養(yǎng)老金體系的建設始終是民生發(fā)展事業(yè)的重點之一。中國養(yǎng)老金體系的主要支柱是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度（簡稱“職工養(yǎng)老保險”），是社會保險體系的一個重要組成部分。
　　近年來，關(guān)于職工養(yǎng)老保險引發(fā)大量的疑問和爭議，諸如法定退休年齡是否應該推遲、養(yǎng)老保險基金是否存在巨額虧空、職工養(yǎng)老保險的支付風險何時引爆、空賬究竟是作為記賬工具繼續(xù)延續(xù)還是采取措施做實，等等。
　　這些疑問的由來以及有關(guān)爭議如何化解，是一個巨大而復雜的話題。中國養(yǎng)老金體系的脆弱性，并不僅僅體現(xiàn)在職工養(yǎng)老保險現(xiàn)存的種種弊病和潛在的支付危機，而是體現(xiàn)在整個養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)不平衡，即欠缺一個極為重要的基本支柱──國民基本養(yǎng)老金。
　　
　　從雙支柱到三支柱
　　世界銀行以及很多社會保障領域的文獻都說明，一個能夠正常運轉(zhuǎn)的養(yǎng)老金體系，至少應該有三個支柱：
　　一為普惠型的養(yǎng)老金制度，即國民基本養(yǎng)老金制度，由國家財政出資；二為強制性的社會養(yǎng)老保險制度，由雇主和雇員共同出資；三為自愿性的養(yǎng)老保險制度，由個人自愿繳費，由公立或民營養(yǎng)老保險組織提供服務，國家可以提供稅務優(yōu)惠甚至財政補貼加以扶持。
　　在中國，養(yǎng)老金體系的最重要支柱是第二支柱，即職工養(yǎng)老保險。到2011年底，全國職工養(yǎng)老保險基金的累計結(jié)余達19497億元，但隨著退休者老齡化程度不斷加深，其潛在的支付風險也日益凸顯。
　　第三支柱也是存在的，并且由兩個相互獨立的制度所組成，即企業(yè)年金制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。但由于企業(yè)年金尚不發(fā)達、也不普遍，居民養(yǎng)老保險又處在起步的階段，這一支柱還處在幼年期。
　　在中國的養(yǎng)老金體系中，第一個支柱基本上付之闕如。很多發(fā)達國家都為所有退休者提供金額劃一的國民基本養(yǎng)老金，領取資格的法定條件只是年齡和合法居住權(quán)。有些國家并非為所有退休者都提供國民基本養(yǎng)老金，而是把高收入者排除在外，但由于不符合資格的高收入者占國民人口中的比重較低，因此基本上還是存在著國民基本養(yǎng)老金制度。
　　無論何種情形，這筆養(yǎng)老金均由政府財政支出，因此，這不是養(yǎng)老保險，而是國家福利。當然，幾乎在所有國家，國民基本養(yǎng)老金的給付水平都不高，基本上不足以為退休者提供體面的退休生活。但這一支柱的存在，對于任何一個國家養(yǎng)老金體系的健全，都是十分必要的。
　　考察一下世界各福利國家的制度結(jié)構(gòu)，我們也能得出類似的結(jié)論。任何一個福利國家的制度結(jié)構(gòu)，基本上都由三個部分組成：（1）普惠型社會福利，目標人群近乎于所有居民；（2）社會保險，目標定位在工作人群；（3）社會救助，目標定位于有所需要的人群（the needy），基本上是低收入人群。
　　支撐三種制度安排的價值理念有所不同，而三種制度安排的組合方式則代表著福利國家發(fā)展的不同價值取向。但無論如何，在任何類型的福利國家中，這三種制度安排都是并存的，缺一不可的。
　　在中國，普惠型的社會福利制度是最不發(fā)達的。近年來，關(guān)于適度普惠型社會福利制度理應在中國得到一定的發(fā)展，這在社會政策研究領域基本上是一個共識，而且亦有不少學者對此開展了大量研究。
　　可惜，大量相關(guān)課題的研究都有空疏之弊，即充斥著學術(shù)意義不大的理念思辨，而對于適度普惠型社會福利制度如何落實為公共政策，反而沒有成為重點。
　　落實到中國的養(yǎng)老金體系建設，當務之急是樹立第一支柱，即建立國民基本養(yǎng)老金制度。這是一種適度普惠型的社會福利制度。
　　
　　制度架構(gòu)和財政可負擔性
　　國民基本養(yǎng)老金制度的運行可按如下方式啟動，即政府向所有達到法定退休年齡的老齡國民每年支付一筆固定養(yǎng)老金。
　　當然，法定退休年齡也可以隨老齡化的進程而調(diào)整，國民基本養(yǎng)老金的給付水平，也可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平而調(diào)整。
　　根據(jù)中國現(xiàn)在的實際情況，我們建議，國民基本養(yǎng)老金制度的法定退休年齡可以定在65歲，而國民基本養(yǎng)老金的給付水平最低可以定在每人每年1000元。
　　依照中國政府現(xiàn)在的財政收入和支出水平，建立國民基本養(yǎng)老金制度在財政可承受性方面，是沒有太大問題的。
　　2011年，中國65歲以上的老齡人口不足1.3億人，因此國民基本養(yǎng)老金制度的總支付水平應該在1300億元上下。2011年，中國政府財政支出總額高達108930億元，而中央政府財政支出也達到56414億元。
　　因此，無論是多級政府財政分攤，還是單獨由中央財政年支出新增1300億元用于建立養(yǎng)老金體系的第一支柱，在財政上綽綽有余。
　　倘若把國民基本養(yǎng)老金的給付水平定在每年每人2000元甚至3000元，從財政上看也完全沒有問題。即便我們考慮到未來人口老齡化的趨勢，但只要經(jīng)濟發(fā)展保持穩(wěn)健，財政體系正常運轉(zhuǎn)，國民基本養(yǎng)老金制度的籌資和支付風險幾乎是不存在的。
　　由于中國很多老齡人士并不在戶籍所在地居住，因此，為了充分體現(xiàn)這一新制度的普惠性，應以居住地為基礎建立國民基本養(yǎng)老金發(fā)放的行政管理體系。所有合乎申領資格的國民，必須在其居住地進行居住登記，方能進入國民基本養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)。
　　這就需要在全國各地的社區(qū)服務體系中建立健全社會保障服務，包括之前所提出的國民健康保險的繳費管理（見《財經(jīng)》2012年第17期“走向全民健康保險”）和本文所提出的國民基本養(yǎng)老金發(fā)放管理。我們建議組建國家社會保障部，將各類社會保障服務和社區(qū)發(fā)展的公共管理職能整合在一個政府部門之中。
　　但是，我們不建議在國民基本養(yǎng)老金制度中引入家計調(diào)查的因素，以便把高收入人群排除出去。因為一來家計調(diào)查所需要的行政成本極有可能高于節(jié)省下來的給付水平，家計調(diào)查折騰下來會得不償失；二來高收入人群也是納稅人，獲得這筆養(yǎng)老金本身也是公平的體現(xiàn)。如果任何符合申領資格的國民不主動登記（高收入者如此行為的概率或許較高），那么這就等同于其自愿放棄國民基本養(yǎng)老金。
　　
　　推進“社會性基礎設施”建設
　　同國民健康保險制度一樣，國民基本養(yǎng)老金制度既是一種發(fā)展型的社會政策，也是一種“社會性基礎設施”。推進這樣的制度，具有促進經(jīng)濟社會同步協(xié)調(diào)發(fā)展的功效。
　　依照上文提出的籌資水平，國民基本養(yǎng)老金的給付水平，對于大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的老齡人士來說有錦上添花之效，而對于廣大農(nóng)村地區(qū)或中西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的老齡人士來說，尤其是對于包括低保人士在內(nèi)的低收入人群來說，這筆養(yǎng)老金實有雪中送炭之功。
　　很顯然，國民基本養(yǎng)老金的很大一部分，極有可能當年轉(zhuǎn)化為居民消費。選擇這種發(fā)展型社會政策，大力促進這種“社會性基礎設施”的建設，即便對于確保經(jīng)濟增長的短期政策目標來說，實際功效都不會亞于備受詬病的“鐵公基”計劃及其相應的財政刺激措施。
　　國民基本養(yǎng)老金的籌資責任由哪幾級政府財政來承擔，這是一個值得仔細加以考量的公共政策問題。我們初步建議，國民基本養(yǎng)老金由中央財政全額支付。無論居住何處，無論收入高低，無論民族歸屬，所有中國老年公民都能每年領取到中央政府支付的一筆養(yǎng)老金。這將成為促進社會團結(jié)和國家認同的新型工具。
　　由中央財政全額支付國民基本養(yǎng)老金，有可能會遭遇中央與地方信息不對稱所帶來的挑戰(zhàn)。為了防止層層虛報老齡國民人口的傾向，讓地方政府財政分攤一定的籌資與支付責任，也是可行的，但中央政府的財政責任應該超過50％，從而確立國民基本養(yǎng)老金的國家整合作用。即便這種作用僅具有象征性，也具有重要的戰(zhàn)略意義。
　　與此同時，國民基本養(yǎng)老金的發(fā)放建立在居住地登記之上，這一制度安排將有力地推動社會管理和公共財政的改革與發(fā)展。長期以來，中國的社會管理是以戶籍管理為基礎，這已經(jīng)無法適應社會經(jīng)濟發(fā)展的形勢。
　　如今，人戶分離的現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍，其中有大量老齡人口隨子女遷居，但其戶籍無法轉(zhuǎn)移。在這樣的情況下，以戶籍為基礎的公共財政和公共服務（包括現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險以及醫(yī)療保險），都無法達成均等化的目標。
　　如果能依托社區(qū)建設，將國民基本養(yǎng)老金制度建立在居住地登記的基礎之上，還能為推動社會服務的改革與發(fā)展提供新的契機。
　　老齡化的進程不可避免地會激發(fā)出對各種新型社會服務的需求，諸如家庭養(yǎng)老服務、居住型機構(gòu)養(yǎng)老服務、社區(qū)老年服務、長期護理服務和長期護理保險，等等，而政府推動這些新型社會服務的發(fā)展，是近期的未來（例如“十三五”期間）必將面臨的重大公共政策議程。
　　為了推動社會服務公共政策的決策科學化，最為必要的基礎性工作就是全盤了解老齡國民的居住地及其年齡結(jié)構(gòu)。
　　唯有如此，中國政府未來的老齡政策才能實現(xiàn)“數(shù)目字管理”。國民基本養(yǎng)老金所內(nèi)含的老年國民居住地登記制度，恰恰能為各種老齡政策的出臺打下堅實的基礎。
　　作者顧昕為北京大學政府管理學院教授、中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心首席社會政策專家，余暉為中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心