農(nóng)民貸款難問題，是農(nóng)民最關(guān)切、政府最關(guān)心、社會(huì)最關(guān)注的問題。破解難題，不僅對(duì)提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”具有重大意義，對(duì)促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全社會(huì)的和諧穩(wěn)定都具有深遠(yuǎn)影響。
　　農(nóng)民貸款難問題仍普遍存在
　　隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，廣大農(nóng)民對(duì)信貸資金的需求更加旺盛。如今農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)早已不局限于傳統(tǒng)的種植業(yè)生產(chǎn)，而是種植、養(yǎng)殖加多種經(jīng)營(yíng)，建筑業(yè)、服多業(yè)等多業(yè)并舉，所需投入的資金更加密集。即便是種田，科學(xué)化、規(guī)?；确矫娴姆N植要求也需要更多的資金投入。而農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過程的推進(jìn)和加快，也使農(nóng)民對(duì)資金的需求不斷增大。由于農(nóng)業(yè)比較利益低，農(nóng)民整體收入水平低、積累少，創(chuàng)業(yè)、興業(yè)則需要信貸資金的扶持和助推。
　　農(nóng)民對(duì)信貸資金雖有旺盛的需求，但農(nóng)民貸款難的問題卻仍普遍存在，且一直未能得以解決。據(jù)有關(guān)資料顯示，吉林省農(nóng)戶貸款占各項(xiàng)貸款總額中的比重在全國(guó)不算低，也只有6%左右；吉林省2011年末各項(xiàng)貸款總額同比增加1434億元，但金融部門所放的農(nóng)戶貸款同比卻減少約80億元。另?yè)?jù)對(duì)吉林省某農(nóng)區(qū)500戶農(nóng)戶抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)戶借款中62%資金來自農(nóng)戶之間，農(nóng)戶與非金融機(jī)構(gòu)之間，農(nóng)戶民間借款發(fā)生率達(dá)96%。某縣107166戶農(nóng)戶中，獲得貸款戶數(shù)為20064戶，占比僅為18.72%，多數(shù)農(nóng)戶未能獲得任何金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。一些地方民間高利貸盛行，與農(nóng)民貸款難，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的“低利貸”無法滿足需要不無關(guān)聯(lián)。
　　農(nóng)戶貸款信用受到抑制
　　農(nóng)戶貸款信用受到抑制是造成農(nóng)民貸款難的一個(gè)方面，其主要影響因素來自以下幾個(gè)方面：
　　信貸資金投放能力及貸款計(jì)劃指標(biāo)不足
　　在這方面可能會(huì)讓農(nóng)民貸款受到影響，但絕不會(huì)成為問題的主因，問題可能會(huì)因投放結(jié)構(gòu)的偏差和調(diào)度不當(dāng)而在個(gè)別區(qū)域和某些時(shí)點(diǎn)上出現(xiàn)。即便是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，實(shí)施穩(wěn)健或適度從緊的貨幣政策，也都是有保有壓。支持“三農(nóng)”的貸款，都在保的行列，甚至是要求給予重點(diǎn)傾斜的資金，規(guī)模計(jì)劃基本都是給予保障的。一些地方農(nóng)戶貸款投放增速減緩甚至逐漸減少，這并不是由資金或計(jì)劃不夠的問題而導(dǎo)致，許多地方恰恰是未能完成上級(jí)下達(dá)的投放計(jì)劃。而且上級(jí)有關(guān)部門下達(dá)的計(jì)劃，往往也是把農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)是否能有效控制作為下達(dá)多少計(jì)劃的重要依據(jù)，只要能有效控制風(fēng)險(xiǎn)，即使計(jì)劃不足，往往也可以追加。
　　農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和人員不足
　　一般而言，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在一定區(qū)域內(nèi)所設(shè)的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多、信貸人員多，能夠給農(nóng)民貸款帶來的便利就更多，而個(gè)別地方因網(wǎng)點(diǎn)、人員相對(duì)缺少也會(huì)一定程度上增添農(nóng)民貸款的難處，但這遠(yuǎn)不能成為目前農(nóng)民貸款難的主因。一些地方的農(nóng)民距離農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)很近，卻仍不能貸到款。而且隨著貸款部門業(yè)務(wù)電子化水平的提升，即便不增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)、增加人員，由此方面形成的抑制因素也在不斷減弱。同時(shí)，貸款如有較好的風(fēng)險(xiǎn)控制手段，如貸戶能提供合法、有效的抵押擔(dān)保，信貸人員的管貸信度降低，就可管理更多的農(nóng)戶貸款，進(jìn)而會(huì)減輕這方面的抑制影響。
　　農(nóng)戶貸款經(jīng)營(yíng)管理成本高
　　農(nóng)戶貸款具有筆數(shù)多，每筆數(shù)額偏小的特點(diǎn)，與其他種類的貸款相比，發(fā)放農(nóng)戶貸款的管理成本更高。但這是問題的一個(gè)方面，雖然發(fā)放農(nóng)戶貸款成本高，但利率也比發(fā)放其他貸款高。況且發(fā)放農(nóng)戶貸款的成本中，有較大一塊的固定成本，即這塊成本是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)即便不發(fā)放農(nóng)戶貸款也要支付的成本。實(shí)際上，只要控制好風(fēng)險(xiǎn)，不使農(nóng)戶貸款的風(fēng)險(xiǎn)成本增加，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在支持農(nóng)民的同時(shí)，自身也是能夠獲取較好效益的。因此，農(nóng)戶貸款經(jīng)營(yíng)管理成本高，實(shí)際不會(huì)成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不愿放款進(jìn)而造成農(nóng)民貸款難的抑制因素。
　　農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)信用控制較弱
　　事實(shí)上，農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)信用控制是造成農(nóng)民貸款難問題的主因。信貸資金有償、有期、有息的本質(zhì)要求，決定貸款的發(fā)放必須以有效控制風(fēng)險(xiǎn)為前提。一旦風(fēng)險(xiǎn)失控，不僅會(huì)直接對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)造成損害，信貸資金支農(nóng)、惠農(nóng)的作用也將不可持續(xù)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加自然風(fēng)險(xiǎn)，收入水平及償債能力偏低等因素決定，農(nóng)戶貸款第一還款來源不確定性較大。就放貸款而言，一般第一還款來源不確定性高，則需要有較穩(wěn)定的第二還款來源來控制風(fēng)險(xiǎn)，即合法、有效的抵押和擔(dān)保。但目前，農(nóng)戶貸款第二還款來源的保障性嚴(yán)重不足。農(nóng)民中有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，具備發(fā)放信用貸款條件的貸戶很有限，絕大多數(shù)農(nóng)戶貸款需在有合法、有效的抵押和擔(dān)保條件下發(fā)放，但目前是采取本質(zhì)上仍是信用貸款的“三戶聯(lián)保”、“五戶聯(lián)?！狈绞桨l(fā)放貸款。聯(lián)保組內(nèi)聯(lián)而不保，一戶不還貸，其他戶也都不還貸，“火燒聯(lián)營(yíng)”等情況時(shí)有發(fā)生，已致使一些地方不良貸款大幅上升。
　　農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需有效防控風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)，要求其在操作層面必然要形成規(guī)章和責(zé)任制，風(fēng)險(xiǎn)控制的結(jié)果必然要與農(nóng)貸人員及相關(guān)人員的自身利益掛鉤。對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，又缺少合法、有效的抵押和擔(dān)保的貸款不敢貸，對(duì)雖然取了“三戶聯(lián)?！薄ⅰ拔鍛袈?lián)?！钡牡钥床粶?zhǔn)的也不愿貸，能少貸則盡量少貸。農(nóng)戶貸款信用抑制問題，很大程度上就是這樣引發(fā)的，在一些信用環(huán)境欠佳的地方會(huì)更為突出。
　　農(nóng)民貸款抵押和擔(dān)保難
　　農(nóng)民貸款難問題的另一方面是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民放貸難?；鶎优c發(fā)放貸款的相關(guān)人員往往處于兩難境地，按上級(jí)要求和農(nóng)民需求，應(yīng)加大放款力度，但由于缺乏有效的控制風(fēng)險(xiǎn)手段又怕所放貸款難以收回，進(jìn)而被追究責(zé)任。尋找有效方法控制農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)，是解決農(nóng)民貸款難的根本出路。而目前的實(shí)際情況恰恰在于能為廣大農(nóng)民貸款設(shè)定抵（質(zhì)）押和提供擔(dān)保的物品、權(quán)利和機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺失。
　　缺少合法、有效的抵（質(zhì)）押
　　以林權(quán)質(zhì)押向農(nóng)戶放貸的，由于自然條件等因素，決定擁有林權(quán)的農(nóng)戶比較有限，加之交易市場(chǎng)不成熟，處置林木操作難等問題，目前仍尚難在較大范圍內(nèi)辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)。以農(nóng)業(yè)機(jī)械抵押向農(nóng)民放貸的，因擁有大型農(nóng)機(jī)具的農(nóng)戶仍很有限，以及對(duì)抵押品難以管理等原因，也難于解決農(nóng)民抵押難問題。此外，國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)民不具有農(nóng)地的所有權(quán)，而廣大農(nóng)民最普遍擁有，實(shí)際已具有價(jià)值的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)及宅基地，按目前法律規(guī)定也不能為農(nóng)民貸款設(shè)定抵押。我國(guó)目前的《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法中都有明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”
　　缺少能為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)
　　目前保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于風(fēng)險(xiǎn)難控等原因，基本都不辦理對(duì)農(nóng)戶貸款的履約保險(xiǎn)，農(nóng)村中也鮮見為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。受需擁有較大數(shù)額資本金的要求所限，在農(nóng)村中要設(shè)立此類擔(dān)保機(jī)構(gòu)難度很大，即便能得以設(shè)立，因資本金有限，即使放大十倍其擔(dān)保能力，也仍難滿足廣大農(nóng)戶貸款的擔(dān)保需要。另外，擔(dān)保機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)良性循環(huán)，防控自身承擔(dān)過量風(fēng)險(xiǎn)，一般要求貸款農(nóng)戶提供反擔(dān)保，而農(nóng)戶同樣難于提供，一般的擔(dān)保機(jī)構(gòu)很難有效開辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)。
　　創(chuàng)辦“農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益擔(dān)保貸款”產(chǎn)品的基本思路
　　直接以農(nóng)地使用權(quán)為農(nóng)戶貸款，與現(xiàn)行法律相違，且一旦農(nóng)戶貸款到期不還，訴諸法律也難以得到法律保護(hù)，達(dá)到最終收回貸款的目的。在農(nóng)村設(shè)立一般擔(dān)保機(jī)構(gòu)，受難于籌到較大額度資本金條件限制，即便設(shè)立，其擔(dān)保能力也難于解決廣大農(nóng)民擔(dān)保難、貸款難問題。遵從國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，為切實(shí)解決農(nóng)民貸款難問題，拓寬農(nóng)民融資渠道和增大農(nóng)民經(jīng)營(yíng)選項(xiàng)權(quán)，也為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能更好發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在地方黨政部門支持下，研究開發(fā)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益擔(dān)保貸款”這一新的金融產(chǎn)品是必要的，也是可行的。其基本思路是：
　　其一，爭(zhēng)取地方黨政部門支持，由地方黨政部門牽頭并協(xié)調(diào)有關(guān)單位，在村或鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)立“農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益擔(dān)保貸款服務(wù)中心”（以下簡(jiǎn)稱“中心”），中心應(yīng)注冊(cè)為企業(yè)法人單位，不以盈利為目的，主要職能是為農(nóng)民貸款提供擔(dān)保服務(wù)。中心可向要求提供擔(dān)保的農(nóng)民收取少量費(fèi)用，以維持中心日常開銷。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)通過中心辦理的擔(dān)保貸款，因風(fēng)險(xiǎn)可控性增加，貸款利率可適當(dāng)降低，以達(dá)到農(nóng)民雖向中心交少量費(fèi)用，但實(shí)際貸款成本并沒增加還可能減少的目的。
　　其二，中心為需在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的農(nóng)民提供貸款擔(dān)保，應(yīng)要求該農(nóng)民將其全部或部分擁有的土地使用權(quán)一定年限的流轉(zhuǎn)收益為中心提供反擔(dān)保。要與申請(qǐng)貸款的農(nóng)民簽訂有關(guān)合同，農(nóng)民自愿委托該中心在其不能按期償還貸款時(shí)，對(duì)其擁有的土地使用權(quán)進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)，并將流轉(zhuǎn)收益直接劃還其所欠農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款本息。同時(shí)農(nóng)民應(yīng)將其擁有土地使用權(quán)的證照交中心登記并保管。合同也應(yīng)明確，如果農(nóng)民主動(dòng)按期償還所欠的由中心擔(dān)保的貸款，中心在收到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款收訖通知后，可中止執(zhí)行貸款農(nóng)民的委托，不再對(duì)其土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并返還該貸戶的土地承包證照。
　　其三，中心在受理農(nóng)民貸款擔(dān)保申請(qǐng)后，在與其簽訂合同前，應(yīng)對(duì)擬用以反擔(dān)保的農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行評(píng)估定價(jià)。評(píng)估應(yīng)主要依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)行情，定價(jià)應(yīng)在評(píng)估出的價(jià)格基礎(chǔ)上給予20%左右的折扣，這樣做不僅對(duì)中心控制自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有必要，對(duì)促使貸款農(nóng)民到期主動(dòng)向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)償還貸款本息也有必要。
　　其四，中心除與合作的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)簽訂整體合作協(xié)議外，對(duì)其擔(dān)保的每筆農(nóng)戶貸款都應(yīng)逐筆向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出據(jù)貸款擔(dān)保書，農(nóng)戶申請(qǐng)貸款時(shí)，只有同時(shí)提供此擔(dān)保書，貸款才能受理和發(fā)放（農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為不需要由中心擔(dān)保的貸款除外）。在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和中心簽訂的整體協(xié)議中，應(yīng)要求中心根據(jù)其所擔(dān)保的總貸款規(guī)模籌措存入農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一筆適量的風(fēng)險(xiǎn)保證金。保證金的主要作用是，當(dāng)個(gè)別農(nóng)民難以主動(dòng)按期還貸，中心對(duì)其委托流轉(zhuǎn)的土地，也難以一時(shí)處置變現(xiàn)為農(nóng)民代償時(shí)，為不使貸款出現(xiàn)不良狀況而以此保證金的一部分先行向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)民代償。
　　其五，為克服在農(nóng)村設(shè)立一般類擔(dān)保機(jī)構(gòu)難以為廣大農(nóng)民貸款提供足額擔(dān)保的弊端，中心由于除資本金和風(fēng)險(xiǎn)保證金外，還實(shí)際掌握有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的預(yù)期收益，因此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在測(cè)算可發(fā)放的此類擔(dān)保貸款的授信額時(shí)，可以根據(jù)中心所擁有的資本金、風(fēng)險(xiǎn)保證金數(shù)額來確定可發(fā)放的由中心擔(dān)保的農(nóng)民貸款總額。即“某地區(qū)發(fā)放的此項(xiàng)貸款最高額=該地區(qū)中心的資本金+風(fēng)險(xiǎn)保證金+該中心可實(shí)際掌控的農(nóng)地使用權(quán)予期流轉(zhuǎn)收益（評(píng)估價(jià)打折后的）×10（擔(dān)保放大倍數(shù)）”。
　　其六，貸款農(nóng)民不能主動(dòng)按期償還貸款的，中心要靠處置、流轉(zhuǎn)該農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)收益代償貸款，而處置、流轉(zhuǎn)往往難以很快成功。因此，應(yīng)給中心一定的處置、流轉(zhuǎn)時(shí)間是必要的，可給中心從農(nóng)民貸款到期日順延90天的處置流轉(zhuǎn)期，超過90天中心仍不能向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)代償，雙方協(xié)議中應(yīng)明確，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從中心存入的風(fēng)險(xiǎn)保證金中直接扣收其應(yīng)代償?shù)馁J款本息。90天時(shí)限正好可與貸款風(fēng)險(xiǎn)分類逾期超過90天應(yīng)劃入不良貸款的監(jiān)管要求銜接，既給中心一個(gè)必要的處罰，流轉(zhuǎn)時(shí)間，也可防止貸款因逾期過去而形成不良。
　　其七，中心責(zé)任人應(yīng)由地方黨政有關(guān)部門審查同意才能任用，最好應(yīng)是在編公職人員。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)中心的營(yíng)運(yùn)進(jìn)行必要的審計(jì)監(jiān)督和指導(dǎo)。與中心合作的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也需經(jīng)常了解中心的經(jīng)營(yíng)管理情況，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)解決。
　　其八，創(chuàng)辦“農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益擔(dān)保貸款”應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)。無論農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還是中心，辦理此項(xiàng)貸款都應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)貸款農(nóng)戶實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，在充分考慮其土地流轉(zhuǎn)后家庭最低生活等問題基礎(chǔ)上，合理確定土地流轉(zhuǎn)數(shù)量，年限及相應(yīng)的貸款和擔(dān)保額度。有條件的中心還可向有較強(qiáng)實(shí)力的擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)贀?dān)保。中心也可根據(jù)自身情況，受理農(nóng)村小微企業(yè)提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益反擔(dān)保的貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)。此外，辦理此項(xiàng)貸款應(yīng)與在當(dāng)?shù)匕l(fā)放的其他農(nóng)戶貸款管理相銜接。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)農(nóng)業(yè)銀行吉林省分