摘要：公共服務(wù)產(chǎn)生于公共需求，它追求改善民生的最大社會效益。民生規(guī)定著公共服務(wù)體系的架構(gòu)以及現(xiàn)階段公共服務(wù)體系建設(shè)的重點。

關(guān)鍵詞：民生；公共服務(wù)；公共服務(wù)體系

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0260-03

增長經(jīng)濟是解決以溫飽為中心的民生問題的正確決策。隨著時代的發(fā)展，人們的需求不再拘泥于溫飽，而是日益?zhèn)戎刈非髠€人的發(fā)展。醫(yī)療、教育、住房等公共需求是人們生存發(fā)展的重要依托，因此，公共服務(wù)的供給便成為保障民生的主要途徑。新時期民生問題對公共服務(wù)的供給提出了自己的要求，從一個方面規(guī)定著公共服務(wù)體系的建設(shè)。

一、公共服務(wù)是民生之源

1.公共服務(wù)產(chǎn)生于公共需求。人的需要的產(chǎn)生是由于人與外部環(huán)境（自然環(huán)境、社會環(huán)境）之間的不平衡狀態(tài)引起的人對某種事物的渴求和欲望。在人與社會相關(guān)的歷史領(lǐng)域中，“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益?！睂θ藖碚f，“他們的需要即他們的本性?！眰€體的需求即社會成員個人的需求。我們應(yīng)當承認這樣一個基本事實：雖然個體需求之間存在著沖突，但個體需求中還存在著共同的部分，這便是公共需求。公共需求不是個人需要的簡單相加，而是一般社會需要的抽象。公共需求無法通過私人或家庭實現(xiàn)滿足，而只能通過公共事務(wù)來滿足。因此便出現(xiàn)了滿足公共需求的公共服務(wù)。公共服務(wù)誕生于公眾需求，它是社會持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》對公共服務(wù)的內(nèi)容作了明確的規(guī)定，主要包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會救助、促進就業(yè)，貧困、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化、基礎(chǔ)科學(xué)與前沿技術(shù)以及社會公益性技術(shù)研究、國防等。

2.公共服務(wù)追求改善民生的最大社會效益。公共服務(wù)是對社會整體利益的調(diào)節(jié)，因此它堅持“最多受惠者的最大利益”的原則，強調(diào)每一個人的發(fā)展。根據(jù)這一原則，公共服務(wù)必須著眼于以下兩點：一是公共服務(wù)滿足最基本的社會公共需要。如使每個人都享有基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療；二是滿足弱勢群體的生存需要，如針對貧困人口的最低生活保障，殘疾人的生存權(quán)益保證等。

公共服務(wù)不僅為社會發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，而且也帶來了經(jīng)濟效益，因此它具有突出的社會效益。公共服務(wù)是應(yīng)對市場失效出現(xiàn)的，“社會服務(wù)在應(yīng)對一系列社會成本，特別是對經(jīng)濟變遷和社會變遷中固有的‘負面福利’（diswelfare）（包括失業(yè)、過剩、廢棄過時的技術(shù)、規(guī)劃受挫、污染等）提供補償?shù)慕巧?。”[3]公共服務(wù)的提供可以改善特殊群體的生存狀態(tài)，同時提高普通大眾的生活水平，由此促進社會整合與社會和諧。英國社會福利學(xué)家蒂特馬斯認為社會服務(wù)可以“進一步促進社區(qū)感和參與感，預(yù)防異化，以及把少數(shù)人群體、種族群體和地區(qū)文化的成員整合到整個社會之中?！盵4]此外，國家對于公民健康、教育的投入，也可以看做是對人力資本的培養(yǎng)，加之國家對于生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，可以極大地擴大社會生產(chǎn)效益。

3.公共服務(wù)保證社會公平。公共服務(wù)保障最廣大人民群眾的基本生存，同時維護他們的發(fā)展。因此，公共服務(wù)具有維系社會公正、體現(xiàn)社會公益性的作用。人類的公平或公正，通常針對于收入和生活機會分配等方面。公平不是平均化、完全相等，而是指對所有人公正、平等的對待。由此，公共服務(wù)所保證的社會公平也不是絕對的平均化，它承認差別性，尊重每個人的個性。公共服務(wù)主要從以下三個方面保證社會公平。第一，國家提供無差別的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，保障每個公民的基本權(quán)益。每一位公民都能平等地享有政府所提供的義務(wù)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。第二，公共服務(wù)尊重每一個公民的生存、發(fā)展權(quán)利。國家充分地考慮到不同群體和個人的實際需求，為其提供多樣化的公共服務(wù)。第三，公共服務(wù)有效地彌合收入分化差距。國家通過對國民收入的分配和再分配，以公共服務(wù)對于欠發(fā)達地區(qū)和貧困群體實施補貼、保障，進而實現(xiàn)社會公平。

二、公共服務(wù)體系架構(gòu)

民生問題能否得以改善，取決于完善的公共服務(wù)體系的建設(shè)。完善的公共服務(wù)體系不僅包括覆蓋人群廣、服務(wù)項目齊全、還包括服務(wù)的多樣性以及堅實的基礎(chǔ)性公共服務(wù)。

1.建立廣覆蓋的公共服務(wù)體系。公共服務(wù)廣覆蓋有兩層含義，一是惠及全體民眾，二是涉及公共服務(wù)的所有項目。公共服務(wù)是政府、社會組織、個人等行使公共權(quán)力，運用公共資源提供的服務(wù)，服務(wù)對象是整個社會和全體社會成員，具有普遍性。另外，公共需求是保證社會再生產(chǎn)的必須條件，公共需要會隨著社會的進步而發(fā)生改變。公共服務(wù)從最初的主要集中在吃穿住行、社會安全、秩序等方面，逐步擴大到維持國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，促進社會文明提高等諸多方面。這就意味著公共服務(wù)的種類在不斷增加。同時，由于存在著發(fā)展差異，每個發(fā)展階段，不同地區(qū)、群體的公共需求也不一樣。因此，公共服務(wù)的消費具有多樣性。

我們必須建立起惠及全民，種類全面的公共服務(wù)體系。然而，由于長期的歷史原因和經(jīng)濟基礎(chǔ)，公共服務(wù)體系的建設(shè)不是一蹴而就的，中國應(yīng)當在經(jīng)濟總量和人文基礎(chǔ)有差別的情況下，有步驟、有計劃地逐步建立起項目全面的公共服務(wù)體系。

2.保證基本公共服務(wù)的建設(shè)。公共服務(wù)中存在著底線型、基礎(chǔ)性的同質(zhì)公共服務(wù)，這就是基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)是公共服務(wù)中必不可少的重要組成部分。基本公共服務(wù)具有同質(zhì)性，不同地區(qū)、不同信仰和不同階層的公民都有享受基本公共服務(wù)的資格，而且能夠以合理的價格獲得基本公共服務(wù)。我們需要注意的是，基本公共服務(wù)的范圍不是恒定不變的，它會因社會階段和地域的差異而不同。

現(xiàn)階段中國不能同時滿足所有公共服務(wù)，所以集中精力和財力保證基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給?；竟卜?wù)是指與民生直接相關(guān)的公共服務(wù)種類，它關(guān)乎公民生存與發(fā)展的基本需求的滿足，與人權(quán)密切相關(guān)，也是國家利益與社會發(fā)展的基本要求。一般我們所認為的基本公共服務(wù)應(yīng)該包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會治安等。對于這部分基本公共服務(wù)，國家必須承擔主導(dǎo)責任并予以切實保障。

3.提供層次性、多樣性的公共服務(wù)。公共服務(wù)的存在雖然需要同質(zhì)性的基礎(chǔ)，但不是絕對的整齊劃一。由于需求群體的復(fù)雜性和特殊性，公共服務(wù)也呈現(xiàn)出層次性和多樣性。

公共服務(wù)具有多層次性。公共服務(wù)從管理方面來說可分為三個層級，一是全國性公共服務(wù)，如國家安全、憲法等。二是地方性公共服務(wù)，由于各個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同，地方在公共服務(wù)的提供和管理方面具有一定的自主性。如地方性基礎(chǔ)設(shè)施、城市垃圾處理、地方治安等。三是社區(qū)性公共服務(wù)。在工業(yè)社會中，不同的社會群體在地域上分化聚集，一定數(shù)量的具有共同意識和利益的人在特定地理區(qū)域上聚集便形成了社區(qū)。在現(xiàn)代社會里，社區(qū)是重要的基礎(chǔ)性群眾機構(gòu)。人們的許多需求在社區(qū)內(nèi)得到滿足，如社區(qū)服務(wù)、社區(qū)綠化等。此外，同一層次的公共服務(wù)也不是單一的。按照提供主體的不同，公共服務(wù)又可以分為政府提供的公共服務(wù)、社會性公共服務(wù)、經(jīng)營性公共服務(wù)三種類型。另外，公共服務(wù)又是多樣性的，這主要體現(xiàn)在人與人之間的需求既有共同性，又有特殊性。由于年齡不同、身體條件、社會地位和經(jīng)濟狀況的不同，人們會在物質(zhì)和精神方面有不同的需要。即使在同一歷史階段，由于社會發(fā)展的不均衡，不同區(qū)域的公共需求也不相同。以義務(wù)教育為例，中國一些經(jīng)濟發(fā)達的大城市，如北京、上海、天津等正在普及十二年義務(wù)教育，而社會經(jīng)濟相對落后的西部地區(qū)，正在努力普及九年制義務(wù)教育。同時，由于人口、文化、地理環(huán)境的差異也使地區(qū)公共服務(wù)需求存在較大差異。例如老齡化地區(qū)需要更多的醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)，而出生率較高地區(qū)的基礎(chǔ)教育需求會很大。因此，中國公共服務(wù)的單項進程也是不平衡的，不同地區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)方向應(yīng)有所不同。

層次性與多樣性共同架構(gòu)起公共服務(wù)體系，我們?nèi)粝虢⑵鹜晟频墓卜?wù)體系，滿足公眾需求，就必須充分考慮到公共服務(wù)的復(fù)雜性，有針對性、有區(qū)別地提供公共服務(wù)。

三、現(xiàn)階段公共服務(wù)體系建設(shè)的重點

（一）確保公共服務(wù)的規(guī)模

公共服務(wù)的規(guī)模是指以政府公共服務(wù)職能定位和相應(yīng)的政府權(quán)力配置為基礎(chǔ)，以公共服務(wù)支出占政府總支出和GDP的比重，以及提供公共服務(wù)為目的的機構(gòu)數(shù)量等為測量指標的公共服務(wù)表現(xiàn)樣態(tài)。總的來說，公共服務(wù)供給的規(guī)模要適應(yīng)于社會需求，規(guī)模過大或過小都不利于社會建設(shè)。規(guī)模過小不能滿足公民的需求，進而引發(fā)民生問題。公共服務(wù)規(guī)模過大，會增加財政負擔，影響國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。因為公共服務(wù)依賴于政府稅收或工作者的勞動，這些都是需要消耗一定社會資源和自然資源的。而且行政權(quán)力過多地主導(dǎo)社會事務(wù)，容易壓制社會組織和公民的自主精神。坦茲（Tanzi）等人的研究表明，增加公共支出并不一定會提高公共福利，因為公共支出增加一是會導(dǎo)致稅收提高，二是在公共服務(wù)中受益的人自身防范風險的愿望會被削弱[5]。此外，公共服務(wù)規(guī)模的過度擴張會導(dǎo)致政府行為低效和腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

以實際情況來看，中國目前的公共服務(wù)規(guī)模不能滿足公眾的需求。因此在現(xiàn)階段，我們要加大投入，提供更多的公共服務(wù)。另一方面，我們又要根據(jù)各地區(qū)的實際需求，掌握好投入的比例，確定公共服務(wù)的規(guī)模與實際需求相一致。但是我們對于政府到底應(yīng)提供多大規(guī)模的公共服務(wù)是合適的并不清楚，而且“在世界范圍內(nèi)政府公共服務(wù)支出占公共支出的比例也沒有統(tǒng)一的標準，因此至今我們沒有對此形成一個統(tǒng)一的認識”。由于公共服務(wù)供給規(guī)模問題本質(zhì)上是處理經(jīng)濟發(fā)展與民生改善權(quán)衡問題，因此我們可以將公共服務(wù)提供的規(guī)模保持在與經(jīng)濟發(fā)展階段和政府財力相適應(yīng)的水平。

（二）實現(xiàn)公共服務(wù)投入和產(chǎn)出的效率

公共服務(wù)規(guī)模不足，對于中國現(xiàn)階段以公共服務(wù)短缺為核心的民生發(fā)展滯后問題具有很強的解釋力。但公共服務(wù)的投入并不是決定公共服務(wù)效果的唯一因素，通過改進公共服務(wù)的效率，也有可能在既定投入規(guī)模的條件下實現(xiàn)服務(wù)效果提高?，F(xiàn)階段，公共服務(wù)支出受到政府職能、體制約束和經(jīng)濟水平的制約。因此，在有限的政府資源條件下，最大限度的提升中國政府公共服務(wù)績效就顯得尤為重要。而要做到這個就必須處理好與公共服務(wù)投入和產(chǎn)出密切相關(guān)的各種要素。首先，處理好影響公共服務(wù)效率的經(jīng)濟因素。具體主要包括經(jīng)濟發(fā)展水平、財政分權(quán)、經(jīng)濟增長動力。其次，投入經(jīng)濟力量改善公共服務(wù)技術(shù)條件。再次，轉(zhuǎn)換財政分權(quán)的經(jīng)濟主導(dǎo)理念。財政分權(quán)長期以來都被認為是推進中國經(jīng)濟快速增長的重要因素。財政分權(quán)考慮地域的特殊性，并充分發(fā)揮地方的積極性，同樣可以實現(xiàn)公共服務(wù)的效率。然后，提高行政管理水平。公共服務(wù)的投入最終是要通過各級行政管理部門來轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的。因此，要形成良好的管理體制條件，提高政府在公共服務(wù)方面的管理有效程度。最后，合理地認知地理與社會環(huán)境。我們應(yīng)當清楚地認識和把握人口因素、城市化水平、居民受教育水平、地理位置等對于公共服務(wù)的影響，嘗試在一定時期內(nèi)改變各種環(huán)境因素，從根本上改變制約公共服務(wù)效率水平的障礙。

（三）推進基本公共服務(wù)均等化

要徹底地改善民生狀況，除了能夠提供足量的公共服務(wù)，并高效地產(chǎn)出產(chǎn)品外，我們還需要將公共產(chǎn)品公平地分配到每一個公民手中。由于中國目前公共服務(wù)整體水平不高，因此現(xiàn)階段的任務(wù)是推進基本公共服務(wù)的均等化。

1.政府規(guī)劃推進基本公共服務(wù)的建設(shè)。中國經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給也呈現(xiàn)不均衡。因此，中央政府要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，合理設(shè)定國家基本公共服務(wù)的最低標準，權(quán)衡基本公共服務(wù)建設(shè)的優(yōu)先次序，實現(xiàn)重點突破，定位于保障農(nóng)村、貧困群體和西部地區(qū)的公共服務(wù)供給。

2.大區(qū)域公平。目前中國公共服務(wù)水平東西區(qū)域分化明顯，想在短期內(nèi)解決這種狀況是不現(xiàn)實的。所以，追求基本公共服務(wù)的均等化不應(yīng)一味規(guī)劃或構(gòu)建地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給平均的大藍圖，而是要按照經(jīng)濟發(fā)展和稅收能力將全國劃分為若干個區(qū)域，先在各個區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)公共服務(wù)供給的均等化，然后調(diào)節(jié)并縮小不同區(qū)域間的差距，最終實現(xiàn)全國范圍內(nèi)公共服務(wù)的均等化。

3.淡化區(qū)域觀念，實施資源的縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合。經(jīng)濟發(fā)展不均衡是公共服務(wù)區(qū)域性非均等化發(fā)展的最重要原因之一。因此，促使基本公共服務(wù)的區(qū)域間均等化發(fā)展的最重要措施就是大力發(fā)展相對落后地區(qū)的經(jīng)濟，我們要堅持西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和促進中部崛起的發(fā)展戰(zhàn)略。另外，欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展需要一個過程，在近期內(nèi)，我們要淡化區(qū)域觀念，堅持實施財政的轉(zhuǎn)移支付。我們要依據(jù)公平原則、效率原則和法治原則，實行縱向轉(zhuǎn)移、橫向轉(zhuǎn)移，以及兩者相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付方式，彌補經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財力缺口，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。

4.加快流動人口公共服務(wù)屬地化供給建設(shè)。“改革開放以來，特別是1994年財政分權(quán)化改革后，中國公共服務(wù)供給實施屬地化建設(shè)模式，即發(fā)展社會性公共服務(wù)的責任主要由轄區(qū)的省市縣地方政府承擔。” 另一方面，隨著中國社會經(jīng)濟的改革以及戶籍制度的放開，中國人員流動頻繁。而流動人口的公共需求卻沒有得到較好滿足，例如，農(nóng)民工子女在父母工作地上學(xué)的問題不能得到妥善解決。因此，國家有必要加快流動人口公共服務(wù)供給屬地化制度的建設(shè)。政府要將流動人口的公共服務(wù)供給納入到地方公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中來；政府要加強信息管理，拓寬思路，創(chuàng)新管理模式，積極建立日掌握、周更新、月匯報、季調(diào)整的流動人口信息管理模式，為均等化服務(wù)構(gòu)建信息支撐；政府根據(jù)流動人口的特點和實際需求，優(yōu)先解決外來流動人口最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的民生問題，如公共就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女教育、公共衛(wèi)生、計劃生育、居住條件等公共服務(wù)；政府逐步完善流動人口的社會保障。

5.完善基本公共服務(wù)均等化的立法。在中國，基本公共服務(wù)均等化雖然可以在《憲法》中找到根據(jù)，但其缺乏高層次、操作性強、專門性的立法。因此，國家要召集司法、稅務(wù)、財務(wù)、審計等相關(guān)部門，統(tǒng)一制定的“基本公共服務(wù)均等化法”。均等化立法應(yīng)包括如下內(nèi)容：基本公共的類型、公共服務(wù)的供給主體、供給標準、供給程序與方式；公共服務(wù)供給均等化的財政制度、政策保障、責任分配，公共服務(wù)供給均等化的途徑與模式，公共服務(wù)供給均等化的監(jiān)督和評價機制等等。