從世界范圍看，各國城鄉(xiāng)關系的演化軌跡大致形成兩種截然不同的道路；一條道路是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并耦合于國家現代化進程；而另一條道路則是嚴重的城市內二元結構，并陷入中等收入國家陷阱而積重難返?？偨Y兩條道路的經驗和教訓，一個國家或地區(qū)實現城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，關鍵在于從集聚走向均衡的能力發(fā)育。唯有經濟發(fā)展動力實現從投資驅動向技術驅動、創(chuàng)新驅動的三級跳，推動工業(yè)化、城市化和農業(yè)現代化協(xié)調發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展才能一體化。
　　改革開放以來，江蘇城鄉(xiāng)關系演進大體分為三個階段：①城鄉(xiāng)聯系發(fā)展階段。20世紀80年代起，經濟資源突破舊的城鄉(xiāng)隔離狀況，雙向流動頻繁且密切。②城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。20世紀90年代，開發(fā)區(qū)和開放型經濟大發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大提升，農村城鎮(zhèn)化進程加快。③城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段。新世紀以來，省委省政府密集出臺、落實了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除二元結構的政策措施。
　　對照發(fā)達國家，僅從人均GDP等指標考慮，江蘇已出現城鄉(xiāng)發(fā)展一體化階段性特征，但仍面臨諸多困難和障礙。突出表現在：（1）城市內均衡發(fā)展尚未完成。工業(yè)化、城市化進程與大規(guī)模進城農民工市民化進程不協(xié)調，半城市化、偽城市化現象普遍存在。（2）城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展城市準備不夠。城市支持農村能力不夠，農村難以大幅度、制度化、可持續(xù)分享城市發(fā)展成果。（3）城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展農村準備不足。傳統(tǒng)農民尚未完成職業(yè)化塑造，各類農民合作組織沒有發(fā)展起來。
　　當前，貫徹省第十二次黨代會精神，實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，必須深化改革，大膽創(chuàng)新，積極探索符合江蘇實際的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。
　　1、體制創(chuàng)新注重政府與市場協(xié)同，農民就業(yè)分化與職業(yè)演化銜接。行政體制創(chuàng)新要形成更加綜合性、權威性的“大部門制”，公共產品供給體制創(chuàng)新要因地制宜，合理安排優(yōu)先次序，構建政府、社區(qū)、私人部門和非營利機構四位一體的多元供給新體制。農民（農民工）市民化推進體制創(chuàng)新，要著眼于引導傳統(tǒng)農民向高素質產業(yè)工人和職業(yè)農民有序演化，使他們成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主體力量。農民土地權益保障體制創(chuàng)新，要公平分配農地用途的絕對地租和農地非農化用途的級差地租，這是化解農民就業(yè)分化、職業(yè)演化長期風險的核心所在。
　　2、機制創(chuàng)新注重效率與公平并重，“補救”與“補償”并舉。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，既要補舊課（城市內均衡發(fā)展），又要上新課（城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展），要在“補救”中“補償”。建立這一有效機制，要創(chuàng)造一個前提，就是城市化和工業(yè)化在融合發(fā)展中具備可持續(xù)的內生發(fā)展能力；開拓一條道路，就是農村人力資本儲備、組織架構設計能夠具有接受城市支持、工業(yè)反哺并轉化為內生發(fā)展能力的條件；實現一個目標，就是城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展權利逐步走向均等化。
　　歸根結底，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根本機制在于加快經濟發(fā)展方式轉變，實現經濟發(fā)展動力從投資驅動向技術驅動、創(chuàng)新驅動的轉變，對忽視增長質量而產生的各種問題“補救”，對忽視農村發(fā)展而產生的各類“欠債”“補償”。特別是以土地制度改革為突破口，讓農村分享城市化、工業(yè)化發(fā)展紅利，實現農村產業(yè)、勞動力就業(yè)和空間形態(tài)轉型，減少城鄉(xiāng)差異，創(chuàng)造農村內生發(fā)展環(huán)境。
　　3、政策創(chuàng)新注重措施手段與長遠目標統(tǒng)一，政策目標與社情民意合拍。推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須找準政策著力點。從實踐看，一要拓寬城鎮(zhèn)化內涵和外延，優(yōu)化城鎮(zhèn)化體系，在城鄉(xiāng)規(guī)劃同步一體中確立城市、中心鎮(zhèn)、中心村（農民集中居住區(qū)）功能發(fā)育重點，實現城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一布局與分步實施；二要提高支農資金使用效率，對存量公共財政資源整合，對增量公共財政資源規(guī)范，尊重社情民意，集中力量辦大事、辦好事；三要加快塑造職業(yè)化農民，讓農民樂意并有能力從事現代農業(yè)；四要完善農業(yè)現代化金融扶持制度，構建多層次農村金融服務體系；五要針對農民集中居住的趨勢和特點，打造新型農民社區(qū)管理模式，引導農民適應城市化生活。
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