式化的借鑒，即公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、限制性招標(biāo)。三大模式化招標(biāo)方式一是能與國際接軌，二是法條規(guī)范與實(shí)踐更好的契合。

公開招標(biāo)，國際公認(rèn)的一種良好的采購方式，其是指對供應(yīng)商或承包商的范圍不作任何限制，任何想?yún)⑴c政府采購的供應(yīng)商或承包商均可參加。公開招標(biāo)與《我國政府采購法》招標(biāo)中規(guī)定的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)采購方式模式一致。公開招標(biāo)方式體現(xiàn)參與度、透明度與公正性。且最能體現(xiàn)政府采購公開、公正、市場競爭的基本原則，GPA協(xié)議中的較多規(guī)范對公開招標(biāo)特別是其操作程序作了具體規(guī)定，以保證其功效的正常發(fā)揮，為各供應(yīng)商提供一個良性的競爭環(huán)境。此應(yīng)該為我國政府采購的方式的模式化一。

選擇性招標(biāo)，指只有參與條件的供應(yīng)商才被采購機(jī)構(gòu)邀請參與投標(biāo)的采購方式。它由采購主體根據(jù)政府采購的需要，邀請供應(yīng)商或者承包商進(jìn)行投標(biāo)。選擇性招標(biāo)應(yīng)對應(yīng)我國政府采購方式中競爭性談判與詢價采購方式實(shí)質(zhì)是一致的。在選擇性招標(biāo)中，采購機(jī)構(gòu)可以保有一個供應(yīng)商的常用清單，這意味著在選擇性招標(biāo)中，采購主體可以在常用清單中選擇供應(yīng)商或選擇一定數(shù)量的潛在供應(yīng)商，而不用通過廣告來發(fā)布招標(biāo)邀請。至此可見，由于選擇性招標(biāo)在招標(biāo)邀請方式上的特殊性，使其可以有的放矢，節(jié)約采購成本、縮短采購周期，最大限度實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)性。這也是選擇的含義所在。GPA這種招標(biāo)方式對應(yīng)我國的政府采購中的競爭性談判與詢價的采購方式，這應(yīng)該是我國政府采購的模式化二：選擇性招標(biāo)。

限制性招標(biāo)，也稱為競爭性談判，我國的單一采購來源方式可以稱作限制性招標(biāo)。其是指采購機(jī)構(gòu)只與唯一一家供應(yīng)商聯(lián)系的采購方式。從本質(zhì)上來說，這種政府采購方式屬于限制性的，而且它們實(shí)施的程序也基本一致。模式化的方式在于從整體上把握其特點(diǎn)，避免繁雜，其而形成系統(tǒng)性。GPA協(xié)議也對限制性招標(biāo)的適用前提作了原則性規(guī)定，GPA協(xié)議第13條第1款規(guī)定對此作出規(guī)定。采用限制性招標(biāo)方式，其目的性最強(qiáng)，且最能降低采購成本、提高采購效率，適用于采購的貨物或工程供應(yīng)來源極其有限的情況。限制性采購方式簡化了采購程序的中間環(huán)節(jié)，擴(kuò)大采購主體的自由裁量權(quán)，限制市場競爭且容易成為滋生腐敗的溫床。對此，各國政府采購法規(guī)定，只有在經(jīng)過限定的幾種特殊情況下，如只能向唯一供應(yīng)商采購、緊急采購、添購等情形方可使用限制性招標(biāo)的方式。這與我國政府采購競單一采購來源方式具體使用條件規(guī)定對應(yīng)。所以，我國的政府采購的方式的模式化三：限制性招標(biāo)。

本文為湖南省2012年研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《政府采購監(jiān)管機(jī)制的實(shí)證研究》前期基礎(chǔ)成果之一

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）