編者：改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)取得了巨大成就。但與此同時(shí)，發(fā)展方式的粗放，也讓我們付出了不菲代價(jià)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)變，已是全社會共識。而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的背后往往存在著政府職能“錯(cuò)位”“越位”和“不到位”的問題，從此角度講，政府職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性因素之一。轉(zhuǎn)變政府職能，是經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的一個(gè)關(guān)鍵結(jié)合部，是中央明確了的重大戰(zhàn)略和重大任務(wù)。
　　市場與政府之“舞”
　　凌寧：走向公平可持續(xù)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵在于以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變能不能到位。
　　一般來說，市場配置資源，政府保障公平，這是政府與市場的重要邊界。面對“市場失靈”問題，我們必須充分發(fā)揮市場和政府在資源配置與調(diào)控方面各自的優(yōu)勢和積極作用，共同促成并保障公平與效率的實(shí)現(xiàn)。政府通過轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整工作目標(biāo)、工作機(jī)制、工作關(guān)系和工作方法，是解決當(dāng)前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式問題的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，如果認(rèn)為只有政府才能去維持公平，如果政府退出資源配置，會導(dǎo)致社會的更不公平的觀點(diǎn)還是值得商榷的。一方面應(yīng)該看到通過市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用本身包含著公平內(nèi)涵。社會主義市場經(jīng)濟(jì)不僅僅是競爭的經(jīng)濟(jì)，也是公平的經(jīng)濟(jì)和合作的經(jīng)濟(jì)。另一方面，市場也有失靈的時(shí)候，此時(shí)要加強(qiáng)政府監(jiān)管，但政府監(jiān)管并不意味政府取代。事實(shí)上政府主導(dǎo)的增長方式，通過行政權(quán)力進(jìn)行資源配置，容易導(dǎo)致要素使用的低效率和比較嚴(yán)重的浪費(fèi)。
　　華民：在“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”中，不是簡單地關(guān)注“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)市場”問題，而是使兩者有機(jī)融合、相輔相成。
　　當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一些粗放經(jīng)營、結(jié)構(gòu)失衡等深層次的問題都同政府職能轉(zhuǎn)變不到位密切相關(guān)，需要加快解決。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的部分任務(wù)將由市場自行解決，而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)自主創(chuàng)新、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等等，需要發(fā)揮政府調(diào)控和管理的作用。同時(shí)，“強(qiáng)政府”是基于“有限”和“有效”兩個(gè)維度的政府，它并不是政府職能簡單的增或減，而是政府“內(nèi)功”的修煉。判斷政府優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于規(guī)模的大小和職能的多少，而在于它在社會整體結(jié)構(gòu)中的地位和作用，即看它是否適應(yīng)特定歷史階段經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的要求?！皬?qiáng)政府”應(yīng)有科學(xué)的行政理念，應(yīng)有完善的體制、機(jī)制，應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。
　　金太軍：強(qiáng)大公民社會將有效規(guī)塑政府與市場的行為，化解可能的政府失靈和市場失靈，甚至政府與市場的“雙失靈”。
　　市場體制發(fā)育不完全，特別是競爭性、自愿性和規(guī)范性的交易規(guī)則不完善，必然導(dǎo)致資源配置效率的低下及財(cái)富分配的“不公”。面對這種情況，政府和公民社會都應(yīng)履行相應(yīng)的糾偏功能。然而，公民個(gè)體的原子狀及整體結(jié)構(gòu)的散沙狀使公民社會的集體化行動難以實(shí)現(xiàn)，從而無法成為有效糾正市場失靈的利器。政府的主體地位自然凸現(xiàn)出來，但政府也存在這樣或那樣的不足或者說失靈，譬如說政府干預(yù)的公正性并非必然，也存在部門利益與個(gè)體利益，政府干預(yù)的效率有待提高，等等。當(dāng)人們面對市場失靈時(shí)，往往感覺“悲觀”與“無助”，自然渴望強(qiáng)大政府的存在，但在市場失靈有所緩解時(shí)，人們又會聚焦，甚至放大政府的失靈表現(xiàn)，流露出要求政府“退出”的愿望。要消除這種非此即彼的二元思維悖論，就必須跳出政府與市場的二元靜態(tài)分析框架，找尋“第三條道路”——公民社會。因此，如何實(shí)現(xiàn)與公民社會的良性互動是考驗(yàn)政府能力的重要課題。從基本路徑來看，政府要特別關(guān)注“公共領(lǐng)域”中的“公共觀點(diǎn)”，并及時(shí)進(jìn)行梳理、提取與整合，相應(yīng)進(jìn)行公共政策的創(chuàng)新。公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和政治系統(tǒng)之間的一個(gè)領(lǐng)域，是自主社會個(gè)體及自組織社團(tuán)進(jìn)行互動交往和自由辯論的一種非官方的文化批判領(lǐng)域，以自由、理性和開放為基礎(chǔ)特征。在當(dāng)代，各種媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體已成為公共領(lǐng)域的重要組成部分和推動公民社會發(fā)展的重要力量。政府要努力適應(yīng)這一趨勢，及時(shí)對基于各種載體的“民意”進(jìn)行有效的回應(yīng)。
　　政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在何處？
　　姜永華：轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是要解決政府在經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”問題，“越位”的地方要退出、“缺位”的地方要彌補(bǔ)、“錯(cuò)位”的地方要糾正。
　　具體要把握好四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、改善民生等任務(wù)，讓政府宏觀調(diào)控面臨著更加復(fù)雜的局面和艱巨任務(wù)。要求政府更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和適當(dāng)?shù)男姓侄握{(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，減少微觀的事務(wù)管理和審批事項(xiàng)，讓經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)發(fā)展。二是嚴(yán)格市場監(jiān)管。推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強(qiáng)對涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。拓展公平準(zhǔn)入的市場范圍，不僅包括商品和服務(wù)市場，還包括要素和產(chǎn)權(quán)市場，特別是強(qiáng)調(diào)公共資源交易市場的規(guī)范運(yùn)行。三是加強(qiáng)社會管理。強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配的職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。四是注重公共服務(wù)。著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
　　金太軍：政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)正視其滯后的“錯(cuò)位”、“越位”和“不到位”的“實(shí)然”現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)由“錯(cuò)位”至“正位”、“越位”至“回位”以及“不到位”至“到位”的“應(yīng)然”轉(zhuǎn)變。
　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在的問題既同我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性有關(guān)，也同我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境的變化有關(guān)，更同政府職能轉(zhuǎn)變滯后有關(guān)。而滯后則主要呈現(xiàn)為政府職能錯(cuò)位、越位、不到位的狀態(tài)?！板e(cuò)位”就是政府與企業(yè)職能劃分的錯(cuò)亂，如很多重要領(lǐng)域握有壟斷權(quán)的企業(yè)政企不分，阻礙了創(chuàng)新，阻礙了一些新技術(shù)、高技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化；“越位”就是政府管了一些不應(yīng)該由政府管的事情，如政府掌握了過大的資源配置權(quán)利，而且把GDP的增速作為考績的主要標(biāo)志；“不到位”就是政府應(yīng)該管的事情沒有管或管得不好，如把本應(yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品推向市場、推向社會。正是這種種政府職能的錯(cuò)位、越位、不到位，使轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式步履維艱。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。
　　而“正位”是指理順政企關(guān)系，實(shí)施政企分開，將政府的所有者職能與企業(yè)的經(jīng)營者職能分開，把政府行政管理職能與政府對國有資產(chǎn)的管理職能分開；“回位”是指政府把資源配置主導(dǎo)權(quán)交給市場，致力于履行應(yīng)由政府履行的職責(zé)，改變政府“駕馭市場”的做法，使政府從各種形式的市場參與者角色中淡出，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)有效率的市場，提供市場經(jīng)濟(jì)所需要的法治環(huán)境，調(diào)控市場顧及不到的領(lǐng)域，為市場失靈的地方提供服務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管等；“到位”是指經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府要向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抽身到公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，加大對社會保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品方面的投入和服務(wù)，為社會創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境，以避免改革與發(fā)展步入“有增長無發(fā)展”的發(fā)展陷阱。
　　凌寧：政府不應(yīng)該在“強(qiáng)政府”或“弱政府”上做文章，而應(yīng)轉(zhuǎn)向“有效政府”，“有效政府”的核心問題是政府如何找準(zhǔn)職能定位，如何有效履行職責(zé)。
　　從理論上來說，政府職能不是一成不變的，而是為適應(yīng)其所處的行政生態(tài)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整的，就是我們通常說的政府職能轉(zhuǎn)變。改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變是所有改革的關(guān)鍵，成為經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革和政治體制改革的關(guān)鍵結(jié)合部，貫穿改革開放的全過程。政府職能轉(zhuǎn)變圍繞政府職能總量的調(diào)整、政府職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整和政府職能實(shí)現(xiàn)方式多樣化而展開，政府職能逐步向經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要靠近，取得了好的成效。但是，面對我們所處的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會發(fā)展關(guān)鍵期，我們需要進(jìn)一步合理確定政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會等諸多關(guān)系中的職能界限和范同，實(shí)現(xiàn)政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會職能之間的相互調(diào)適和重心轉(zhuǎn)移，推進(jìn)直接調(diào)控、間接調(diào)控等多種公共管理和服務(wù)工具的使用。目前的核心任務(wù)是加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。
　　政府自身改革路在何方？
　　金太軍：政府職能轉(zhuǎn)變必然是漸進(jìn)式的增量改革，但漸進(jìn)式的增量改革既非“緩慢改革”亦非“不改革”，而是“摸著石頭過河”，不斷進(jìn)行有益的探索和試驗(yàn)但要防止改革過程中既得利益集團(tuán)“摸到石頭后不愿過河”，企圖將現(xiàn)有改革中的利己制度元素定格化和固態(tài)化的情況出現(xiàn)。
　　政府自身改革之所以步履維艱，一個(gè)非常重要的原因在于它受到來自政府、市場和社會等多重因素的影響：全能政府的慣性、職責(zé)同構(gòu)的弊端、市場質(zhì)量的影響和社會發(fā)育的遲緩，但最為關(guān)鍵的則是現(xiàn)實(shí)利益的阻隔。傳統(tǒng)計(jì)劃體制的瓦解，表面上看好像是一種在高層政治精英推動下的強(qiáng)制性的制度變遷，實(shí)際上是政治精英對社會利益進(jìn)行體認(rèn)后發(fā)生的誘導(dǎo)性制度變遷。這種誘導(dǎo)性制度變遷主要是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來解決社會物質(zhì)短缺、滿足人們基本物質(zhì)需求。在改革開放之初，這種制度變遷幾乎是一種帕累托改進(jìn)，使改革獲得了社會的普遍支持，也為從“全能政府”走向“有限政府”奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但隨著改革的推進(jìn)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長期浸潤，體制框架中人自然形成對原有體制的依賴，形成認(rèn)知結(jié)構(gòu)與行為路徑的“鎖定”。要破解這種“鎖定”，政府及政府官員既要有巨大的改革勇氣、責(zé)任意識和犧牲精神，又要進(jìn)行合理的規(guī)劃，切忌“眉毛胡子一把抓”、“好心辦壞事”。在多元的利益格局下，政府自身改革很可能會觸及自身的利益。如江蘇目前的大部制改革面臨難以深化的困境，一個(gè)重要原因在于部門利益的剛性與人員（主要是領(lǐng)導(dǎo)）分流的阻力。當(dāng)然，這種情況并非江蘇所特有。
　　姜永華：政府自身改革的主要難點(diǎn)是在轉(zhuǎn)型過程中政府自身的利益問題，改革的本質(zhì)就是利益調(diào)整，制度約束是利益調(diào)整的關(guān)鍵障礙，消除制度約束須從體制改革入手。
　　對于政府改革而言，其改革成功的關(guān)鍵是通過理順自己與其他經(jīng)濟(jì)主體間的利益關(guān)系，減小社會沖突成本，最大限度地調(diào)動社會不同群體的積極性，才能形成推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新合力。一要處理好政府與市場的關(guān)系。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，既要重視發(fā)揮政府的作用，又要發(fā)揮市場的作用。要消除各種制約和影響資源優(yōu)化配置和提高資源利用效率的體制機(jī)制，健全統(tǒng)一、公平、公開競爭和優(yōu)勝劣汰的體制機(jī)制。二要處理好政府投資與民間投資的關(guān)系。要進(jìn)一步明確界定政府投資范圍和解決民間投資準(zhǔn)入難的問題。建立健全民間投資服務(wù)體系，為民間投資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境。加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理，按照“舉債有度、償債有源、成本求低、效益求高”的原則，加強(qiáng)政府投融資管理，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮出最大效益。三要處理好加快發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系。堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先、環(huán)保為民的原則，將環(huán)境保護(hù)作為事關(guān)發(fā)展全局、民生改善的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)城市生態(tài)調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然和諧發(fā)展。四要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生的關(guān)系。保障和改善民生既是發(fā)展的根本目的，也是發(fā)展的強(qiáng)大動力；既是拉動消費(fèi)最有效的手段，也是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。要注重改善民生、加強(qiáng)社會建設(shè)，堅(jiān)持把公共資源配置更多地向民生領(lǐng)域傾斜，擴(kuò)大公共服務(wù)，加快社會事業(yè)發(fā)展，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及全體人民。
　　凌寧：江蘇省行政體制改革取得了一定的成果，但行政體制還不夠完善，政府職能轉(zhuǎn)變尚沒有完全到位，在一定程度上牽制了其他各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)。
　　調(diào)查表明，當(dāng)前主要有以下問題亟待解決。一是系統(tǒng)完整的改革規(guī)劃問題；二是社會管理仍存在不到位問題；三是公共服務(wù)存在的不平衡問題；四是行政審批仍存在事項(xiàng)過多等問題。要解決以上問題，在今后的5-10年內(nèi)，江蘇應(yīng)圍繞“兩個(gè)率先”的目標(biāo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)基本問題、熱點(diǎn)問題研究；明確江蘇省服務(wù)型政府建設(shè)時(shí)間表和路線圖，2015年初步建成服務(wù)型政府，2020年建成服務(wù)型政府；完善社會主義公共行政體制，加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，將政府主要職能盡快轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來；從江蘇的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，構(gòu)建公共服務(wù)的多元合作機(jī)制；建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共服務(wù)法律法規(guī)，完善公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制；繼續(xù)深化江蘇省“十二五”規(guī)劃中提出的六個(gè)方面的行政改革，構(gòu)建“六大體系”，完善服務(wù)型政府九項(xiàng)制度建設(shè)。
　　編者：沒有政府職能的轉(zhuǎn)變，就不可能有發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，需要同步改革政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長方式亦即轉(zhuǎn)變政府職能的問題。而轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府是深化行政管理體制改革的核心。同時(shí)按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和整體配套，如此才可能在行政管理體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會領(lǐng)域改革上取得更大進(jìn)展。
　　責(zé)任編輯：孟