李源洪
　　近年來由于銀行收費(fèi)問題受到社會各界的高度關(guān)注，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題也隨之得到國內(nèi)商業(yè)銀行的日益重視。由于我國還缺乏較為完善的金融消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)，以致銀行業(yè)對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的職能范圍還存在不同的理解。本文結(jié)合境內(nèi)外監(jiān)管法規(guī)及銀行消費(fèi)者保護(hù)實(shí)務(wù)，對我國商業(yè)銀行消費(fèi)者保護(hù)工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的幾項(xiàng)工作做一闡述。
　　立足銀行與消費(fèi)者權(quán)益的平衡審查協(xié)議和制度
　　銀行與消費(fèi)者的法律關(guān)系絕大多數(shù)是依賴銀行擬定的格式文本，在這些文本草擬階段即滲透消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，是有效保障消費(fèi)者合法權(quán)益的根本所在。因?yàn)殂y行與消費(fèi)者的關(guān)系畢竟是民商事法律關(guān)系，雙方的基本權(quán)利和義務(wù)需要依賴雙方簽署的合約來規(guī)范。涉及消費(fèi)者權(quán)益的銀行內(nèi)部制度與有關(guān)格式合同往往相輔相成，它們往往制約著銀行內(nèi)部工作人員的經(jīng)營和操作，直接影響著消費(fèi)者權(quán)益的保障，也有必要在草擬階段考慮消費(fèi)者權(quán)益的滲透，尤其是對有關(guān)監(jiān)管法規(guī)的適用和遵循。具體而言，協(xié)議和制度的審查環(huán)節(jié)體現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)需要做好以下工作：
　　防范銀行在合約、章程或格式文本中發(fā)生違法涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)制性法規(guī)。例如《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)定“經(jīng)營者銷售商品，不得違背購買者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的條件”。同樣，銀行不得在格式文本中違背客戶意愿約定搭售、捆綁銷售的條件。
　　確保銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)制性規(guī)則在銀行的制度和協(xié)議中得到體現(xiàn)，這是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)控制問題。近年來，銀監(jiān)會出臺的針對各種具體產(chǎn)品或服務(wù)的監(jiān)管規(guī)定，越來越重視消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。例如《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷售管理辦法》對銀行理財(cái)產(chǎn)品文件中有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作了許多強(qiáng)制性的設(shè)計(jì)要求，需要體現(xiàn)在具體的產(chǎn)品協(xié)議中。如該辦法明確規(guī)定，銷售文件應(yīng)當(dāng)包含專頁風(fēng)險(xiǎn)揭示書應(yīng)具備監(jiān)管規(guī)定的最低陳述，風(fēng)險(xiǎn)揭示書應(yīng)當(dāng)使用通俗易懂的語言?！吨袊y監(jiān)會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)商業(yè)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)合規(guī)銷售與風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》規(guī)定商業(yè)銀行銷售人員在向客戶推介和營銷投資連結(jié)保險(xiǎn)等復(fù)雜保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)當(dāng)向其出具投保提示書?！渡虡I(yè)銀行信用卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》規(guī)范了信用卡章程的內(nèi)容，該辦法第五十七條還就領(lǐng)用合約內(nèi)容作了要求“發(fā)卡銀行應(yīng)當(dāng)在信用卡領(lǐng)用合同中明確規(guī)定以持卡人相關(guān)資產(chǎn)償還信用卡貸款的具體操作流程，在未獲得持卡人授權(quán)的情況下，不得以持卡人資產(chǎn)直接抵償信用卡應(yīng)收賬款。國家法律法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?br/>　　業(yè)務(wù)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)從銀行與消費(fèi)者權(quán)益平衡角度，防止歧視消費(fèi)者的制度性或者協(xié)議性條款的出現(xiàn)，尤其是一些慣例性的體現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益保障的條款應(yīng)該盡可能得到體現(xiàn)。例如一些格式文本中擅自授權(quán)銀行單方解釋服務(wù)合約的權(quán)利，合約中使用“根據(jù)銀行有關(guān)規(guī)定，銀行可以單方變更某某條款”等；有的格式文本中明確要求客戶授權(quán)銀行指定客戶辦理業(yè)務(wù)所需的律師事務(wù)所、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)；在銀行的免責(zé)事項(xiàng)范圍隨意擴(kuò)大“不可抗力”的外延，將一些本應(yīng)屬于銀行職責(zé)范圍內(nèi)控制的風(fēng)險(xiǎn)事件也納入到不可抗力范圍內(nèi)等等。
　　當(dāng)然，銀行格式文本和制度的審核本來有內(nèi)設(shè)的法律事務(wù)部門的審查，但是因?yàn)榉刹块T強(qiáng)調(diào)合法性和銀行利益之上的定位，難于實(shí)現(xiàn)銀行與消費(fèi)者權(quán)益的平衡職能，故而確立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能部門來相對獨(dú)立地從銀行利益與消費(fèi)者權(quán)益平衡角度審核并提出意見，會有助于促成理性的格式文本和制度的形成。
　　監(jiān)督約束銀行產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)的理性選擇
　　銀行定價(jià)本為商業(yè)銀行自主事宜，但是由于銀行產(chǎn)品和服務(wù)的普遍性使得社會各界均關(guān)注銀行的定價(jià)，尤其是銀行基本服務(wù)收費(fèi)的定價(jià)問題。正因?yàn)槿绱?，我國監(jiān)管當(dāng)局已經(jīng)把一些服務(wù)收費(fèi)問題納入到政府指導(dǎo)價(jià)范疇?，F(xiàn)行有效的《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》將服務(wù)價(jià)格分別實(shí)行“政府指導(dǎo)價(jià)”和“市場調(diào)節(jié)定價(jià)”，對于政府指導(dǎo)價(jià)的服務(wù)事項(xiàng)收費(fèi)，由國家發(fā)展和改革委員會會同中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會制定和調(diào)整。
　　對于市場定價(jià)的絕大多數(shù)銀行服務(wù)，因其定價(jià)具有明顯的單方性、格式性，加上銀行服務(wù)群體的廣泛性，銀行定價(jià)機(jī)理已經(jīng)引起了社會各界的關(guān)注，尤其是自去年以來的銀行收費(fèi)已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題，社會各界紛紛質(zhì)疑銀行收費(fèi)合理性，并引發(fā)了價(jià)格主管部門——國家發(fā)改委推動(dòng)銀行收費(fèi)定價(jià)目錄修改的討論。雖然各國有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管法規(guī)均沒有明確而系統(tǒng)化地規(guī)制從定價(jià)視角來強(qiáng)化銀行對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，但是客觀地講銀行對于自主定價(jià)權(quán)的行使，應(yīng)有一定的內(nèi)部理性管治機(jī)制。服務(wù)定價(jià)的銀行內(nèi)部理性約束，是實(shí)質(zhì)性保障消費(fèi)則會權(quán)益的最有效的表現(xiàn)，在定價(jià)之外的消費(fèi)者權(quán)益保障更多的是“程序性正義”的體現(xiàn)。實(shí)際上，我國《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》也明確規(guī)定，銀行收費(fèi)應(yīng)該遵循“質(zhì)價(jià)相符”的原則，這意味著銀行在定價(jià)階段就應(yīng)該充分考慮“服務(wù)功能”所蘊(yùn)含的“價(jià)格”含量，在定價(jià)后也需進(jìn)一步落實(shí)與價(jià)格相匹配的服務(wù)，只有如此，銀行才不會被消費(fèi)者質(zhì)疑和投訴其收費(fèi)不合理。另外，前述辦法也原則性強(qiáng)調(diào)“商業(yè)銀行制定和調(diào)整價(jià)格時(shí)應(yīng)充分考慮個(gè)人和企事業(yè)的承受能力”。該項(xiàng)要求具有很大的自由裁量性，但是它給監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁判銀行定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)合理與否留下了監(jiān)管的空間，這種規(guī)則是考慮到銀行收費(fèi)對社會影響的廣泛性而提出了監(jiān)管的原則性要求。
　　數(shù)年前，曾在國內(nèi)一度熱議的銀行卡年費(fèi)、跨行查詢收費(fèi)等問題都是消費(fèi)者主張權(quán)利的表現(xiàn)，也是社會關(guān)注消費(fèi)者權(quán)益的表現(xiàn)。我國銀監(jiān)會在近年來的一系列涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管規(guī)章，對于銀行收費(fèi)定價(jià)問題給予了相當(dāng)多的關(guān)注，如《中國銀監(jiān)會關(guān)于整治銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營的通知》、《中國銀監(jiān)會、中國人民銀行、國家發(fā)展改革委關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費(fèi)的通知》等?！吨袊y監(jiān)會關(guān)于整治銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營的通知》非常明確地要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在收費(fèi)問題上的嚴(yán)格規(guī)范，也表明了監(jiān)管當(dāng)局對銀行收費(fèi)存在的一些局限和問題的治理態(tài)度。該文件還明確要求銀行從定價(jià)機(jī)理中尋求解決的路徑，即銀行應(yīng)全面梳理業(yè)務(wù)流程和相關(guān)內(nèi)部管理制度，嚴(yán)格區(qū)分貸款融資和各項(xiàng)收費(fèi)業(yè)務(wù)的不同營銷、定價(jià)程序；對貸款融資，要從風(fēng)險(xiǎn)管理角度出發(fā)，對受理、審批、簽約、放款、貸后管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，防止層層附加條件；對其他服務(wù)收費(fèi)業(yè)務(wù)，要從產(chǎn)品開發(fā)、功能設(shè)計(jì)、收益測算等環(huán)節(jié)進(jìn)行充分論證和詢價(jià)公示，防止自定價(jià)目和層層加價(jià)。
　　鑒于此，銀行有必要從消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)角度重新審視其內(nèi)部定價(jià)管理體制機(jī)制。銀行服務(wù)定價(jià)的理性，既要考慮銀行成本與收入的比較關(guān)系，也要考慮消費(fèi)者心理承受及同業(yè)定價(jià)選擇。尤其是在銀行收費(fèi)定價(jià)難于科學(xué)化地借助成本收入精準(zhǔn)分析的階段，定性化的理性分析收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅極為必要，而且有助于銀行市場競爭策略選擇。從國內(nèi)銀行收費(fèi)定價(jià)實(shí)務(wù)來看，普遍尚未建立較為完善的定價(jià)設(shè)計(jì)、分析、評估、監(jiān)測和監(jiān)督約束機(jī)制。隨著監(jiān)管法規(guī)及價(jià)格管理部門對銀行定價(jià)管理的日益嚴(yán)格化，銀行有必要順應(yīng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的潮流構(gòu)建相應(yīng)的內(nèi)部定價(jià)約束機(jī)制，以理性平衡消費(fèi)者權(quán)益與銀行利益。
　　為消費(fèi)者投訴提供必要保障
　　銀行業(yè)消費(fèi)者投訴的保障主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是銀行內(nèi)部設(shè)計(jì)和實(shí)施相對自足的投訴處理體系，并有相應(yīng)的人員、機(jī)構(gòu)、機(jī)制和規(guī)程來落實(shí)；另一方面則由監(jiān)管當(dāng)局主導(dǎo)的具有行政管理色彩或者公司化運(yùn)作的專門化投訴管理體系。具有行政色彩的如加拿大早在2001年出臺《金融消費(fèi)者管理局法》并據(jù)此成立金融消費(fèi)者管理局，其重要職責(zé)之一就是處理金融消費(fèi)糾紛。具有自治色彩的以我國臺灣地區(qū)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》確立的具有財(cái)團(tuán)法人地位的爭議處理機(jī)構(gòu)，還有英國金融申訴專員服務(wù)公司等為代表。英國的金融申訴專員服務(wù)公司(Financial Ombudsman Service Limited，F(xiàn)OS)，是獨(dú)立于政府部門，金融申訴專員機(jī)構(gòu)的法律形式一般是有限責(zé)任公司；在經(jīng)費(fèi)來源上，出于機(jī)構(gòu)是公司而非政府部門、公司的工作人員亦非政府雇員的考慮，政府并不對金融申訴專員服務(wù)公司撥款資助，而是來自所管轄的金融機(jī)構(gòu)所上繳的年費(fèi)以及機(jī)構(gòu)在審理案件時(shí)金融機(jī)構(gòu)繳納的個(gè)案審理費(fèi)。我國目前還沒有獨(dú)立于銀行之外的權(quán)威性專門化的投訴處理機(jī)制，但是值得注意的是中國人民銀行濟(jì)南分行2011年6月制定了《中國人民銀行濟(jì)南分行金融消費(fèi)者申訴處理暫行辦法》，該辦法規(guī)定：人民銀行各級分支機(jī)構(gòu)成立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由行長任組長成立領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)金融消費(fèi)者申訴處理中心，負(fù)責(zé)轄區(qū)金融消費(fèi)者申訴處理工作和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的其他日常工作。
　　在銀行內(nèi)部處理投訴方面，我國銀監(jiān)會2012年5月發(fā)布的《中國銀監(jiān)會關(guān)于整治銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營的通知》明確規(guī)范了銀行的一系列處理投訴的職責(zé)和義務(wù)。該文件強(qiáng)調(diào)銀行應(yīng)構(gòu)筑健全的投訴處理機(jī)制、流程和崗位責(zé)任制；應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定投訴處理部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、處理客戶投訴事項(xiàng)；強(qiáng)化網(wǎng)點(diǎn)現(xiàn)場處理投訴的能力和加強(qiáng)投訴渠道建設(shè)。同時(shí)，該文件還就投訴登記、受理和處理告知，投訴事項(xiàng)的核查和整改等做了規(guī)范。尤其值得提出的是，該文件明確規(guī)定了投訴的處理時(shí)限，大大強(qiáng)化了投訴處理的剛性約束，即處理時(shí)限原則上不得超過十五個(gè)工作日；情況復(fù)雜或有特殊原因的，可以適HAPB+O7DzgJ+EQVDU4pwDA==當(dāng)延長處理時(shí)限，但最長不得超過六十個(gè)工作日，并應(yīng)當(dāng)以短信、郵件、信函等方式告知客戶延長時(shí)限及理由。在這種監(jiān)管背景下，銀行有必要精細(xì)化投訴處理的管理，尤其是在人員設(shè)置和操作規(guī)程的規(guī)范化管理方面需要夯實(shí)。
　　結(jié)合銀行實(shí)務(wù)來看，國內(nèi)銀行已經(jīng)普遍建立起投訴管理機(jī)制，尤其是今年銀監(jiān)會要求設(shè)置專線投訴電話以來，銀行內(nèi)部投訴管理體制機(jī)制得到進(jìn)一步完善。但是值得注意的是，銀行投訴管理仍然有必要從以下幾方面強(qiáng)化：其一，銀行投訴管理內(nèi)部管理架構(gòu)有待進(jìn)一步完善。國內(nèi)銀行負(fù)責(zé)投訴的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與主管投訴電話的部門往往分設(shè)，使得投訴受理及其處理很難一體化解決，銀行有必要進(jìn)行整合，通過專門化的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一體化地主導(dǎo)投訴的受理和處理。其二，投訴的管理的隊(duì)伍建設(shè)仍需加強(qiáng)。多數(shù)銀行的投訴隊(duì)伍讓然停留于一般操作人員層面上，這也使得一些較為簡單的投訴長年累月得不到有效解決。投訴管理人員既需要有較強(qiáng)的政策、法規(guī)知識，也需要熟悉業(yè)務(wù)流程和產(chǎn)品功能，還需要具備一定的糾紛解決技能技巧。其三，對投訴管理的認(rèn)識還需提高。多數(shù)銀行對待投訴還停留于被動(dòng)受理、消極處理的層面上，未能將其提升到改進(jìn)服務(wù)、完善產(chǎn)品、提升聲譽(yù)的境界。實(shí)際上每件投訴背后，都有內(nèi)部制度、體制、機(jī)制、流程等方面的局限，都值得反思、檢討，都應(yīng)該延伸到內(nèi)部經(jīng)營管理環(huán)節(jié)的改進(jìn)和完善層面來。
　　對特殊消費(fèi)者群體給予特別保護(hù)
　　特殊消費(fèi)者群體的保護(hù)是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基本內(nèi)容。境外有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管法規(guī)對特殊消費(fèi)者群體往往給予了大量的關(guān)注，為其接受服務(wù)提供必要的保障，也賦予他們一些特殊的權(quán)利或利益。特殊人群的金融服務(wù)，一方面體現(xiàn)在服務(wù)方式方法方面為其保留必要的特殊路徑，另一方面則需要從經(jīng)濟(jì)方面為其適當(dāng)進(jìn)行有關(guān)費(fèi)用的減免。這種監(jiān)管保障是源于金融消費(fèi)是消費(fèi)者賴以生存和發(fā)展的基本領(lǐng)域，而特殊群體因其自身的生理和物質(zhì)上的某些局限，如果按照純粹市場化的邏輯來構(gòu)建相關(guān)規(guī)則，則這些群體勢必難于適應(yīng)，甚至帶來生存和發(fā)展的重大障礙或困難?；诖耍硟?nèi)外監(jiān)管法規(guī)頗為重視特殊群體，例如殘疾人、低收入群體（含離退休和低保人群等等）。
　　近年來，我國銀監(jiān)會出臺了一些強(qiáng)化消費(fèi)者特殊群體保護(hù)的文件。《中國銀監(jiān)會關(guān)于整治銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營的通知》在特殊群體的保護(hù)問題上，明確提出：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)履行社會責(zé)任，對特定對象堅(jiān)持服務(wù)優(yōu)惠和減費(fèi)讓利原則，明確界定小微企業(yè)、“三農(nóng)”、弱勢群體、社會公益等領(lǐng)域相關(guān)金融服務(wù)的優(yōu)惠對象范圍，公布優(yōu)惠政策、優(yōu)惠方式和具體優(yōu)惠額度，切實(shí)體現(xiàn)扶小助弱的商業(yè)道德?！?012年5月發(fā)布了《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)殘疾人客戶金融服務(wù)工作的通知》。該通知規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，做好殘疾人客戶金融服務(wù)工作，是提高銀行業(yè)服務(wù)水平和質(zhì)量、履行社會責(zé)任、實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分?！辈?qiáng)調(diào)“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)牢固樹立公平對待金融消費(fèi)者的觀念，總行（總公司）應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一建立健全為殘疾人客戶提供金融服務(wù)的管理制度和業(yè)務(wù)流程”?！皩τ谟袟l件的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)開設(shè)殘疾人客戶服務(wù)通道，為其提供服務(wù)便利”?！般y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對員工的日常培訓(xùn)，提升員工為殘疾人客戶服務(wù)的意識，普及無障礙服務(wù)知識。營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)配備掌握無障礙服務(wù)方法和技能的員工，滿足殘疾人客戶辦理業(yè)務(wù)的基本需要?！边@充分反映了我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對特殊消費(fèi)者——?dú)埣踩私o予的特別關(guān)注和保護(hù)。最近我國銀監(jiān)會正在草擬的《農(nóng)戶貸款管理辦法（征求意見稿）》，也是對具有中國特色的消費(fèi)者群體——農(nóng)戶設(shè)置相對特殊保護(hù)的一種制度體現(xiàn)，該征求意見稿強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)戶消費(fèi)者權(quán)益，如其中設(shè)置的陽光信貸、限時(shí)辦結(jié)、貸款到期前預(yù)先提示借款人安排還款、嚴(yán)禁亂收費(fèi)等不規(guī)范經(jīng)營行為，嚴(yán)防假冒名貸款等規(guī)定，都充分體現(xiàn)了對農(nóng)戶消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。
　　特殊人群的特殊保障，一方面既可能體現(xiàn)為監(jiān)管法規(guī)強(qiáng)制性保障，銀行必須遵循有關(guān)規(guī)則，否則面臨違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是銀行應(yīng)該從人道主義、社會責(zé)任的角度為特殊群體提供某些法規(guī)未強(qiáng)制要求的必要保障。實(shí)際上，特殊群體在金融市場發(fā)展的不同階段，會出現(xiàn)不同的必要需求，監(jiān)管法規(guī)往往識別和提煉這些需求成為強(qiáng)制性法規(guī)的往往需要一定的時(shí)日，因此，銀行需要從自覺、主動(dòng)地應(yīng)對這些發(fā)展，適時(shí)地為特殊人群提供某些保障。這些自覺性、主動(dòng)性的考慮則需要消費(fèi)者權(quán)益保障工作