摘 要：通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的立法規(guī)定及其利益博弈的評(píng)析，文章認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的語(yǔ)境下，法律規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房的目的就在于“耕地保護(hù)”，舍此，就不是小產(chǎn)權(quán)法律制度所能承受之重。在此基礎(chǔ)上，作者提出了根據(jù)對(duì)“耕地保護(hù)”政策目標(biāo)的影響程度對(duì)目前小產(chǎn)權(quán)進(jìn)行“分類(lèi)處置”的解決思路。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)；分類(lèi)處置；耕地保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）24-0099-03

一、小產(chǎn)權(quán)房的界定之爭(zhēng)

產(chǎn)權(quán)本無(wú)大小?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”并非嚴(yán)格的法律概念，它只是一種通俗的說(shuō)法，因此對(duì)于到底什么是“小產(chǎn)權(quán)房”也有著不同的解釋。常見(jiàn)的有三種。一是發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫“大產(chǎn)權(quán)”，購(gòu)房人的產(chǎn)權(quán)叫“小產(chǎn)權(quán)”，這是因?yàn)橘?gòu)房人的產(chǎn)權(quán)是由發(fā)展商一個(gè)產(chǎn)權(quán)分割來(lái)的，相對(duì)而言，發(fā)展商的大，購(gòu)房人的小。二是國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書(shū)的叫“小產(chǎn)權(quán)”，“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)際上沒(méi)有真正的產(chǎn)權(quán)，此類(lèi)房屋沒(méi)有正式的土地使用證和預(yù)售許可證，房管部門(mén)也不會(huì)對(duì)購(gòu)房合同予以備案。三是所買(mǎi)房屋再轉(zhuǎn)讓時(shí)不用繳納土地出讓金的叫“大產(chǎn)權(quán)”，需要補(bǔ)繳土地出讓金的叫“小產(chǎn)權(quán)”，依照這種解釋?zhuān)胀ㄉ唐贩烤褪恰按螽a(chǎn)權(quán)房”，經(jīng)濟(jì)適用房就是“小產(chǎn)權(quán)房”。大多數(shù)學(xué)者在在第二種意義上使用“小產(chǎn)權(quán)”這一概念[1]。本文認(rèn)為，僅以所謂證件的差別來(lái)界定小產(chǎn)權(quán)房的觀點(diǎn)只看到了小產(chǎn)權(quán)房的表象，并未深入到其本質(zhì)。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于在農(nóng)村集體土地上建造的住宅向城市居民出售。小產(chǎn)權(quán)房需要具備兩個(gè)條件。1）在集體土地上而非國(guó)有土地上建設(shè)住宅；2）在集體土地上建造的住宅并非農(nóng)民自己用于居住，而是對(duì)外轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。

二、有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)行立法規(guī)定及其評(píng)析

《土地管理法》第43條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》允許在集體土地建造住宅并可以進(jìn)行出賣(mài)和出租，并無(wú)出賣(mài)、出租對(duì)象的限制，也無(wú)不得向城鎮(zhèn)居民出售的規(guī)定。

1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》中規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》第13條規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！边M(jìn)一步重申了禁止城市居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地和小產(chǎn)權(quán)房的政策。由此可見(jiàn)，直接導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的法律依據(jù)并非《土地管理法》，而是有關(guān)政策規(guī)定。在《土地管理法》未作明確規(guī)定的情形下，政策為何要禁止在集體土地上建造的住宅向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓?zhuān)拷剐‘a(chǎn)權(quán)房交易的目的在于耕地保護(hù)[2]。誠(chéng)然，耕地保護(hù)關(guān)系到國(guó)家的糧食安全，關(guān)系到社會(huì)的生態(tài)效益，關(guān)涉社會(huì)公共利益。基于公共利益的需要，國(guó)家對(duì)私權(quán)進(jìn)行限制也具有某種正當(dāng)性。但是基于公共利益的需要對(duì)私權(quán)進(jìn)行的限制要遵循比例原則。所謂比例原則指的是為達(dá)成某種政策目標(biāo)所需要的手段應(yīng)當(dāng)與目標(biāo)相一致、成比例。申言之，手段（對(duì)私權(quán)的限制）應(yīng)為達(dá)成政策目標(biāo)（耕地保護(hù)）所必需，凡是無(wú)助于促成政策目標(biāo)（耕地保護(hù)）的實(shí)現(xiàn)的手段（對(duì)私權(quán)的限制）則不具有正當(dāng)性。目前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”已經(jīng)成為中央和地方各級(jí)政府的共識(shí)和改革創(chuàng)新的方向，為十七屆三中全會(huì)文件所肯定。既然，集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)無(wú)害于耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同屬于“建設(shè)用途”的住宅和宅基地的轉(zhuǎn)讓當(dāng)然也不會(huì)導(dǎo)致耕地流失，這是一個(gè)顯而易見(jiàn)的邏輯。因此，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地或住房，與耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無(wú)涉，不符合行政法的比例原則。

三、小產(chǎn)權(quán)房的利益分析

“人類(lèi)奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵3]小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題產(chǎn)生的政策動(dòng)因與其說(shuō)是耕地保護(hù)的要求，毋寧說(shuō)是利益博弈使然。小產(chǎn)權(quán)房關(guān)涉的利益主體至少包括農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、地方政府和開(kāi)發(fā)商。圍繞小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的各種紛爭(zhēng)均與這些利益主體之間的利益的矛盾、沖突直接相關(guān)。

1)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)放房，有利于顯化其土地資產(chǎn)的價(jià)值，增加其財(cái)產(chǎn)性收入。在城鄉(xiāng)差距拉大的當(dāng)下，這是一種弱勢(shì)群體的財(cái)產(chǎn)利益。2)對(duì)城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房，可以平抑市場(chǎng)的高企房?jī)r(jià)，改善其住房質(zhì)量。這是一種生存利益。3)對(duì)開(kāi)發(fā)商而言，開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房，由于住房供給的增加而平抑高企的房?jī)r(jià)，將導(dǎo)致其不能謀取暴利。這是強(qiáng)勢(shì)群體的商業(yè)利益。4)對(duì)地方政府而言，放開(kāi)小產(chǎn)權(quán)房勢(shì)必會(huì)對(duì)商品房市場(chǎng)造成較大沖擊，從而影響“土地財(cái)政”這一經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。但地方政府除了具有經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡以外，同時(shí)還具有“政治利益”的考量。開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房緩解了征地引發(fā)的地方政府與農(nóng)民的矛盾和利益沖突，減輕了由此引發(fā)的群體性事件所帶來(lái)的維穩(wěn)的壓力；同時(shí)開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房有利于解決城鎮(zhèn)居民“安居樂(lè)業(yè)”的問(wèn)題，有利于社會(huì)和諧。因此可見(jiàn)，開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房對(duì)于農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民有利無(wú)弊，對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，有弊無(wú)利。毫無(wú)疑問(wèn)，強(qiáng)勢(shì)群體的商業(yè)利益應(yīng)當(dāng)讓位于弱勢(shì)群體的財(cái)產(chǎn)利益和生存利益。對(duì)政府而言，開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房可謂利弊互見(jiàn)，地方政府既有出于政治考慮使小產(chǎn)權(quán)房合法化的需要，又有失去土地出讓收益影響其維持有效運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)上的擔(dān)心。因此，是否開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房，關(guān)鍵在于地方政府的態(tài)度，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的權(quán)衡與取舍決定著小產(chǎn)權(quán)房的命運(yùn)。從理論上來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該是社會(huì)公共利益的化身，不應(yīng)該有自己特殊的經(jīng)濟(jì)利益，正所謂“官不與民爭(zhēng)利”。但是，在中央財(cái)政與地方財(cái)政“分灶吃飯”的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，不解決地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的嚴(yán)重依賴問(wèn)題，開(kāi)禁小產(chǎn)權(quán)房是很難實(shí)現(xiàn)的。筆者認(rèn)為，消除小產(chǎn)權(quán)房合法化的障礙必須建立相應(yīng)的配套改革措施。一方面建立新的分稅體制或者加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，以維持地方政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以減少其對(duì)“土地財(cái)政”的嚴(yán)重依賴；另一方面，在允許小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，地方政府以交易稅、增值稅等稅收的方式參與小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益分配，在一定程度上增加地方政府的收入來(lái)源。

四、“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的解決對(duì)策

在我國(guó)，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)大量出現(xiàn)。據(jù)悉，在深圳，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到住宅市場(chǎng)份額的50％。解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題成為土地制度改革過(guò)程中怎么也繞不開(kāi)的必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題?！霸缱鲈缰鲃?dòng)，晚做晚主動(dòng)，不做就永遠(yuǎn)被動(dòng)[4]。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的解決方案，有學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房可能在土地取得、規(guī)劃許可、建設(shè)手續(xù)、房屋銷(xiāo)售手續(xù)、產(chǎn)權(quán)證辦理等商品住宅銷(xiāo)售的一個(gè)或幾個(gè)甚至全部環(huán)節(jié)存在非法問(wèn)題，涉及土地管理、規(guī)劃管理、建設(shè)施工管理、銷(xiāo)售管理等多項(xiàng)法律法規(guī)，從管理職能上涉及國(guó)土資源管理、規(guī)劃管理、建設(shè)管理和房屋管理等多個(gè)職能部門(mén)。因此，分析其違法違規(guī)性質(zhì)應(yīng)該根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的類(lèi)型、存在問(wèn)題的環(huán)節(jié)和相應(yīng)管理法規(guī)進(jìn)行”[5]。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)處理，筆者深感贊同，完全合法化或者一棍子打死都不是解決問(wèn)題的正確態(tài)度。但是該種觀點(diǎn)存在的問(wèn)題在于“眉毛胡子一把抓”，沒(méi)有抓住事物的主要矛盾或者說(shuō)矛盾的主要方面。是否符合城市規(guī)劃的問(wèn)題、房屋質(zhì)量問(wèn)題、物業(yè)管理是否完善、小區(qū)配套問(wèn)題當(dāng)然也在部分小產(chǎn)權(quán)房中存在，但并非小產(chǎn)權(quán)房所獨(dú)有的問(wèn)題，在國(guó)有土地上建造的“大產(chǎn)權(quán)房”同樣存在類(lèi)似問(wèn)題?！懊济右话炎ァ闭J(rèn)識(shí)方法看似看問(wèn)題全面，實(shí)際上容易使問(wèn)題的焦點(diǎn)模糊化，會(huì)妨礙對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，從而影響人們“對(duì)癥下藥”，找到科學(xué)有效的解決辦法。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的本質(zhì)是土地問(wèn)題，其違法違規(guī)的核心在于土地違法，我們討論小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題應(yīng)該抓住問(wèn)題的關(guān)鍵，而不應(yīng)該讓一些非本質(zhì)、甚至非關(guān)聯(lián)的問(wèn)題妨礙我們對(duì)小產(chǎn)權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。此外，要維護(hù)法律制度的尊嚴(yán)首先必須確保法律制度本身的公正性和合理性，僅僅立足于現(xiàn)行法律制度判斷小產(chǎn)權(quán)房是否違法違規(guī)，在邏輯上是本末倒置的，也是不可取的。筆者認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的語(yǔ)境下，法律規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房的目的就在于耕地保護(hù)，舍此，就不是小產(chǎn)權(quán)法律制度所能承受之重?；诟氐乇Ｗo(hù)的目的，小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題應(yīng)該根據(jù)其與土地利用規(guī)劃的關(guān)系進(jìn)行分類(lèi)處理，現(xiàn)分述如下。

（一）利用宅基地建造的小產(chǎn)權(quán)房向城鎮(zhèn)居民出售的問(wèn)題

筆者認(rèn)為，這類(lèi)小權(quán)房應(yīng)該完全合法化。國(guó)家禁止小產(chǎn)權(quán)房向城鎮(zhèn)居民銷(xiāo)售的依據(jù)在于耕地的保護(hù)。利用宅基地建造住宅向城鎮(zhèn)居民出售完全符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，不會(huì)對(duì)耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成任何不利影響，自無(wú)禁止之理。對(duì)于，這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的合法化，許多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以補(bǔ)交“土地出讓金”或“農(nóng)村宅基地使用金”為條件。如梁慧星教授認(rèn)為，宅基地使用權(quán)屬于無(wú)償劃撥的基地使用權(quán)，在有償轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地所有權(quán)人有權(quán)要求原來(lái)或新的土地使用權(quán)人交納出讓金[6]。龍翼飛教授等認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)立“農(nóng)村宅基地使用金”制度，農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民、法人及其他組織，依買(mǎi)賣(mài)、繼承、贈(zèng)與等方式受讓農(nóng)戶初始取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)支付給土地所有權(quán)人“農(nóng)村宅基地使用金”，“農(nóng)村宅基地使用金”歸屬于農(nóng)民集體所有[7]。筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房合法化不應(yīng)以補(bǔ)交出“土地出讓金”或“農(nóng)村宅基地使用金”為條件。理由如下。1）“宅基地使用權(quán)初次申請(qǐng)無(wú)償取得的規(guī)則是歷史形成的。允許農(nóng)民無(wú)償取得宅基地使用權(quán)是對(duì)農(nóng)村向城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的補(bǔ)償(比如曾長(zhǎng)期實(shí)行的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差)，是對(duì)農(nóng)村缺乏社會(huì)保障的一種制度替代，這種利益本來(lái)就屬于農(nóng)民，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益也應(yīng)歸屬于農(nóng)民”[8]。2）宅基地使用權(quán)雖然派生于集體土地所有權(quán)，但一經(jīng)產(chǎn)生，就具有獨(dú)立性，宅基地使用權(quán)人處分其用益物權(quán)后的收益應(yīng)歸權(quán)利人自身。若要求農(nóng)民出賣(mài)小產(chǎn)權(quán)房時(shí)向集體繳納土地出讓金或農(nóng)村宅基地使用金會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；3）在集體財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不夠明晰化的當(dāng)下，“集體所有可能演化為村干部個(gè)人所有”，讓集體保有一大筆土地有償出讓費(fèi)不是一個(gè)理性的選擇，會(huì)為腐敗打開(kāi)方便之門(mén)。當(dāng)然對(duì)于農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)面積占用宅基地的，超過(guò)核定的限定面積以外的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益應(yīng)歸集體所有。

（二）利用其他集體建設(shè)用地建造的小產(chǎn)權(quán)房向城鎮(zhèn)居民出售的問(wèn)題

把其他集體建設(shè)用地改為宅基地對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)沒(méi)有任何影響。依據(jù)行政法上的比例原則，對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)（耕地保護(hù)）沒(méi)有助益的手段的（禁止流轉(zhuǎn)）沒(méi)有正當(dāng)性，因此，此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房也應(yīng)該予以合法化。但此類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的合法化會(huì)引發(fā)一個(gè)土地用途變更而帶來(lái)的增值收益的分配問(wèn)題。土地經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，即使在建設(shè)用地領(lǐng)域，土地用于不同的建設(shè)用途，其效益也是不同的。通常，土地用于住宅建設(shè)的比較效益高于非住宅建設(shè)用地，把其他集體建設(shè)用地用于住宅建設(shè)會(huì)產(chǎn)生級(jí)差收益。因此，把原來(lái)用于非住宅建設(shè)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)用于住宅用地產(chǎn)生的增值收益歸土地所有權(quán)人還是土地的使用權(quán)人就是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，土地用途變化所產(chǎn)生的土地級(jí)差收益應(yīng)當(dāng)歸所有權(quán)人。理由在于：雖然土地使用權(quán)人對(duì)集體建設(shè)用地?fù)碛杏靡嫖餀?quán)，享有占有、使用、收益的權(quán)利。但土地用益物權(quán)人的權(quán)利行使的范圍受用益物權(quán)設(shè)定時(shí)的土地用途的限制。超出設(shè)定的土地用途范圍的權(quán)利歸土地所有權(quán)人保留。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)人改變所設(shè)定的土地用途所產(chǎn)生的級(jí)差收益應(yīng)當(dāng)歸所有權(quán)人——農(nóng)民集體。此與“國(guó)有土地使用者改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的用途，需要調(diào)整土地出讓金”是一個(gè)道理。①

（三）利用農(nóng)用地建造的小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題

利用農(nóng)用地建造的小產(chǎn)權(quán)房，危及國(guó)家的耕地保護(hù)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為保護(hù)耕地，體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，對(duì)此類(lèi)行為絕對(duì)不能姑息遷就，應(yīng)責(zé)令拆除，否則可能會(huì)出現(xiàn)耕地流失失控的局面。

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