摘要：公務員績效作為組織績效的一個構成部分，具有多因性、多維性和動態(tài)性等方面特征，現(xiàn)有的公務員績效評估模式存在著主體單一、指標模糊、方法簡單等方面的問題，這在某種程度上阻礙了中國公務員績效評估的有效實施。要對公務員績效進行有效的評估，就要樹立整體績效觀念，建立全面的績效評估體系；要健全公務員績效評估體制，完善績效評估流程；要建立分層分類評估制度，進行差異化評估；要運用多種評估方法，實施動態(tài)化評估。

關鍵詞：績效評估；績效考核；困境

中圖分類號：F244 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0337-04

中國公務員制度自建立以來，公務員績效評估工作在制度建設和實踐探索方面獲得了很大的突破。新的法律、法規(guī)對公務員績效評估主體、指標體系、程序方法以及結果運用等方面都做出了詳細的規(guī)定。到目前為止，中國已經(jīng)基本上建立起了公務員績效評估制度的框架體系。但是，由于受傳統(tǒng)人事管理觀念的影響，中國公務員績效評估還存在著評估主體單一、指標模糊、方法簡單等方面的問題，這在某種程度上阻礙了中國公務員績效評估的有效實施。當前，中國公務員績效評估制度有待于繼續(xù)完善，從公務員績效評估制度的構建原則、基本要素，到推進實施的關鍵流程、具體途徑等，都需要做進一步的系統(tǒng)研究。那么，中國公務員績效評估的制度、機制是怎樣的？存在哪些限制？該如何突破各種障礙，進行創(chuàng)新研究，構建起更為有效的實現(xiàn)機制？本文主要對上述問題作進一步的分析。

一、公務員績效與績效評估

績效，也稱為業(yè)績、成效等，是指在一定時間、空間條件下完成某些任務所表現(xiàn)出來的工作行為和所取得的工作結果?？冃У闹饕憩F(xiàn)形式為工作效率、工作的數(shù)量與質量以及工作效益等。公務員績效是多方面因素共同作用的結果，會隨著時間、空間、工作任務和工作環(huán)境等因素的變化而變化。公務員績效具有多因性、多維性和動態(tài)性等方面的特征[1]：第一，公務員績效具有多因性。公務員績效的優(yōu)劣常常受主、客觀等多種因素的影響。公務員績效既受個人的技能、勝任素質、成就動機、期望激勵等主觀因素的影響，同時又受工作環(huán)境、工作條件、工作性質與工作機會等客觀因素的影響。公務員績效受多方因素影響，因而，難以依據(jù)單方面的工作表現(xiàn)等因素來進行單獨的評估測量，這就大大增加了公務員績效評估工作的復雜性和難度。第二，公務員績效具有多維性。在實際工作中，公務員績效不僅是工作產出和業(yè)績結果，而且還具體地體現(xiàn)為一個實際的行動過程。這樣，公務員績效既是顯性的，如表現(xiàn)為工作的行為、過程和結果，同時也是隱性，如表現(xiàn)為知識、能力、態(tài)度與動機等，公務員績效是公務員的素質、行為和工作結果等多方面的綜合。第三，公務員績效具有動態(tài)性。公務員績效受多方面因素的影響，既受主觀活動的影響，又受制于客觀的狀況；既表現(xiàn)為隱性的過程，同時又有顯性展現(xiàn)。公務員績效是多種變相的函數(shù)，公務員績效是一個動態(tài)的變化過程，會隨時間、地點、環(huán)境以及條件等的變化而變化。

從不同層面分析，對公務員績效會有不同的理解。從組織層面看，公務員績效就是政府組織目標的實現(xiàn)程度，主要體現(xiàn)為政府組織效率或效益，政府組織的持續(xù)發(fā)展能力等；從公務員個體層面看，公務員績效就是公務員個人工作的成果、公務員個人在工作中表現(xiàn)出來的行為與素質；從內容層面來看，公務員績效又有任務績效與周邊績效的區(qū)別和劃分。任務績效就是指工作的直接結果，周邊績效則包括人際關系、組織合作等因素，通常表現(xiàn)為完成非本職工作，而有利于整體目標的實現(xiàn)的那部分活動。由于人們對公務員績效的理解差異，公務員績效評估理論也有不同側重，實際工作中形成了不同的績效評估導向。第一種觀點認為，績效就是工作結果，因此，績效評估就是對組織和個人的工作成果進行評估；第二種觀點認為，績效就是工作行為，因此，績效評估就是對為實現(xiàn)組織目標所進行的組織或個人的工作過程進行評估；第三種觀點強調個人素質、能力與績效的關系，認為績效評估就是對公務員個人的素質與能力的評估。

實際上，績效評估實質上是組織的一種管理工具，是組織為實現(xiàn)目標而實施的管理活動?？冃гu估包括個人績效評估和組織績效評估兩個方面內容。從政府組織的角度來看，通過績效目標的設定與績效計劃的過程，政府的目標被有效地分解到各個業(yè)務單元和個人。而個人目標的達成構成了業(yè)務單元目標的達成，組織的整體目標是由各個業(yè)務單元的績效來支持的，也就是由公務員的個人績效來支持的。其中，公務員績效管理是政府績效管理的核心。這是因為公務員隊伍是績效管理的基礎層，也是管理的重心所在。組織績效是建立在個人績效實現(xiàn)的基礎上，但個人績效的實現(xiàn)并不一定能夠保證組織績效的實現(xiàn)，必須將個人績效與組織績效結合起來。改善績效評估可以增強政府效能，在政府中運用績效評估改善政府的服務水平[2]。因此，公務員績效管理研究應基于政府組織績效的背景開展，才更具實踐性和指導性。績效評估首先需要依據(jù)組織目標來對公務員的個人績效進行評估，要將公務員績效評估與組織管理結合起來，以推動組織績效目標的實現(xiàn)。因此，對公務員績效評估應該多角度、多方位、多層次地進行。

二、公務員績效評估的現(xiàn)實困境

公務員績效評估是公務員管理的一項基礎性工作。新《公務員法》和《公務員考核暫行規(guī)定》為中國公務員管理和績效評估提供了政策依據(jù)，中國公務員績效評估工作在制度完善和實踐探索方面取得了不少成績，中國已經(jīng)基本上建立了公務員績效評估制度的框架體系。目前，中國公務員績效評估主要是在既有的法律、法規(guī)的指導下，中國各地方政府部門通常是根據(jù)自身情況分散地進行。現(xiàn)有的制度主要對公務員考核的原則、考核的內容和標準、考核的程序、考核結果的使用等內容作了原則性的規(guī)定。但是，傳統(tǒng)人事管理觀念、方法及機制等仍然在公務員管理實踐中占居主導地位，公務員績效評估制度并未真正建立起來，這在某種程度上阻礙了中國公務員績效評估的有效實施。

1.公務員績效評估主體方面存在的問題。中國公務員評估通常有公務員管理部門組織實施，“在年度考核時通常設立考核委員會?？己宋瘑T會由本機關領導成員、公務員管理及其他有關部門人員和公務員代表組成。主管領導在聽取群眾和公務員本人意見的基礎上，根據(jù)平時考核情況和個人總結，寫出評語，提出考核等次建議和改進提高的要求”[3]。這樣，設立專門的績效評估機構來組織、領導評估工作的實施，能夠保證評估工作的落實。但同時存在著評估主體責任不明確，評估監(jiān)督體系不完善的問題。在實際工作中，主管領導雖具備專業(yè)優(yōu)勢，但對績效諸多影響因素可能了解不全，容易造成評估誤差。加上受績效維度、人際因素和組織因素的影響，無論是評估人員或是公務員個人都存在著認識方面的偏差，會對績效評估造成多方面的負面影響，影響到績效評估的信度和效度，這樣就很難確?？冃гu估的合理性和科學性，就難以體現(xiàn)績效評估的客觀性和公正性。

2.公務員績效評估指標方面存在的問題。中國公務員評估的基本標準是德才兼?zhèn)?，要從“德、能、勤、績”四個方面全面考評公務員，同時注重工作實績。在具體實踐中，由于評估指標過于籠統(tǒng)，“德、能、勤、績”難以量化，缺少評價實績的客觀標準，使得評估內容模糊和粗糙，因而，評估往往是定性的多，而定量的較少，常常導致評估結果的失真。在具體評估活動中，“德、能、勤、績”更多地只是一種原則性的規(guī)定，缺少可操作性的細化指標，過多強調了對“德、能”評價而缺少對工作“實績”的客觀衡量，從而影響到績效評估的公正性，使公務員績效評估流于形式。評估標準界定不明確，致使定性的模糊評估語言較多，衡量具體行為的較少[4]；評估充滿了主觀因素，無法得到客觀的績效評估結果，而只能得出一種主觀的印象或感覺。同時，評估指標針對性不強，績效評估與實際工作聯(lián)系不緊，不能體現(xiàn)崗位職責差異，又存在著“一刀切”的現(xiàn)象。

3.公務員評估方法方面存在的問題。中國公務員評估主要采取平時考核和年度考核。平時考核隨時進行，重點是工作任務完成情況和出勤情況，用自我評估和領導評估的方法，由被評估者的主管領導負責實施，年度考核年底進行，年度考核以平時考核為基礎。中國公務員評估一般采取等級法進行，即將評估結果分為四等，優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。通常的做法為上級機關先向各單位和部門分配優(yōu)秀比例和指標，再由各單位和部門推選上報。在這一過程中，往往出現(xiàn)輪流坐莊現(xiàn)象，致使基本稱職、不稱職等次的確定以及優(yōu)秀等次的評定存在缺陷，影響到評估有效性。績效評價結果缺少客觀性和可比性，從而難以激發(fā)人員潛力，難有相應的工作激勵作用。當前，在中國各地具體實踐中，大多采取的是強制比例法與等級分類法。一般是按照一種提前確定的比例將被評估者分別分布到相應的工作績效等級上去。這種方法簡單、容易操作，可以有效地避免評估由于個人因素而產生的評估誤差。但是也容易遇到一些問題，如評估等級描述比較模糊和抽象，失去了真實反映績效目標完成狀況的意義，較難給個人提供明確的工作績效指導。

4.公務員績效評估程序方面存在的問題。在中國當前公務員評估中，基本上能夠做到了先由被評估者進行述職，再由評估主體加以評價，評估中也一定程度上注意到互動和民主。但是在各單位評估細則的制定過程中卻常常是由人事部門和主管領導單方面制定，往往忽視被評估者的意見和建議，導致評估主體與被評估者之間缺乏互動和互信。法律、法規(guī)對評估主體的責任作了一般性要求，但是沒有對評估主體在各個評估環(huán)節(jié)中應負的責任和糾錯機制做出明確規(guī)定，缺少評估糾錯機制。由于評估者的失誤，評估過程經(jīng)常受到評價者個人偏見、經(jīng)常性誤差、集中傾向和平均性傾向的影響，難以保證評估的公平性。

5.在公務員績效評估結果運用方面。中國的法律法規(guī)規(guī)定，公務員年度考評的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)。在實踐中，往往忽略績效評估結果的正確應用，沒有根據(jù)公務員業(yè)績表現(xiàn)制定專業(yè)發(fā)展和培訓計劃，也沒有將評估結果與薪金調整、職務調整、選拔培訓掛鉤，往往使評估流于形式，績效評估沒有產生實際的效用，這也是制約公務員績效評估有效運行的重要原因之一。

總之，“德、能、勤、績”考核模式，是從“品德、能力、出勤、業(yè)績”四個維度出發(fā)，分解出若干個指標，對公務員進行的績效評估，它是當前公務員績效評估普遍采用的一種評估方法。總的來說，這種評估模式存在著“指標龐雜、無明確標準、無針對性、也無評估重點，不能反映被評估人員實際業(yè)績”等方面的問題，在實際評估工作中，這種評估模式應用效果欠佳，它通常只能評估個人績效，不能評估部門績效，更無法評估政府績效，存在著“評估結果與政府部門的實際情況相脫離”的現(xiàn)象，與整個評估過程脫節(jié)，不能實施有效的反饋和改進。

三、提高公務員績效評估有效性的途徑

績效評估是組織管理的中心環(huán)節(jié)，它的重要作用主要表現(xiàn)為：績效評估是提高組織管理效率和改進工作的重要工具；績效評估是公務員改進工作提升業(yè)績的重要途徑；同時，績效評估為公共人力資源管理系統(tǒng)多個環(huán)節(jié)提供重要的依據(jù)?？冃гu估系統(tǒng)主要有評估主體、評估對象、評估要素、評估標準、評估方法以及評估流程等組成的一個相互聯(lián)系的系統(tǒng)?？冃гu估系統(tǒng)是否成功主要取決于評價系統(tǒng)的信度、效度的高低，是否具有可接受性和經(jīng)濟性等方面的特征。由于受中國的歷史傳統(tǒng)、管理體制、行政機制、人員素質等方面因素的影響，加上地區(qū)差異，發(fā)展不平衡等因素的影響，中國公務員績效評估受多種因素制約，這在一定程度上阻礙了中國公務員績效評估的有效開展和科學化發(fā)展。具體來說，在中國公務員績效中，存在著以下問題：評估的主體比較單一，局限于上級領導和同事之間以及個人自評；績效評估指標單一陳舊，缺乏細化的指標設計，定性有余，定量不足；評估主體與被評估者之間信息不暢通；績效評估應該發(fā)揮的激勵作用沒有得到充分的發(fā)揮等[5]。實施公務員績效評估，要將績效評估的基本理念、目標、觀點和方法與公務員管理的具體實際有機地結合起來，以完善公務員評估制度為出發(fā)點，以提升公務員績效為核心，來實現(xiàn)對公務員工作業(yè)績的全面評估，對公務員績效進行動態(tài)評估，并通過績效結果的有效運用，使公務員的績效評估形成一個相互補充、相互支持、相互促進的完整系統(tǒng)。

1.樹立整體績效觀念，建立全面績效評估體系。良好的績效評估體系必須具有完整性、全面性、協(xié)調性和比例性的特征。作為一個全面完整的體系，各個評估指標之間應該相互補充，各個評估指標應該在對評估對象質的規(guī)定方面要相互銜接、協(xié)調一致，而且各個評估指標要存在一定的數(shù)量比例關系。公務員績效考核的根本目標是想通過提高公務員個人績效，進而提升整個政府組織績效。公務員績效評估體系的建立應圍繞和服務于提升政府組織績效這一根本目標。在全面開展公務員績效評估工作前，要樹立整體觀念，績效的重點在于績效的改善和政府總體目標的實現(xiàn)，而不僅僅是對公務員的績效進行評估，不能簡單地把績效評估看作是評價公務員業(yè)績的工具，而應該當成一套科學的有機系統(tǒng)。要把公務員評估工作納入到政府績效評估的總體框架之中，把公務員個人績效與所在機構或部門的使命和戰(zhàn)略聯(lián)系起來。同時，也使政府部門各級領導根據(jù)公務員個人對本部門總體目標的實際貢獻程度，來對公務員的工作績效進行系統(tǒng)的評估。良好的績效評估指標要能夠用客觀的方式來衡量工作行為和工作結果，能夠同工作績效全面合理地聯(lián)接起來，重要的行為和結果應該包含在一個全面的指標體系當中，評估指標還要與組織的目標和組織發(fā)展協(xié)調一致，同時具有可變性，能夠根據(jù)環(huán)境的變化進行適當?shù)恼{整。

2.健全公務員績效評估機制，完善績效評估流程。績效評估不是一次性的工程，而是一個往復循環(huán)的過程。公務員績效評估是一個完整的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的成功運轉需要各個環(huán)節(jié)的有效配合，必須將公務員績效評估納入政府績效管理系統(tǒng)流程當中，這個流程包括制定績效計劃，實施績效輔導和監(jiān)控、績效評估與績效反饋、績效結果運用四個階段。這四個環(huán)節(jié)構成一個連續(xù)的螺旋上升的循環(huán)過程，上一個周期的實施為下一個績效管理周期提供基礎和依據(jù)。制定績效目標與計劃是整個流程的起點，通過輔導與監(jiān)控評估者對被評估者的業(yè)績完成情況進行分析并找到問題的同時給予輔導，在評估期結束后對被評估者的目標成果進行客觀公正的評價，再進行適當?shù)姆答?，最終結果對整個政府組織目標和計劃進行審視。因此，公務員績效評估不是單純地為評估而評估，而是為了提升公務員的素質和能力，在實現(xiàn)公務員個人目標的基礎上達成組織目標。當前，中國公務員評估一般采用自上而下的單向評估模式，被評估對象是作為一個被動的客體接受評估的。應該制定合理的評估程序，注重績效評估的動態(tài)相關性，對整個評估過程加以控制。在評估反饋的階段，應該強調績效面談的重要性，將評估結果反饋給公務員個人，同時要互相交流，提出改進意見。同時，要建立績效激勵與約束機制，將公務員績效評估同獎懲、工資、職務升降及辭退等環(huán)節(jié)結合，為政府持續(xù)改進績效提供動力和保障。

3.建立分層分類評估制度，進行差異化績效評估。各種工作崗位有不同的層次，各層次的崗位有不同的職能特點，因此對不同類型、不同層次的人員崗位進行評估時應該建立分層、分類制度，進行差異化評估。以分層、分類評估為思想指導，根據(jù)不同工作性質、不同職務層次、不同機構特點及不同地域環(huán)境等因素分別建立評估指標與標準體系，增強評估內容的針對性和可操作性，而且要依據(jù)組織目標與價值取向設定指標權重，這樣既能增強評估結果的信度與效度，也能增強被評估者之間的績效可比性。首先要緊緊圍繞公務員個人的工作目標及崗位職責制定績效評估的指標和標準，并進行細化和量化。其次，根據(jù)公務員層次、類別、特征，實行分層、分級、分類評估。在目前的具體評估工作中，綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類的公務員與領導職務的公務員在職位性質和業(yè)務要求上不盡相同，在評估指標、評估程序和評估方法上應該有所差別、有所側重，要增強評估的可操作性，增強評估的可靠性和可信性。

4.運用多種評估方法，實施動態(tài)化評估。除了現(xiàn)在評估當中運用綜合評估法、強制評估法和等級評估法外，可以適當?shù)匾胩卣髟u估法、行為評估法、結果評估法、360度績效評估法等方法、平衡計分卡法、標桿管理法等。綜合評估法又叫關聯(lián)矩陣法，它能夠全面地評估公務員績效，在運用的時候必須區(qū)分不同的層次與人員類別，分別設置指標體系和權重，能使績效評估做到具有可比性、客觀性、系統(tǒng)性、可測性與互相獨立性。360度績效評估法又叫多方評估法，通常適用一般管理人員的評估，評估包括直接上級、間接上級、同級領導、下屬和自己的評估，評估指標通常圍繞努力程度、工作態(tài)度和行為結果，還可以設置其他次級指標。這種評估能體現(xiàn)出不同場景、不同方面的行為特征和業(yè)績，能夠反映出被評估者的價值取向和性格特征。平衡計分卡法是一種組織績效戰(zhàn)略評估方法，它以成本、顧客、工作流程和學習創(chuàng)新這四個領域的組織戰(zhàn)略和目標為基礎，來設計出關鍵評估指標，再把這些目標逐層分解、落實到各個部門和每個部門內的員工，從而實現(xiàn)了成本指標與非成本指標、短期指標與長期指標、績效評估過程與績效評估目標的平衡?？冃гu估的方法多種多樣，但是沒有適合一切組織、一切個人和一切目標的通用方法，任何一種評估方法都有其適用對象和使用范圍。因此，績效評估的重要任務之一就是要根據(jù)組織的具體要求和崗位的具體情況來選擇和設計既適合組織績效目標要求的又適合個人績效發(fā)展的評估體系，從而使績效評估工作更加科學、合理、公平、公正。