摘 要：旅游公共政策的形成過(guò)程會(huì)受到諸多因素的干擾。作為全世界旅游產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，歐洲旅游公共政策經(jīng)歷的逐步演化的發(fā)展過(guò)程。當(dāng)僅從旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的維度進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理時(shí)，歐洲地區(qū)旅游公共政策的演化明顯地受制于旅游產(chǎn)業(yè)在不同階段演進(jìn)的影響。通過(guò)簡(jiǎn)要回顧歐洲地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的基本概況，系統(tǒng)論述了旅游產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)對(duì)旅游公共政策形成的影響過(guò)程，對(duì)中國(guó)制定旅游公關(guān)政策具有一定啟示意義。

關(guān)鍵詞：歐洲；旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)；旅游公共政策

中圖分類號(hào)：F590 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）07-0150-03

歐洲地區(qū)是現(xiàn)代旅游的發(fā)源地，是目前全世界旅游產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，也是最重要的旅游目的地和客源地。在這樣一個(gè)對(duì)全球旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有舉足輕重影響的區(qū)域，政府的旅游公共政策經(jīng)歷了一系列的演化，并在很大程度上是受歐洲旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的影響[1]。進(jìn)一步梳理歐洲地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)過(guò)程及其對(duì)旅游公共政策的影響對(duì)于認(rèn)識(shí)旅游公共政策的發(fā)展趨勢(shì)及規(guī)律有著積極意義。

一、歐洲國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)概況

歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)穩(wěn)定，是西方文明的搖籃，擁有豐富的歷史、文化和自然旅游資源，特別是海洋、島嶼、高山、河流以及城市這五大首要旅游資源極具旅游吸引力。1845年，英國(guó)的托馬斯·庫(kù)克成立了第一家包括提供食、住、行、游等旅游服務(wù)的旅行社，開(kāi)創(chuàng)了有組織地為旅游活動(dòng)提供各種專業(yè)性服務(wù)，被認(rèn)為是歐洲旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的起點(diǎn)[2]。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，特別是二戰(zhàn)之后，隨著歐洲一體化的加快，逐漸形成了歐洲統(tǒng)一的市場(chǎng)。加上歐元的出現(xiàn)和申根成員國(guó)的不斷增加，歐盟的發(fā)展壯大對(duì)于歐洲內(nèi)部各國(guó)之間的往來(lái)也發(fā)生了極大的促進(jìn)效應(yīng)。同時(shí)，與其他大國(guó)相比，歐洲國(guó)家國(guó)土面積普遍不大，普及廣泛的自駕車旅行使歐洲范圍內(nèi)的跨國(guó)旅行非常流行。歐洲自身所具備的上述優(yōu)勢(shì)使其旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模迅速領(lǐng)先，走在了全世界的最前沿。自有系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)時(shí)起，在全世界范圍之內(nèi)歐洲地區(qū)旅游份額在全世界始終保持著首位。由圖1可知，歐洲國(guó)際旅游收入占全球的份額從1960年起雖然略有下降，但均一直保持在50%的平均水平上，仍然在全球旅游市場(chǎng)中扮演著主導(dǎo)角色。

從歐洲內(nèi)部的演進(jìn)勢(shì)頭上看，演進(jìn)的勢(shì)頭一出現(xiàn)分化。傳統(tǒng)發(fā)達(dá)的西歐國(guó)家在旅游產(chǎn)業(yè)的增速上已成熟趨緩，主要的增速源于新歐盟成員國(guó)。根據(jù)歐盟旅游統(tǒng)計(jì)（Eurostat 《Panorama on tourism 2008》），近年來(lái)歐盟成員國(guó)內(nèi)的老成員（歐盟15國(guó)）份額雖大但增長(zhǎng)乏力，而新成員（除了歐盟27國(guó)之外的其他國(guó)家）所占份額小但增長(zhǎng)活力顯著。在過(guò)夜旅游人次上，2000—2006年時(shí)間段內(nèi)，國(guó)際旅游者中的過(guò)夜游客在歐盟27國(guó)總額達(dá)9.55億人次，期間年均增長(zhǎng)1.2%。引領(lǐng)著整個(gè)歐盟旅游增長(zhǎng)的正是新加入歐盟的成員國(guó)。盡管這些新成員在歐盟27國(guó)中僅占市場(chǎng)份額的10%，但他們的國(guó)際旅游人次增長(zhǎng)率從2000—2006年期間年均達(dá)5.3%，遠(yuǎn)高于同時(shí)期歐盟15國(guó)0.8%的平均增幅。從增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，歐盟27國(guó)在2006年增長(zhǎng)了5%。而同一時(shí)期，特別是與歐盟15國(guó)的國(guó)際過(guò)夜游客接待量趨勢(shì)相比，歐盟新成員國(guó)為整個(gè)歐洲注入了新的活力。從2003—2004年以及2004—2005年，歐盟15國(guó)國(guó)際旅游的增長(zhǎng)率低于歐盟27國(guó)的平均水平。2004年和2005年，歐盟15國(guó)分別比上一年增長(zhǎng)0.1%和3.2%，而同時(shí)歐盟27國(guó)則增長(zhǎng)了0.9%和3.5%。在旅游經(jīng)濟(jì)收入上也是表現(xiàn)出相似的分化。從全部歐盟27國(guó)來(lái)看，2000—2006年均增長(zhǎng)2%，其中2006年旅游收入2 432億歐元，與2005年相比增長(zhǎng)3.3%。這是繼2004年和2005年之后（分別增長(zhǎng)5.2%和4.7%）的持續(xù)增長(zhǎng)。從份額上看，歐盟15國(guó)國(guó)際旅游收入占整個(gè)歐盟27國(guó)地區(qū)的90%。盡管歐盟新成員國(guó)的絕對(duì)值較少，但近幾年旅游發(fā)展最快的仍是這些國(guó)家。他們2004年環(huán)比增長(zhǎng)了8.6%，2005年環(huán)比增長(zhǎng)11.5%，2006年則增長(zhǎng)8.7%。

總之，從歐洲地區(qū)整體旅游產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)歷程和現(xiàn)狀來(lái)看，其旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的起點(diǎn)較早，歷時(shí)較長(zhǎng)，目前已經(jīng)進(jìn)入較成熟的階段，這都為歐洲地區(qū)成為全球范圍內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的地區(qū)奠定了基礎(chǔ)。但隨著亞洲等新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)和旅游產(chǎn)業(yè)的興起，旅游產(chǎn)業(yè)份額在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。雖然歐洲地區(qū)近年來(lái)份額有所下滑，但旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、規(guī)模龐大，總量仍然保持在全球50%的份額左右。同時(shí)，在歐洲內(nèi)部，歐盟15國(guó)與歐盟27國(guó)的新興成員國(guó)相比，旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)水平的差異非常明顯。老牌歐盟國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)已趨于成熟，增速放緩，但絕對(duì)值總量卻仍占據(jù)主流；新興歐盟國(guó)家則在發(fā)展速度上更勝一籌，其地位和作用也在不斷上升。不論是歐洲整體旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的過(guò)程還是歐盟內(nèi)部國(guó)家發(fā)展水平的差異，均對(duì)旅游公共政策的發(fā)展趨勢(shì)形成了一定程度的影響。

二、歐洲國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)對(duì)旅游公共政策的影響

（一）歐盟旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)水平相對(duì)較低與旅游公共政策的弱勢(shì)地位

歐盟地區(qū)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家云集，是全球旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的代表 [3]。然而，盡管戰(zhàn)后歐盟地區(qū)擁有全世界范圍內(nèi)最發(fā)達(dá)的旅游產(chǎn)業(yè)，但相對(duì)于其本身已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)的其他產(chǎn)業(yè)而言，早期旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)程度處于一種相對(duì)較低的水平，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)并未引起政府的重視，旅游公共政策也一直處于弱勢(shì)地位。雖然目前所能查閱到的最早的旅游經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象研究即出現(xiàn)在1899年歐洲國(guó)家意大利[4]，但在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)相對(duì)于其原本就已非常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化水平和其他更發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)在歐洲的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位一致并突出。傳統(tǒng)的制造業(yè)、建筑業(yè)和新興的電信業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的社會(huì)和政治地位遠(yuǎn)高于旅游業(yè)[5]。歐洲旅游產(chǎn)業(yè)也曾一度是在無(wú)政府干預(yù)下處于自發(fā)的演進(jìn)狀態(tài)。

歐盟地區(qū)旅游公共政策處于弱勢(shì)地位主要表現(xiàn)在早期的歐盟決策中并沒(méi)有旅游產(chǎn)業(yè)的一席之地。在歐盟看來(lái)，旅游應(yīng)該屬于各成員國(guó)內(nèi)部的事務(wù)，與歐盟的整體發(fā)現(xiàn)關(guān)系不明顯，況且羅馬條約也并未授權(quán)理事會(huì)對(duì)旅游進(jìn)行超國(guó)家干預(yù)。旅游產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化方面具有重要意義，即使歐盟擁有像意大利、法國(guó)這樣通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)獲得極大收益的歐盟創(chuàng)始國(guó)，也是在《羅馬條約》簽訂二十五年后的1982年才開(kāi)始嘗試制定第一個(gè)旅游綜合政策[3]。同時(shí)，在歐盟地區(qū)奉行的自由市場(chǎng)制度慣性的作用下，政府扮演著市場(chǎng)秩序的“守望者”角色。在沒(méi)有充分的理由的前提下絕不會(huì)輕易地對(duì)市場(chǎng)行為橫加干預(yù)。因此，早期旅游公共政策在歐盟并未受到重視。

（二）歐盟旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)水平的相對(duì)提高與旅游公共政策地位的提升

20世紀(jì)80年代中期以后，隨著歐盟地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)水平的相對(duì)提高，旅游產(chǎn)業(yè)的作用日趨明顯，促使歐盟開(kāi)始采取一系列干預(yù)措施，促進(jìn)或規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。引起歐盟地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)水平相對(duì)提高源于三個(gè)原因 [6]：其一，希臘、西班牙和葡萄牙三國(guó)分別于1981年和1986年加入歐盟，旅游產(chǎn)業(yè)在這些國(guó)家中具有非常重要的作用。例如1986年，葡萄牙的國(guó)際旅游收入占GDP的6.5%，而西班牙占5.2%，希臘占4.7%。而這些國(guó)家旅游外匯收入占商品和服務(wù)出口貿(mào)易額則分別達(dá)15.6%、25.9%以及23.2%。這與同時(shí)期的法國(guó)、意大利和德國(guó)相比（國(guó)際旅游收入占GDP分別為1.5%、1.6%及0.7%），旅游產(chǎn)業(yè)的地位非常突出。當(dāng)然，旅游產(chǎn)業(yè)份額較高在一定程度上也與這些新加盟國(guó)家自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較之歐盟其他成員國(guó)落后有關(guān)。新加入的歐盟成員顯然強(qiáng)烈要求將旅游列為歐盟最高決策的議事日程。其二，歐洲地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模在進(jìn)一步提升，旅游產(chǎn)業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)中的作用日趨突出和顯著。1986年，旅游業(yè)已占?xì)W盟國(guó)民收入5.5%。就歐盟各成員國(guó)而言，絕大多數(shù)的國(guó)家在國(guó)際旅游收入上表現(xiàn)顯著。其中，英國(guó)旅游年收入已經(jīng)超過(guò)了汽車制造和飛機(jī)制造業(yè)。從這個(gè)意義上而言，自20世紀(jì)50年代之后就在全球獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的歐洲旅游產(chǎn)業(yè)是直到了20世紀(jì)80年代中期才逐漸凸顯其在本土應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)地位。其三，20世紀(jì)80年代以來(lái)，資本主義世界面臨著一次經(jīng)濟(jì)衰退，歐盟國(guó)家的失業(yè)率也高居不下。在這樣的形勢(shì)下，旅游產(chǎn)業(yè)卻一枝獨(dú)秀，直接或間接提供了上千萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，占?xì)W盟就業(yè)總?cè)藬?shù)的6%。旅游產(chǎn)業(yè)最終強(qiáng)化了歐盟政府加強(qiáng)重視旅游產(chǎn)業(yè)的立場(chǎng)。

于是，歐盟開(kāi)始實(shí)施了一系列強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的舉措以及相關(guān)公共政策。1986年，歐盟開(kāi)始將旅游業(yè)從財(cái)政預(yù)算中單列。同時(shí)，歐盟委員會(huì)頒布《關(guān)于共同體旅游政策的主要原則》，這是自歐盟成立以來(lái)第一個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的專門政策性文件。從1988年起，歐盟各國(guó)旅游官員定期磋商旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的會(huì)議制度形成。1989年2月，歐盟將旅游業(yè)管理機(jī)構(gòu)從交通理事會(huì)分離，并與消費(fèi)者保護(hù)理事會(huì)、手工業(yè)理事會(huì)合并，重新組成一個(gè)總理事會(huì)。從此，歐盟旅游政策正式形成，旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策也列入了歐盟最高決策機(jī)構(gòu)的議事日程。隨后，歐盟委員會(huì)1991年發(fā)布了旨在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的“共同綱領(lǐng)”，1992年，制定了《支持旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》等具體政策 [6]。

（三）旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)面臨的挑戰(zhàn)決定旅游新政的提出

隨著旅游產(chǎn)業(yè)地位的提升，歐盟旅游產(chǎn)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)促使歐盟旅游處于2006年提出了“歐洲旅游新政：建立歐洲旅游業(yè)更緊密的合作伙伴關(guān)系”[5]。歐洲地區(qū)開(kāi)始面臨的一系列挑戰(zhàn)包括：外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)壓力加大，全球市場(chǎng)占有率的下滑，消費(fèi)者品位提高、可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)面臨的問(wèn)題，歐盟委員會(huì)、旅游處、歐盟成員國(guó)政府以及旅游產(chǎn)業(yè)的各界利益代表共同推進(jìn)了“歐洲旅游新政”。新政關(guān)注出發(fā)點(diǎn)有三個(gè)：其一，如何實(shí)現(xiàn)更好的政策協(xié)調(diào)。盡管歐盟從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始已經(jīng)逐漸形成歐盟獨(dú)立的旅游政策，但旅游是一個(gè)綜合型產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)在歐洲地區(qū)同樣受到其他政策領(lǐng)域直接或間接的影響，應(yīng)該進(jìn)行更有效的協(xié)調(diào)。歐盟范圍內(nèi)對(duì)旅游業(yè)產(chǎn)生直接影響的其他政策包括：消費(fèi)者保護(hù)政策、開(kāi)放邊界促進(jìn)人員自由流動(dòng)的政策、社會(huì)政策、環(huán)境政策、區(qū)域政策以及金融政策等等[6]。因此，將旅游因素融入到各種相關(guān)政策之中，對(duì)那些可能對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響的各種政策方案進(jìn)行確認(rèn)，并以一種及時(shí)有效的方式向旅游顧問(wèn)委員會(huì)報(bào)告，就成了歐盟委員會(huì)的重要協(xié)調(diào)工作。例如，歐盟編寫的《海洋事務(wù)綠皮書》中的沿海和海洋旅游業(yè)政策就是由歐洲旅游委員會(huì)編寫的。其二，更好地發(fā)揮歐盟各種資金渠道的作用。歐盟擁有大量的基金和項(xiàng)目，其中與旅游有關(guān)的達(dá)60多個(gè)，為旅游業(yè)提供了大量的資金支持。歐盟對(duì)旅游相關(guān)事務(wù)在資金上的支持體現(xiàn)為三種方式：資助、貸款擔(dān)保債券、其他支持（如鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資、出資建立信息網(wǎng)絡(luò)等）。其中較為有名的資金來(lái)源包括：歐盟地區(qū)發(fā)展基金（ERDF），歐盟結(jié)合基金（Cohesion Fund），歐盟社會(huì)基金（ESF），達(dá)芬奇項(xiàng)目，歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）、歐盟漁業(yè)基金（EFF）以及競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新計(jì)劃（CIP）[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2006年間，僅其中的機(jī)構(gòu)基金在純旅游項(xiàng)目中的投資就超過(guò)了70億歐元，這尚未包括與旅游相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施等投資。而未來(lái)這些基金的支持與投入將會(huì)更大。其三，采用哪些行動(dòng)來(lái)解決旅游產(chǎn)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)歐洲旅游產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)相對(duì)份額下滑，促進(jìn)歐洲旅游的可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，政策強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的內(nèi)容，即對(duì)當(dāng)前政策法規(guī)進(jìn)行改進(jìn)；對(duì)歐洲旅游的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行強(qiáng)化；對(duì)旅游的推廣力度進(jìn)行提升。總之，歐盟新政的提出是以歐盟旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)和挑戰(zhàn)為依據(jù)提出的旅游公共政策，是歐盟旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的必然。

（四）歐盟各國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的差異與旅游公共政策導(dǎo)向的區(qū)別

從歐盟內(nèi)部各成員國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的橫向比較來(lái)看，各國(guó)演進(jìn)程度的差異較大，旅游公共政策側(cè)重點(diǎn)也各有不同。歐盟15國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較早，目前已經(jīng)進(jìn)入低速增長(zhǎng)的成熟階段。這一階段政府對(duì)旅游直接經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的問(wèn)題關(guān)注較少，而對(duì)旅游產(chǎn)品質(zhì)量、促進(jìn)就業(yè)以及可持續(xù)等問(wèn)題關(guān)注較多。例如，如何使旅游者的數(shù)量減少到國(guó)家旅游承載力的飽和限度之內(nèi)并提升旅游效益。Akehurst等（1993）對(duì)歐盟部分成員國(guó)的國(guó)家旅游政策進(jìn)行了調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)各國(guó)政策目標(biāo)集中于吸引高消費(fèi)旅游者，提高產(chǎn)品質(zhì)量以及降低季節(jié)性[7]。這與近年來(lái)歐洲15國(guó)數(shù)據(jù)體現(xiàn)出旅游者數(shù)量增長(zhǎng)極少但旅游收入?yún)s逐年上升相互吻合。一些旅游公共政策的確取得了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的理想結(jié)果。而對(duì)于東歐一些剛加入歐盟的國(guó)家而言，旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)正處于生命周期的成長(zhǎng)階段，旅游公共政策焦點(diǎn)關(guān)注的是旅游資源的整合、開(kāi)發(fā)與營(yíng)銷，政府希望通過(guò)努力吸引大量的旅游者推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[5]。由此可見(jiàn)，歐盟內(nèi)部各國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)程度的差異是引起了政策側(cè)重點(diǎn)不同的根源。

三、結(jié)語(yǔ)

客觀而言，旅游公共政策的形成過(guò)程會(huì)受到諸多因素的干擾。當(dāng)僅從旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的維度進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理時(shí)，歐洲地區(qū)旅游公共政策的演化仍明顯地受制于旅游產(chǎn)業(yè)在不同階段演進(jìn)的影響。從歐洲數(shù)十年來(lái)的發(fā)展歷程可見(jiàn)：不論是歐洲各個(gè)時(shí)期旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的相對(duì)程度還是絕對(duì)水平；不論是經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的整個(gè)歐洲還是發(fā)展水平存在差異的歐洲不同地區(qū)，其旅游公共政策的側(cè)重點(diǎn)總是在一定程度上帶著旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)差異的印記。這一特征也印證了旅游公共政策作為一種上層建筑最終仍取決于旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)水平本身的規(guī)律。因此，旅游公共政策的提出應(yīng)總是以旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的階段和水平作為依據(jù)。為了使旅游公共政策發(fā)揮應(yīng)有的效率，旅游公共政策的提出也應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的差異而制定差別化的旅游公共政策。

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[責(zé)任編輯 安世友]