摘要:農(nóng)村土地征收糾紛的解決仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中,最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議。但現(xiàn)行行政復(fù)議法所規(guī)定的行政復(fù)議卻不被農(nóng)民所看好,因?yàn)樗哂械娜毕菔沟盟荒芎芎玫鼐S護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷是:對(duì)行政復(fù)議的定性錯(cuò)誤,規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以成為被告,復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大等。這些缺陷使得復(fù)議機(jī)關(guān)往往因?yàn)楹ε鲁蔀楸桓娑桓页蜂N或變更土地征收決定,而作出維持土地征收決定的復(fù)議決定??朔@些缺陷的途徑有,對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議法進(jìn)行修改,或在土地管理法中對(duì)行政復(fù)議作出特別規(guī)定,使得復(fù)議機(jī)關(guān)在作出改變土地征收行為的復(fù)議決定,農(nóng)民向法院起訴時(shí),被告仍然是原決定征收的機(jī)關(guān),而不會(huì)是復(fù)議機(jī)關(guān)。
關(guān)鍵詞:行政復(fù)議;土地征收;復(fù)議機(jī)關(guān);糾紛解決
中圖分類號(hào):D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2012)27-0143-02
一
長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村土地征收所引發(fā)的糾紛可謂層出不窮,法學(xué)界對(duì)糾紛的解決依然是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。不少論者認(rèn)為,應(yīng)該創(chuàng)造出新的農(nóng)村土地征收糾紛的解決方法。筆者對(duì)此類觀點(diǎn)不能茍同,主張中國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的解決,仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中,最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復(fù)議;但同時(shí)又認(rèn)為,現(xiàn)行行政復(fù)議制度要為農(nóng)民所接受,就必須作出修改。而且,只要修改正確,就無(wú)須再創(chuàng)造出其他的救濟(jì)制度,修改后的行政復(fù)議制度就足以維護(hù)包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益,并為他們所接受。根據(jù)如下:第一,農(nóng)村土地征收行為是具體行政行為,它以土地征收機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人,以農(nóng)民為另一方當(dāng)事人。作為具體行政行為的農(nóng)村土地征收行為,作為復(fù)議的對(duì)象符合中國(guó)行政復(fù)議法的精神。第二,相對(duì)于行政訴訟,行政復(fù)議具有“內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)”,即行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政機(jī)關(guān),可以憑借行政領(lǐng)導(dǎo)的行政命令直接糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤5谌?,遲到的正義不是正義。仍然相對(duì)于行政訴訟,行政復(fù)議具有效率優(yōu)勢(shì),它簡(jiǎn)易、迅速,可以及時(shí)、迅速糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤,使得農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到及時(shí)維護(hù)。雖然中國(guó)土地管理法規(guī)定了嚴(yán)格的土地審批權(quán)限和手續(xù),但長(zhǎng)時(shí)間來(lái),越權(quán)批地,甚至不經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)而征地,“先斬后奏”,甚至“斬而不奏”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。去法院提起行政訴訟這一維權(quán)之路非常漫長(zhǎng),農(nóng)民不選擇它是很正常的。第四,行政復(fù)議具有“經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)”,它不收費(fèi)[1]。中國(guó)農(nóng)民大多是窮人,這一優(yōu)勢(shì)對(duì)他們應(yīng)當(dāng)格外具有吸引力。
行政復(fù)議有如此之多的優(yōu)勢(shì),農(nóng)民為何還不選擇它呢?這是因?yàn)樗嬖谥旅娜毕?,使得它不能夠很好地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。這些缺陷是:對(duì)行政復(fù)議的定性錯(cuò)誤,把行政復(fù)議定性得既有具體行政行為的性質(zhì),又有權(quán)利救濟(jì)行為的性質(zhì)。第二個(gè)缺陷是規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)可以成為被告,第三是復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大。這三個(gè)缺陷又是緊密相關(guān)的。正是基于定性為具體行政行為,行政復(fù)議機(jī)關(guān)如果改變了具體行政行為,就會(huì)成為被告;正是因?yàn)槎ㄐ詾闄?quán)利救濟(jì)行為,法律為復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置了居間地位,以及作出復(fù)議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權(quán)。這些缺陷也使得中國(guó)行政復(fù)議制度未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢(shì),也不能彌補(bǔ)行政訴訟的不足。
因此,必須對(duì)現(xiàn)有的行政復(fù)議制度進(jìn)行完善和發(fā)展。本文以下就從法理上對(duì)行政復(fù)議制度的完善途徑進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。
二
中國(guó)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的。一方面,將其定性為救濟(jì)行為即行政審查。另一方面,似乎又將其定性為具體行政行為。
中國(guó)法律把行政復(fù)議定性為具體行政行為,還體現(xiàn)在,它賦予了行政復(fù)議超強(qiáng)的法律效力,主要表現(xiàn)在:第一,復(fù)議可改變案件的管轄法院。第二,復(fù)議可改變行政訴訟的當(dāng)事人。第三,行政復(fù)議及其決定的這種超強(qiáng)效力還是一經(jīng)作出,就立即生效的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般具體行政行為效力的強(qiáng)度。其他具體行政行為在作出之后,尚有停止執(zhí)行的可能。而行政復(fù)議決定一經(jīng)作出,既無(wú)停止執(zhí)行的可能,亦無(wú)推遲生效的例外。
由上述可知,相關(guān)立法對(duì)行政復(fù)議的定性是模糊的、混亂的。把行政復(fù)議定性為權(quán)利救濟(jì)行為,和定性為具體行政行為在法律性質(zhì)上是相互沖突的。權(quán)利救濟(jì)行為具有居間性、超然性,而具體行政行為一般具有單方性、直接性。具體行政行為中只有行政裁決具有居間性,但眾所周知,行政裁決和行政復(fù)議具有根本的區(qū)別,因?yàn)樾姓脹Q的對(duì)象是民事爭(zhēng)議,雙方是平等的民事主體;而行政復(fù)議的對(duì)象是行政爭(zhēng)議,爭(zhēng)議的一方必然是行政機(jī)關(guān)或行使行政權(quán)力的其他組織。不但如此,法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強(qiáng)大的效力。由于其效力強(qiáng)大,且一經(jīng)作出即生效,所以向法院起訴即為必然。“司法乃最后一道防線”,對(duì)申請(qǐng)人所不接受的行政復(fù)議決定也就只能依賴司法判決了??梢哉f(shuō),向法院起訴是行政復(fù)議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
三
但是,筆者認(rèn)為,行政復(fù)議法加強(qiáng)行政復(fù)議效力的最有力的內(nèi)容,還應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政復(fù)議決定的規(guī)定。之所以說(shuō)這一規(guī)定是最有力的,乃是因?yàn)?,“檢驗(yàn)法律制度的最終標(biāo)準(zhǔn)是它做些什么,而不是如何做和由誰(shuí)去做,換言之,是實(shí)體,而不是程序或形式……”[2]如果最后得不出對(duì)被申請(qǐng)具體行政行為真正有效力的決定,程序再簡(jiǎn)便,再科學(xué),也毫無(wú)意義可言。
行政復(fù)議法規(guī)定了維持決定,履行決定,撤銷決定,確認(rèn)決定,以及責(zé)令重作、責(zé)令返還、責(zé)令賠償?shù)葲Q定。①其中,撤銷決定、變更決定和確認(rèn)(違法)決定被“混沌”在一起——筆者稱之為“混沌結(jié)構(gòu)”,復(fù)議機(jī)關(guān)可以選擇。根據(jù)行政訴訟法解釋第7條規(guī)定,改變決定包括了行政復(fù)議法的“混沌結(jié)構(gòu)”,即第28條(三)所創(chuàng)設(shè)的撤銷決定、變更決定,以及確認(rèn)違法并責(zé)令重新作出具體行政行為等決定類型。筆者認(rèn)為,這個(gè)“混沌結(jié)構(gòu)”中的三種復(fù)議決定在效力上又可進(jìn)行區(qū)分——三種之中,最能體現(xiàn)行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)的,是變更決定。因?yàn)?,撤銷決定往往會(huì)是“一撤了事”,當(dāng)事人的權(quán)益可能還是得不到落實(shí);而責(zé)令履行,被責(zé)令的對(duì)象也有可能會(huì)拖拉不辦。只有變更決定直接將具體行政行為“變更”了,以復(fù)議機(jī)關(guān)所作出的一個(gè)新的具體行政行為代替了被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為。正因?yàn)榭勺鬟@樣的區(qū)分,所以行政機(jī)關(guān)為了不成為行政訴訟的被告,就極有可能在這個(gè)“混沌結(jié)構(gòu)”中還會(huì)進(jìn)行選擇,挑選出對(duì)自己最無(wú)害的決定。也就是說(shuō),在“改變決定”即“混沌結(jié)構(gòu)”與其他種類的決定之間,復(fù)議機(jī)關(guān)可以選擇;在“混沌結(jié)構(gòu)”內(nèi)部,他還可以選擇,即復(fù)議機(jī)關(guān)仍然有裁量權(quán)。再加上又未規(guī)定(事實(shí)上也無(wú)法規(guī)定)該作出改變決定而不作的法律責(zé)任,這就給了復(fù)議機(jī)關(guān)該作出而不作出改變決定的極大的可能性;而法律規(guī)定作出改變決定的情況下復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政訴訟的被告,這使得復(fù)議機(jī)關(guān)不作出改變決定成為了一種必然性。
行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟的優(yōu)勢(shì),即是可以更及時(shí)、更快速地發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤和更有力地糾正錯(cuò)誤。而能體現(xiàn)這一優(yōu)勢(shì)的,是行政復(fù)議決定;在諸決定種類中,最能體現(xiàn)行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)的,是改變決定。改變決定,是行政復(fù)議制度的“刀刃”。行政訴訟的變更判決的適用對(duì)象局限于顯失公正的行政處罰,那是因?yàn)闉樵V訟(司法)的特點(diǎn)(其本性是判斷權(quán))以及司法與行政的關(guān)系所制約。行政復(fù)議變更則不受此類制約,其對(duì)象可以寬泛得多,可以說(shuō),能撤銷的即可變更,只要有可變更的內(nèi)容。
四
筆者認(rèn)為,立足于前文的分析,應(yīng)當(dāng)將復(fù)議界定為“效力待定的救濟(jì)行為”。復(fù)議和訴訟是可供選擇的兩種救濟(jì)方式,選擇權(quán)的享有者僅僅是行政相對(duì)人,即復(fù)議申請(qǐng)人。
當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)改變了具體行政行為以后,復(fù)議申請(qǐng)人仍然到法院去起訴,說(shuō)明他認(rèn)為自己的訴求未被滿足,這一點(diǎn)與復(fù)議機(jī)關(guān)維持具體行政行為、申請(qǐng)人不滿意的效果是一樣的:都是認(rèn)為自己的訴求未得到滿足。如果說(shuō)復(fù)議機(jī)關(guān)的變更或撤銷決定改變了具體行政行為,那么,維持決定對(duì)具體行政行為也是有“貢獻(xiàn)”的:它“加固”了具體行政行為;在復(fù)議不停止執(zhí)行的情況下,它直接促進(jìn)了具體行政行為的執(zhí)行進(jìn)程和進(jìn)度。
當(dāng)農(nóng)村土地征收糾紛發(fā)生時(shí),農(nóng)民向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議的目的,或欲使后者能夠?qū)ν恋卣魇招袨橛枰宰兏?、撤銷、或確認(rèn)違法后責(zé)令重作,即作出改變土地征收行為的復(fù)議決定(前文通稱之為改變決定),或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”,自然不包括維持土地征收行為的復(fù)議決定(前文簡(jiǎn)稱其為維持決定)。農(nóng)民的這種愿望是與行政復(fù)議法的立法目的是相一致的。但是,法律規(guī)定,在復(fù)議機(jī)關(guān)改變具體行政行為的情況下,就會(huì)成為被告,復(fù)議機(jī)關(guān)就會(huì)為了避免成為被告而違心地作出維持決定,包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對(duì)人的合法權(quán)益就很難得到維護(hù)了。有鑒于此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行有關(guān)行政復(fù)議的法律、法規(guī)進(jìn)行修改。修改的方案如下:第一,對(duì)中國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》進(jìn)行修改,即不論復(fù)議機(jī)關(guān)作出什么復(fù)議決定,他都不會(huì)成為被告。其他國(guó)家或地區(qū)的行政訴愿法(他們的訴愿就相當(dāng)于中國(guó)的行政復(fù)議,行政訴愿法就相對(duì)于中國(guó)的行政復(fù)議法,例如中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴愿法)都沒(méi)有規(guī)定訴愿機(jī)關(guān)會(huì)成為被告的。第二,《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》都不做修改的情況下,對(duì)中國(guó)的《土地管理法》及其配套法規(guī)進(jìn)行修改。這在法理上也是行得通的。因?yàn)閷?duì)土地征收的行政復(fù)議規(guī)定是行政復(fù)議規(guī)定的特別規(guī)定,是“特別法”,它和行政復(fù)議法是特別法和一般法的關(guān)系??梢栽凇锻恋毓芾矸ā分性黾舆@樣的規(guī)定:“農(nóng)民等土地承包人對(duì)土地征收行為不服的,可以向征收機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服的,可以征收機(jī)關(guān)為被告,向人民法院提起行政訴訟?!?/p>