7月6日，在全國人大常委會(huì)會(huì)議閉幕六天之后，全國人大在其網(wǎng)站上貼出了《預(yù)算法修正案（草案）》二次審議稿，并開始為期一個(gè)月向公眾征求意見的法定程序。
　　去年12月初次審議時(shí)，全國人大對(duì)一審稿進(jìn)行了閉門審議。今年6月底的二次審議對(duì)二審稿的主要內(nèi)容有所公開。有人大常委在審議時(shí)，對(duì)這種閉門審議提出了批評(píng)意見，指出法律的審議應(yīng)該公開、透明。
　　全國人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎表示，二次審議稿對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》的修改主要體現(xiàn)在增強(qiáng)預(yù)算的完整性、科學(xué)性和透明度；健全財(cái)政管理體制；規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性；完善預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定以及規(guī)范預(yù)算調(diào)整等幾個(gè)方面。
　　但也有參加草案征求意見的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有修改多集中于程序性的改進(jìn)，在預(yù)算制度上并未做出實(shí)質(zhì)性的修改，仍然是一個(gè)偏保守的草案。
　　談及《預(yù)算法修正案（草案）》，社會(huì)關(guān)注度最高的修改條款為是否賦予地方自主發(fā)債權(quán)。該草案初次審議時(shí)，在加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)上，曾提出對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。
　　但二審稿又將這一條款刪去，保留了現(xiàn)行《預(yù)算法》第28條的相關(guān)規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?br/>　　全國人大有關(guān)人士表示，預(yù)計(jì)三審的時(shí)候，地方債的規(guī)定不會(huì)再出現(xiàn)“翻烙餅”的情況。盡管這次審議時(shí)委員們也出現(xiàn)了支持地方發(fā)債的意見，但從現(xiàn)實(shí)考慮，已經(jīng)有了約10.7萬億元的地方存量債務(wù)，加之政府財(cái)務(wù)制度還不健全，即使《預(yù)算法》要做出一些前瞻性規(guī)定，在現(xiàn)階段也很難寫得完備和清楚，因此將留給未來修法時(shí)再做修改。
　　全國人大有關(guān)官員告訴記者，在二審以后，全國人大還要再次征求地方政府的意見。但按照本屆全國人大的設(shè)想，將爭取在本屆人大任期內(nèi)完成對(duì)《預(yù)算法修正案》的審議。
　　
　　程序性條款有限進(jìn)步
　　全國人大副委員長華建敏在二審時(shí)指出，《預(yù)算法》修改的核心任務(wù)是提高預(yù)算的權(quán)威性，關(guān)鍵是要依法理財(cái)，而且每筆開支都要依法審查批準(zhǔn)，并且都要依法嚴(yán)格執(zhí)行。
　　就增強(qiáng)預(yù)算的完整性來說，《預(yù)算法修正案》實(shí)現(xiàn)了“全口徑預(yù)算”，規(guī)定預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，并且土地收入作為政府性基金也要全部納入預(yù)算。
　　但華建敏在二次審議時(shí)認(rèn)為，盡管現(xiàn)有草案對(duì)全口徑預(yù)算作了規(guī)定，提出了預(yù)算分為四本預(yù)算，但對(duì)除公共預(yù)算之外的三本預(yù)算如何編制，應(yīng)先在《預(yù)算法》中給出明確說法，然后再依法授權(quán)國務(wù)院作出規(guī)定，這樣才能提高預(yù)算和預(yù)算法的權(quán)威性。
　　預(yù)算公開也被視為《預(yù)算法修正案》的一項(xiàng)進(jìn)步?，F(xiàn)行《預(yù)算法》并沒有預(yù)算公開的規(guī)定，近些年伴隨著公民納稅人意識(shí)的覺醒和政府部門的主動(dòng)公開，預(yù)算公開已經(jīng)積累了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，二審稿吸收了這些經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定經(jīng)人大審議通過的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開，并規(guī)定了負(fù)責(zé)公開的責(zé)任部門。
　　但《預(yù)算法修正案》同時(shí)規(guī)定，預(yù)算公開“涉及國家秘密的內(nèi)容除外”，這就給一些部門營造了不公開預(yù)算的理由。對(duì)此，曾參加全國人大《預(yù)算法修正案（草案）》征求意見的中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，需要對(duì)“國家秘密”進(jìn)行盡可能明確的限定。公共財(cái)政不需要保密的就盡量不要保密，“國家秘密”不能成為政府拒絕公開預(yù)算的借口。
　　此外，《預(yù)算法修正案》規(guī)定一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)設(shè)立預(yù)算。取消了《預(yù)算法》中“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算”的條款，這也是保證預(yù)算完整性的一項(xiàng)改進(jìn)。
　　地方債退回原點(diǎn)？
　　《預(yù)算法修正案〈草案〉》經(jīng)過二審，把地方自主發(fā)債的“口子”堵上了。
　　2011年12月的《預(yù)算法修正案》一審稿在第24條中規(guī)定：“國務(wù)院確定的地方政府舉借的債務(wù)限額，經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案。”
　　這成了當(dāng)時(shí)人大常委們對(duì)草案最大的一個(gè)爭議點(diǎn)。
　　在審議時(shí)，相當(dāng)一部分的人大常委認(rèn)為，地方政府沒有發(fā)債權(quán)，地方債實(shí)際上是違法的情況下，地方政府就已經(jīng)大規(guī)模舉債超過10萬億元，如果在預(yù)算法中給地方債開了這個(gè)口子，那么地方債的規(guī)模很可能會(huì)爆發(fā)式增長，以至于無法控制，這會(huì)給國民經(jīng)濟(jì)帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。
　　全國人大常委們?cè)谝淮螌徸h時(shí)建議，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定地方政府不能舉債；發(fā)行地方債應(yīng)該按照現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定從嚴(yán)掌握，只有法律或國務(wù)院規(guī)定，才可由中央財(cái)政部門代地方政府發(fā)行債券。
　　據(jù)此，全國人大將地方債條款在二審稿中退回到了現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，即“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
　　作為專家學(xué)者代表、中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文此前曾多次參與討論《預(yù)算法》修訂。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，《預(yù)算法》修訂維持地方發(fā)債的現(xiàn)行規(guī)定不是很合適。目前給出的說法是出于歐債危機(jī)的警示，可是中國的情況和歐洲并不一樣，政府負(fù)債也遠(yuǎn)不及那種程度。況且，一部法律的修訂不應(yīng)受國際短期因素影響過大，而應(yīng)該根據(jù)中國未來建設(shè)和分稅制財(cái)政體制的要求，適度放開地方發(fā)債。
　　上述全國人大有關(guān)人士表示，地方債的放開與收緊之間并不矛盾，這實(shí)際上是現(xiàn)實(shí)制度基礎(chǔ)和長遠(yuǎn)目標(biāo)之間的因果關(guān)系問題。
　　全國人大也贊同《預(yù)算法修正案》中的地方債條款應(yīng)具有前瞻性，地方債要規(guī)范化、陽光化。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)該賦予地方舉債權(quán)。而且從理論上看，中國大的方向也應(yīng)該放開地方債，因?yàn)閭袌鍪抢适袌龌那疤?，現(xiàn)在的企業(yè)債還是微量的，短期的政府債和企業(yè)債是形成利率市場的基本條件。
　　但由于現(xiàn)在的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度、政府會(huì)計(jì)制度、資產(chǎn)負(fù)債表等都沒有建立和完善起來，政府的財(cái)產(chǎn)有多少，收入是多少，支出是多少，可以用來償債的資產(chǎn)和收入有多少，還都是一筆糊涂賬，地方還不具備發(fā)債的財(cái)務(wù)制度條件。
　　從中國的現(xiàn)實(shí)來說，目前限制地方發(fā)債也是有道理的，地方人大都是聽地方黨委的，如果地方黨委要求發(fā)債，地方人大只能同意。
　　綜合以上因素，在政府財(cái)政制度不完善的條件下，貿(mào)然放開地方債，有可能失控。
　　財(cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚對(duì)記者表示，此前財(cái)政部也曾考慮過由地方直接自主發(fā)債，但有些地方財(cái)政系統(tǒng)缺乏金融人才而且遠(yuǎn)離金融市場，又怕各地集中發(fā)債擾亂金融秩序，最終只好先在財(cái)政部的監(jiān)督下自行發(fā)債。
　　河南焦作一直是全國地方預(yù)算改革的典型地區(qū)，焦作市財(cái)政局局長申相臣對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，過去地方政府大規(guī)模舉債有其客觀原因：財(cái)權(quán)、事權(quán)不夠匹配，必然導(dǎo)致地方政府通過舉債解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺問題；不合理的政績考核機(jī)制，也是地方政府舉債的內(nèi)在催生劑；政府與市場的關(guān)系尚未理清，一些地方政府仍然做著許多本應(yīng)由市場和企業(yè)去做的事情，職能越位必然導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加劇。
　　此外，行政管理缺乏約束機(jī)制，相關(guān)部門的法規(guī)政策存在不連續(xù)、不一致的問題，導(dǎo)致對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)控不力。地方多通過迂回的方式，想辦法解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資投入。
　　據(jù)了解，從2009年起，焦作市共爭取到中央代發(fā)地方債券資金近15億元。申相臣認(rèn)為，中央代替地方政府發(fā)債只能是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)資金需求的一種財(cái)力補(bǔ)充，目前更多的資金籌措還需要地方政府來完成。中央代地方發(fā)債資金對(duì)地方的支持，相當(dāng)于給地方政府一定的造血因子，地方政府只有充分發(fā)揮債券資金的“引子”功效，利用財(cái)政杠桿效應(yīng)廣開增收渠道。
　　河北省承德市政府副秘書長、金融辦主任趙宇峰對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，承德目前每年的財(cái)政收入只夠吃飯財(cái)政，沒有多少財(cái)力用于搞建設(shè)，而發(fā)展的壓力又很大，發(fā)展就需要搞建設(shè)，因此力不從心。2008年國家推出4萬億刺激政策，承德利用機(jī)會(huì)融資建設(shè)了一部分基礎(chǔ)設(shè)施，但主要是還歷史欠賬。從今年開始，河北省的很多政府融資平臺(tái)債務(wù)開始進(jìn)入償還期，平臺(tái)普遍面臨償債壓力。趙宇峰希望能在中央和地方的事權(quán)上重新劃分，大型基礎(chǔ)設(shè)施都應(yīng)該由中央投資，而不應(yīng)該完全指望地方舉債搞建設(shè)。
　　財(cái)政部財(cái)科所此前所做的地方政府性債務(wù)壓力測試表明，“十二五”期間中國地方政府債務(wù)余額規(guī)模較大，償舊債、舉新債都面臨較大壓力。如果將現(xiàn)行的中央與地方支出責(zé)任結(jié)構(gòu)由2∶8調(diào)整為4∶6，在收入分配格局不變的情況下，地方政府債務(wù)率能夠下降10個(gè)－20個(gè)百分點(diǎn)。
　　
　　未竟之局
　　在一些立法機(jī)構(gòu)人士看來，二審稿中的一些條款仍值得商榷，比如在《預(yù)算法》中出現(xiàn)“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”的規(guī)定。
　　二審稿第38條規(guī)定，上一年預(yù)算結(jié)余資金應(yīng)當(dāng)列入下一年預(yù)算，或者補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。第61條規(guī)定，各級(jí)政府年度預(yù)算執(zhí)行中有超收收入的，除依照法律、行政法規(guī)規(guī)定安排支出外，可以用于沖減赤字，或者安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于補(bǔ)充以后年度預(yù)算資金的不足。
　　專業(yè)人士分析認(rèn)為，二審稿賦予了政府用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金隨意調(diào)節(jié)赤字的權(quán)力，在很大程度上抹殺了赤字的作用。中央政府每年都有巨額的超收收入，僅去年就有1.5萬億元超收收入。這些錢部分被撥入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，形成了一個(gè)幾千萬元的蓄水池。這就造成了政府想讓赤字有多大就有多大的情況，當(dāng)赤字增加的時(shí)候，政府就從穩(wěn)定基金里調(diào)進(jìn)一筆錢，當(dāng)赤字減少的時(shí)候，就調(diào)出一部分錢。
　　這樣一來，政府的工作方便了，但赤字的口徑卻亂了，使得每年的赤字都不是真實(shí)的，也讓赤字占GDP的比重失去意義，無法和國際比較。
　　上述全國人大有關(guān)人士感嘆，去年預(yù)算超收收入占到財(cái)政收入的百分之十幾，這么大的財(cái)政收入游離于預(yù)算監(jiān)管之外，口子開得太大了。超收收入的問題，在二審稿中沒有得到有效地解決。
　　此外還有關(guān)于財(cái)政專戶和國庫經(jīng)理代理制問題?！额A(yù)算法修正案》取消了人民銀行對(duì)國庫的“經(jīng)理制”，刪去了現(xiàn)行《預(yù)算法》中“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的條款，這等于是取消了人民銀行對(duì)國庫的監(jiān)督權(quán)，使人民銀行不能再過問國庫的收支。
　　《預(yù)算法修正案》還將國庫和財(cái)政專戶的監(jiān)督權(quán)授予財(cái)政部門，增加了各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)國庫辦理的預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)的規(guī)定。
　　對(duì)此，有銀行系統(tǒng)的專家批評(píng)說，財(cái)政部相當(dāng)于國庫的“會(huì)計(jì)”，人民銀行相當(dāng)于“出納”，《預(yù)算法修正案》的這種規(guī)定，等于是將會(huì)計(jì)和出納都委任給財(cái)政部，這顯然是不合理的。
　　但從立法機(jī)構(gòu)角度看，國庫本身就是特殊的財(cái)政專戶，《預(yù)算法》是沒有財(cái)政專戶概念的，現(xiàn)在《預(yù)算法修正案》認(rèn)可了政府性基金等其他的非國庫財(cái)政專戶，等于承認(rèn)了各部委和各地方小金庫的合法性。政府性基金可以在國庫里面專門設(shè)一個(gè)賬戶，而不應(yīng)存在和游離于國庫之外。上述全國人大有關(guān)人士擔(dān)心，現(xiàn)在地方的財(cái)政專戶可以不放在中國人民銀行，可能會(huì)出現(xiàn)將財(cái)政資金存入商業(yè)銀行高息攬儲(chǔ)、謀取私利等問題。
　　此外，對(duì)于預(yù)算制度所涉及的更深層次的問題，則尚未在草案中得到體現(xiàn)。
　　例如，自修法以來，一直有全國人大常委提出，應(yīng)賦予人大對(duì)預(yù)算的調(diào)節(jié)權(quán)。還有全國人大常委提出，預(yù)算的編制和執(zhí)行、監(jiān)督應(yīng)該分開，例如有的國家有獨(dú)立于財(cái)政部的預(yù)算總局，而中國的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督主要都是由財(cái)政部來監(jiān)督，人大監(jiān)督政府較弱。
　　幾乎每年“兩會(huì)”，都會(huì)有代表委員提出，預(yù)算年度和財(cái)政年度相差三個(gè)月，使得預(yù)算還沒有審批就已經(jīng)執(zhí)行了三個(gè)月的問題。全國人大財(cái)經(jīng)委主任委員石秀詩等常委均曾提出建議，年度預(yù)算沒有必要一定要從每年的1月1日開始，可以從每年3月全國人大審議預(yù)算通過后的4月開始，或者從每年6月人大審議預(yù)決算案后的7月開始。
　　現(xiàn)行預(yù)算制度還有一個(gè)明顯的硬傷，《預(yù)算法》和《預(yù)算法修正案》一直都沒有對(duì)“人大不批準(zhǔn)預(yù)算怎么辦”作出規(guī)定。國際上通行的做法是，規(guī)定救濟(jì)條款，如果議會(huì)沒有通過預(yù)算，議會(huì)要在一個(gè)月內(nèi)召開特別會(huì)議再次審查，政府要根據(jù)議會(huì)的意見在規(guī)定天數(shù)內(nèi)進(jìn)行修改。但現(xiàn)行法律沒有這一救濟(jì)條款，就意味著人大必須批準(zhǔn)預(yù)算。對(duì)此，早就有全國人大常委提出過建議，但由于政府擔(dān)心規(guī)定了救濟(jì)條款，就是誘導(dǎo)人大不批準(zhǔn)預(yù)算，使得這一條款在短期內(nèi)也很難寫進(jìn)法律。
　　有立法機(jī)構(gòu)人士感嘆，中國的預(yù)算改革的步子邁得還不如越南大，越南國會(huì)對(duì)預(yù)算有調(diào)節(jié)權(quán)，且審計(jì)署歸越南國會(huì)直接管理。
　　中國能否借鑒這一模式進(jìn)行相關(guān)的機(jī)構(gòu)和職能改革呢？此前的確有人提議，將國家審計(jì)署直接歸全國人大管轄，但因涉及國務(wù)院和相關(guān)部門的整體機(jī)構(gòu)改革，上述提議并未納入議事日程。
　　實(shí)習(xí)生張子星對(duì)此文亦有