摘 要：村民自治作為中國基層民主政治建設的重大探索和創(chuàng)新，關于這方面的研究已經取得了一定的成就，但是對于西北民族地區(qū)的村民自治研究，目前尚明顯不足。西北民族地區(qū)因為其地理、文化、經濟和制度上的特殊性，在村民自治建設過程當中自然有其獨有的特殊性，主要表現在：落后而且參差不齊的經濟、復雜的民族情況、獨特的歷史傳統(tǒng)、落后的教育、突出的宗教文化。西北民族地區(qū)村民自治的特殊性研究有著很強的理論意義和現實意義。

關鍵詞：村民自治；西北民族地區(qū)；特殊性

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0038-04

中國當代的村民自治，始于1979—1980年廣西宜州市南屏鄉(xiāng)合寨村[1]，這種通過投票選舉村委會成員，然后由村委會通過的村規(guī)民約來實施村務管理的辦法，取得了意想不到的效果，辦成了很多想辦而沒有辦成的事情。1982年的憲法中，村委會被定位為群眾性自治組織，1987年全國人大頒布了《村委會組織法》，從而開始了一系列農村基層組織民主建設的過程，經歷了幾十年的深入發(fā)展，再加上民族區(qū)域自治制度的日趨完善和社會主義民主觀念深入人心，極大促進了西北民族地區(qū)村民自治的發(fā)展。由于西北民族地區(qū)一系列獨有因素的影響，使得我們對于西北民族地區(qū)村民自治的特殊性研究具有很強的理論價值意義。這也是西北民族地區(qū)政治建設自身發(fā)展的客觀需求，也是社會主義民主政治建設的主觀要求。

本研究通過實地調查研究，重點關注西北民族地區(qū)的村民自治問題，首先通過分析西北民族地區(qū)村民自治實施過程中受到的各種影響因素：特殊的經濟結構、自治制度的完善程度、地區(qū)受教育情況以及文化上的差異性，從而在整體上對西北民族地區(qū)村民自治有一個清晰的認識，然后應用治理理論，對西北民族地區(qū)村民自治問題的化解對策作系統(tǒng)深入探討。

一、西北民族地區(qū)村民自治的特殊性

對于擁有5個自治區(qū)、27個自治州，84個自治縣（旗），占全國71.9%的少數民族人口的西部地區(qū)來說，其村民自治的民族性顯得尤為突出，宗教和文化都與我們平常所接受的信息有著很大的出入，而相較于最先開發(fā)的中東部地區(qū)來講，其經濟發(fā)展也顯得比較落后，這些因素也就構成了西北民族地區(qū)村民自治特殊性的最基本、最核心的內容。這也是本文研究西北民族地區(qū)村民自治特殊性的出發(fā)點。

（一）特殊的經濟結構對西北民族地區(qū)村民自治產生的影響

馬克思主義理論的生產方式決定論，即有什么樣的生產方式就有相應的制度存在[2]，對我們研究西北民族地區(qū)村民自治的實施有著很重要的理論價值意義，我們可以通過對西北民族地區(qū)村民的生產方式的研究，再結合當地的自治實施過程，就可以在客觀上對西北民族地區(qū)村民自治的實施有一個明確的認識，進而為我們研究這一地區(qū)民主發(fā)展狀況提供依據。

1.對村務管理實施過程的影響。對于西北地區(qū)的基層經濟，我們能夠想到的而且現行比較普遍的就是牧業(yè)經濟，伴隨著村民自治多年來的實施，西北地區(qū)的基層經濟建設也悄然發(fā)生著一些變化，借助我們對青海省海北藏族自治州的調查分析，就可以得出一些明顯的信息。通過對海北州的剛察縣哈爾蓋鎮(zhèn)查拉村、海晏縣哈勒景蒙古鄉(xiāng)哈勒景村、海晏縣三角城鎮(zhèn)三角城村等幾個村的500戶農牧民的入戶調查，匯總材料得出該地區(qū)的村級經濟主要分為戶經濟和村集體經濟。具有代表性的就是察拉村，通過采訪得知，所謂的戶經濟就是集中經營，集中經營就是3~6戶把草場、牲畜全部集中起來，由一戶來經營那些草場、牲畜，其他人可以出去打工。按集中后草場的承載力分配草場，多的羊賣掉，剩下的草場出租、承包，年底分紅。而村集體經濟則是在自治過程中，適應經濟需要而慢慢出現的，通過采訪我們了解到，現在的集體經濟大部分村都普遍采取牧家樂、草場出租和屠宰場的建造，具體的實施狀況可以通過察拉村的情況得以了解。該村集體經濟的出資方式主要是國家項目、村里集資兩種，比例分別是8∶2，按戶收錢，一次掏1 000元~1 200元，成為股東并分紅，牧民自愿交錢，非攤派，提前宣傳好，掏的多，分紅多。還有一部分就是由村里成立集約化公司，由那些人脈好的成立一套管理班子，具體由經理、財務管理人員和總管（什么事都管）組成，這些都是通過村民投票推薦的，職工則主要由本村人構成。

由于集中經濟和集體經濟的普遍存在，容易造成那些因為經濟原因而結合在一起的村民構成一個個的小集體，在選舉過程中就比較容易因為利益分配的問題出現拉幫結派的現象。另外財務問題也是群眾普遍關心的問題，許多矛盾都從這里引發(fā)，多數情況下，不是因為財務不清，賬目不明，而是公開不及時，透明度不高，群眾有疑問造成的[3]。為強化村務管理的監(jiān)督制約機制，察拉村專門成立了民主理財小組，每月底都對村里大小賬目進行審核并對合理賬目加蓋民主理財專用章，下個月5日張榜公示。另外牧業(yè)作為該地區(qū)的主要經濟形式，村民的放牧季節(jié)和收獲季節(jié)多集中在1—4月份和7—10月份，所以村委會的選舉日期一般集中在12月份進行。由于村里的各家各戶也都相隔甚遠，出行也多半靠馬和機動車輛代步，所以在選舉的時候我們常?？梢钥吹酱迕駛凃T著馬和摩托車來投票，而那些在外務工的村民則通過電話通知的方式讓人代選。

2.對基層民主發(fā)展的影響。由于村委會是村級公共事務的管理者，也是經濟資源的支配者，所以村民對于村委會的選舉也是非常關注的，通過研究分析村民收入與選舉情況之間的關系，我們就可以看出該地區(qū)村民自治的發(fā)展是否更加民主和先進[4]。本文通過對海北州地區(qū)的調查分析，該區(qū)域的村民經濟收入構成主要來源于放牧和經營牧家樂，還有村集體經濟，主要是村集體開辦的肉類加工廠等。而對于那些草場面積很少、人口又多的地區(qū)，例如此次調查的青海三角城村，其村民92.2%收入主要來源于半農半牧和外出務工，村級集體經濟很少，基本上沒有。這也就出現了兩種不同的村委會選舉情況，靠放牧和集體經濟作為收入來源的村子，村民的選舉熱情是比較高的，相反則很不在意。這主要與村經濟的所有制結構和產業(yè)結構有關，那些村集體經濟雄厚的村子，村民對其的依賴性也比較大，如果有當地政府的積極推動，村民在村集體經濟支配權的誘惑下，是很積極參加選舉的[5]。

牧業(yè)經濟也有其自身的特殊性，那就是周期性長和自然基礎薄弱，牧民不可能為了提高收入而無限制去開墾草場，草場也容易受到干旱和沙漠化的影響，這也就決定了該區(qū)域經濟基礎相對薄弱。這也為該區(qū)域村民自治的發(fā)展提供了契機，村委會通過與當地政府積極合作，招商引資發(fā)展第三產業(yè)，其中的牧家樂和草原旅游產業(yè)的發(fā)展就是代表，使得村委會的可支配資源得到很大提升，極大地增加了村民的選舉熱情[6]。

（二）西北民族地區(qū)制度體系的特殊性

客觀現實基礎決定了上層建筑的制度，對于處于邊遠地帶的西北少數民族地區(qū)，經濟欠發(fā)達、生態(tài)很脆弱，但是自然資源卻很豐富，如此不同于其他區(qū)域的客觀區(qū)情，這一地區(qū)現有的制度體系也具有其特殊性。

1.民族性。該區(qū)域除了一般的法律法規(guī)外，還有一系列的民族區(qū)域自治制度的安排，由《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》有關對民族問題的專門規(guī)定和地方法律法規(guī)構成。這些帶有明顯民族性的法律法規(guī)為西北民族地區(qū)村民自治的發(fā)展提供了更為靈活和自主的正式制度基礎，如規(guī)定有使用和發(fā)展自己文字、語言的自由，在干部選舉和職位編制上優(yōu)先少數民族人員，還有關于少數民族傳統(tǒng)文化的保護方面都做得很細致和全面。

通過對此次調查的海北州的剛察縣哈爾蓋鎮(zhèn)查拉村獲取材料的匯總，發(fā)現就關于“四個民主”建設、保障村民民主權利方面就涉及到很多民族性的問題。察拉村下轄兩個村民小組，共有93戶，463人。在2010年的第九次村委會換屆選舉工作產生的村委會領導班子中，少數民族占了140人。另外受到宗派家族惡習的影響，為保證村委會選舉過程中群眾的選舉權，察拉村嚴格落實“三個直接”，即由選民直接推選委員會、直接提名候選人、直接選舉村委會成員。察拉村把宣傳教育作為民主選舉的突破口，采取走家串戶、召開群眾會議、村民代表會議等多種形式，積極引導群眾準確把握選舉標準，扔掉宗派家族惡習，選出真正帶領群眾開拓致富的好班子。

2.不完備性。據了解，西北民族地區(qū)的還有部分自治州、自治縣未制定自治條例，所以說該區(qū)域的自治制度的整個系統(tǒng)還不是很完整。另外還要注意的一點就是，現行的自治條例是按照國家統(tǒng)一法的精神制定的，與少數民族的實際情況也是相適應的，在實施過程中并不會與國家統(tǒng)一法相沖突[7]。但是我們所說的村民自治當中的村規(guī)民約實際上是一種民族習慣法，是歷史沉淀下來的一種約定俗成的習俗和行為習慣，它與自治條例有著很大的區(qū)別。當它的精神和內容與國家統(tǒng)一法相吻合的時候，它們之間的關系是相協調的。當這些習俗和規(guī)范與統(tǒng)一法規(guī)范不一致的時候，它們之間就會出現不協調，這就需要對二者進行協調，這樣一種協調機制和情況的存在，也是西北民族地區(qū)自治制度體系不完備的體現。

通過對甘南州2009年基層組織建設情況匯報材料的匯總分析，直到2009年甘南州各村委會在縣（市）鄉(xiāng)有關部門的幫助和指導下，建立了《村民大會議事制度》、《民主評議村干部制度》、《村務公開制度》、《村主任工作職責》、《民主理財制度》和換屆選舉、村委會年終總結制度等。另外一些可行性比較強的制度，因為經濟發(fā)展等多方因素的影響，一直得不到有效建立。如甘南州從1994年開始根據《全國農村村民自治示范指導綱要》，在全州農牧村普遍開展了村民自治示范活動，直到近幾年才制定了《關于在全州農牧村全面推進村民自治工作的實施方案》，對村民自治指導思想、目標任務、示范標準、工作原則、主要措施、領導機構等六個方面提出具體的要求。

（三）滯后的教育對西北民族地區(qū)村民自治的影響

公民的權利平等和政治參與很大程度都會受到教育的影響，在調查過程當中我們也了解到村委會的選舉，村民大部分都會傾向于選擇那些有較高受教育水平的人和辦事能力強的人，因為那些文化素質、法律意思比較低的人在工作工程中容易把公民個人之間的問題群眾化，從而影響到村務管理。不單如此，區(qū)域受教育水平還影響到區(qū)域的就業(yè)、社會控制、社會轉型和文化觀念?；谶@種情況，我們對西北民族地區(qū)的受教育情況作了深入的調查和分析，選取的調查對象是比較有代表性的寧夏回族和甘青藏族地區(qū)。

1.傳統(tǒng)寺院教育以及落后經濟觀念。甘青藏族農牧民所受傳統(tǒng)教育中，主要由宗教寺院教育和國家基礎義務教育，作為補充形式的教育主要有技術教育和法制教育，但是這種方式和效果都很有限[8]。在調查過程中了解到，該區(qū)域牧民的經濟收入普遍比較高，主要是基于國家政策的支持，教育條件也比較好，但是入學率卻很低，并且年級越高，輟學率也高。其根本的原因是藏傳佛教對藏區(qū)牧民的價值觀念和生活方式影響非常深刻，重男輕女的教育觀、佛教的“惰”性思維和悠久的佛教歷史都侵蝕著牧民的教育觀念，牧民認識不到教育與改變生活方式、提高生活水平之間的關系[9]。寧夏回族地區(qū)由于自然基礎條件比較差，多山區(qū)，所以該地區(qū)的教育條件也比較有限，人民普遍關心的就是賺錢問題，甚至把賺錢作為當務之急，賺到錢之后才考慮教育問題。這就造成了較低的入學率，從而極大的影響了當地的教育事業(yè)發(fā)展。這些因素都極大的影響了西北民族地區(qū)村民自治的民主化水平。

2.落后的受教育程度。據調查統(tǒng)計，2010年卓尼縣的農村生源的高中以上從業(yè)人員資源有3 130人，而同時期該地區(qū)勞動力資源總數為53 914人，所占比例僅為5.8%；從事科學研究、教育、文化藝術和廣播電視事業(yè)的人數共有275人，占高中以上從業(yè)人員的比例僅為8.7%。可以看到，在該地區(qū)文化精英的缺失還是比較嚴重的。村委會成員文化素質是衡量村委會能力高低的重要指標[10]，此次調查走訪了青海省海北藏族自治州的11個村子，村長小學文化程度的有5人（海晏縣哈勒景蒙古鄉(xiāng)哈勒景村的村長是掃盲自學的小學）、初中文化程度的有3人、高中文化程度的有1人、文盲兩人，但是讓我們感到意外的是剛察縣哈爾蓋鄉(xiāng)的察切村和海晏縣三角城鎮(zhèn)三角城村的兩名大學生村官的任職，這也是近年來隨著經濟的發(fā)展和高等教育人口呈幾何輸出的影響而出現的結果。這種情況的存在嚴重制約了村子的發(fā)展，就像在采訪青海省海北藏族自治州剛察縣哈爾蓋鎮(zhèn)切察村的東知布過程中所說“村長辦事一般，大事辦不了，沒文化落后”。

（四）西北民族地區(qū)特殊的文化現象

1.豐富的宗教文化活動。此次調查的甘肅省甘南藏族自治州夏河縣歷史上曾是甘青川三省安多藏區(qū)的政治、經濟、文化和宗教活動中心，2010年全縣人口為8.05萬，分布大小27個宗教寺院，其中最為聞名拉卜楞寺是藏傳佛教格魯派六大寺院之一，該寺保留有全國最好的藏傳佛教教學體系。該寺的節(jié)慶及法會甚多，每年舉行的宗教活動就有40余項，總的活動天數達到了124天，占全年將近一半時間。活動的教職人員參加次數就有17 115人次，占全縣人口的將近1/4，信教群眾參加活動次數達到31萬人次，幾乎是全民參與。比較重要的有正月祈禱法會，藏語稱為“毛蘭姆”，主要活動有寺僧考試、辯經、誦經、展佛、法舞、祈禱等；二月法會，從二月四日至八日，其間初五日紀念第一世嘉木樣圓寂，名為“良辰”；四月“娘乃節(jié)”，于四月十五日舉行，此日是釋跡牟尼降生、成道、圓寂的日子，僧眾、信徒等要閉齋，轉經輪，念六字真言，以示紀念；七月法會，自六月二十九日至七月十五日止，正式會期是七月初八日，其規(guī)模僅次于正月法會，僧眾每日集會7次，主要內容是辯經；九月“禳災法會”，于九角二十九日在嘉木樣大昂舉行，由喜金剛學院舉辦；十月宗喀巴逝世紀念，于二十五日舉行，這一天是宗喀巴涅槃日，僧眾念大經，寺院開放，讓信徒朝拜，晚間寺院建筑屋頂點燃燈火，燦爛如星，誠屬奇觀，故又稱“燃燈節(jié)”。此外還有其他各寺院舉行的宗教活動，其規(guī)模也是非常壯觀的。

2.文化的多元性和惰性思維。西北民族地區(qū)是一個集藏族、回族、游牧民族和農耕民族于一體的區(qū)域系統(tǒng)，自然它的文化體系也就融合了藏傳佛教文化、伊斯蘭文化、游牧文化和農耕文化，這也形成了該區(qū)域獨特的多層次、多元化的文化體系，這種文化環(huán)境促成了西北民族地區(qū)不同民族、不同地區(qū)之間的價值取向和處世方式的差異化。另外，在文化交流和社會發(fā)展過程中也會受到語言障礙、民族和宗族習俗障礙的影響，這些無疑都會在村民自治的過程中以宗教等文化沖突的形式表現出來，這也是西北民族地區(qū)村民自治發(fā)展過程當中不容忽視的重要因素。

我們在上文中提到西北民族地區(qū)民族文化構成中包括了藏傳佛教文化，雖然藏傳佛教在政治、經濟、文化的發(fā)展以及民族凝聚力方面都起到了巨大的作用，但是它所宣揚的安于現狀和服從性的思想嚴重束縛了人們的思想。另外，西北民族地區(qū)人口中農業(yè)人口也占據了很大一部分，受農耕文化的影響，這部分人口都具有那種保守、狹隘和封閉的小農意識，而這種意識也造成人們那種“安于現狀、求穩(wěn)怕亂”的觀念，使得人們普遍缺乏開拓創(chuàng)新的思想[11]。隨著西部大開發(fā)的持續(xù)推進，國家的政策扶持也不斷加大，也使得這些區(qū)域的一部分人養(yǎng)成了嚴重的“惰”性意識，即不愿過多勞動，靠國家政策來獲取豐厚的物質，這與我們的自治思想完全是背道而馳的。

二、完善與西北民族地區(qū)村民自治特殊性相協調對策

（一）優(yōu)化區(qū)域經濟結構，發(fā)展農牧業(yè)產業(yè)化經營

在國家實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略和扶持少數民族地區(qū)發(fā)展的機遇下，民族地區(qū)應因地制宜調整和優(yōu)化特色農牧業(yè)產業(yè)結構，以市場為導向，依靠科技進步，發(fā)揮民族地區(qū)農牧業(yè)資源比較優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)質、高效、高產的特色農牧業(yè)，培育市場競爭力強、生產率高的特色農牧業(yè)和特色農牧產品。對于西北民族地區(qū)的農牧戶家庭來說，其生產的農牧產品主要依靠單家獨戶的方式進入市場，對于農牧戶來說處于不利地位，實施產業(yè)化經營就是要改變這一不利地位，由成立的村級合作經濟充當農牧民和市場的中介，從而為農牧民爭取利益最大化。同時這種合作經濟通過統(tǒng)一規(guī)劃，容易形成產銷一體化，從而加快實現特色產業(yè)經濟鏈，極大促進農牧民的收入增長。

（二）深化與完善西北民族地區(qū)制度體系建設

具有顯著民族性和不完備性的西北民族地區(qū)的制度體系，給西北民族地區(qū)現有的制度體系帶來特殊性和復雜性，這在現實中已經明顯阻礙了西北民族地區(qū)的發(fā)展。這需要西北民族地區(qū)進行新的制度變遷，積極尋求能夠適應市場機制的不斷變化、切實帶動西北民族地區(qū)各族人民普遍參與現代化發(fā)展進程和保持西北民族地區(qū)經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的全新的制度體系。這樣一種制度的建設將是政府、企業(yè)、家庭以及其他利益主體進行博弈的結果，這在短時間內是無法實現的，靠政府的一些強制性手段是無法從根本上建立起一套合理的制度的，同樣僅僅依靠經濟的投入、教育的發(fā)展和文化上熏陶這些誘導性制度變遷，將是一個極其漫長、曲折的過程，因此只有以政府為主導的強制性制度變遷為契機，誘導性制度變遷為推動力，才能構建出一套較為合理和完善的制度體系。

（三）提高村民文化素質，加強教育

村民是村民自治的主體，其自身素質高低直接影響著村民自治制度能否規(guī)范運行，而村民自身素質主要由受教育程度決定。西北民族地區(qū)村民的受教育程度普遍不高，且受宗教寺院教育的影響，人們的價值觀很難適應當前社會發(fā)展的需要，我們需要通過加強該地區(qū)村民的文化教育，提高村民文化素質，才能使其積極參與村民自治，保護自己的合法權益。

一方面，針對西北民族地區(qū)存在的寺院教育，政府應當積極誘導，使其正視藏民族文化教育已經落伍的現實，幫助其樹立開放意識，拋棄不適宜社會發(fā)展的舊觀念，使其在教育過程中，繼承其精華，棄其糟粕，為現代社會發(fā)展培養(yǎng)具有自我批判和認識的受教育群體。另一方面，全面普及九年義務教育，繼續(xù)加大“兩免一補”政策實施力度，提高補助標準，特別是寄宿生生活費補助，讓貧困學生完成義務教育，消除文盲、半文盲現象；積極宣傳科學文化教育，讓村民充分認識教育的重要性，轉變教育觀念；國家及當地政府應加大對教育的財政支持力度，特別是民族教育落后地區(qū)，改善教育基礎設施建設，建設一支高素質的教師隊伍，提高教育質量；通過農家書屋、農村文體活動室等村級文化活動陣地建設，提高村民綜合文化素質。

（四）弘揚積極的傳統(tǒng)文化精神

農村傳統(tǒng)社會文化雖然在整體上已經不適應現代社會發(fā)展的要求，但是我們也不能全盤對其否定，應該存其精華，去其糟粕。甘青藏族地區(qū)宗教信仰和民間宗教活動比較活躍，這在我們調查的地區(qū)和村莊中，是能夠得以體會的。在那些規(guī)模較大的藏傳佛教寺院中一般都設有“曼巴扎倉”，專門從事藏醫(yī)藏藥的教學與研究。另外，在我們對夏河縣宗教活動調查過程中看到，“跳法舞”、“酥油花燈展”這類宗教活動其實在促進文化融合、發(fā)展宗教特色的藏傳佛殿音樂方面扮演了重要的角色。宗教教義強調真、善、美、公平、正義、博愛、因果輪回等內容，深深的內化為信教群眾心中自覺的行為規(guī)范，即使這種行為規(guī)范不像法律法規(guī)具有強制性約束，但是其神圣性權威和精神性賞罰規(guī)則同樣可以約束信教者日常行為，有時甚至比強制性約束更有效。可見，宗教這種社會資本如果能夠有效利用，便可以成為公共行為規(guī)范資源，充分發(fā)揮其行為規(guī)范的功能，提高人們的思想道德和促進社會穩(wěn)定、和諧。對于這些我們應當加以保護和發(fā)展。

宗教活動雖然在民族地區(qū)政治、經濟、文化的發(fā)展以及民族凝聚力等方面都起到了巨大的作用，但是我們還要看到它對社會及文化發(fā)展等方面所起到的消極作用。藏傳佛教宣揚的“佛法無邊”、“人生苦?！钡恼f教，嚴重束縛了人們的思想，窒息了人民的意志，從而影響到西北民族地區(qū)村民自治的進步與發(fā)展，這些都是我們應該摒棄的。

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[責任編輯 吳高君]