摘要: 中國(guó)已經(jīng)成為世界上原油對(duì)外依存度最大的幾個(gè)國(guó)家之一，完善的石油工業(yè)稅收政策是提高國(guó)家稅收、合理配置石油資源、保護(hù)自然環(huán)境的重要手段。本文從地租理論和資源使用效率的視角系統(tǒng)分析了石油稅制，深入分析了中國(guó)石油稅制存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出了中國(guó)石油稅制改革的方向。
　　關(guān)鍵詞: 石油　可持續(xù)發(fā)展　 稅制改革
　　一、引言
　　隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界各國(guó)對(duì)石油的需求量與日俱增，政府通過(guò)石油稅收制度，不僅能夠調(diào)控石油市場(chǎng)的供需平衡、保障國(guó)內(nèi)石油價(jià)格穩(wěn)定，也能夠鼓勵(lì)石油資源的有效開(kāi)采和資源的可持續(xù)性開(kāi)發(fā)。由于資源稟賦、財(cái)政體制以及政策目標(biāo)的差別，各國(guó)石油稅制存在較大差異。近年來(lái)，我國(guó)石油消費(fèi)比例快速上升，已經(jīng)成為世界上原油對(duì)外依存度最大的幾個(gè)國(guó)家之一。在這種形勢(shì)下，對(duì)石油稅制進(jìn)行系統(tǒng)地經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，有利于我國(guó)石油資源的合理利用、高效開(kāi)發(fā)，有利于民族石油工業(yè)的快速發(fā)展，并增加石油安全的保障程度。
　　二、基于地租理論的石油稅制分析
　　石油資源作為一種稀缺的自然資源，使用者由于開(kāi)采和耗竭石油資源，而向產(chǎn)權(quán)所有者支付權(quán)利金，形成了現(xiàn)代石油稅收的理論基礎(chǔ)。石油稅費(fèi)包含“絕對(duì)地租”和“級(jí)差地租”兩部分。其中，“絕對(duì)地租”是勘探和開(kāi)采石油資源而支付的基礎(chǔ)權(quán)利金，也叫礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。不管油田的地理位置如何，石油屬于何種品質(zhì)，只要有產(chǎn)出，開(kāi)采企業(yè)都要按照一定的比例繳納。這種按照統(tǒng)一稅負(fù)普遍征收的類似于絕對(duì)地租性質(zhì)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，可以保證國(guó)家作為石油所有者的權(quán)益。同時(shí)，由于各個(gè)石油田在地質(zhì)條件、地理位置、石油質(zhì)量、開(kāi)發(fā)時(shí)間等方面存在的差異，國(guó)家按照不同的稅負(fù)征收一道類似“級(jí)差地租”性質(zhì)的超額利潤(rùn)稅，在有的國(guó)家也稱之為超額利潤(rùn)稅、資源租金稅、資源稅、附加利潤(rùn)稅、附加權(quán)利金、凈利潤(rùn)權(quán)利金等，以調(diào)節(jié)不同石油開(kāi)采企業(yè)的收益差距，體現(xiàn)了國(guó)家作為所有者應(yīng)有的權(quán)益。只有油氣企業(yè)經(jīng)營(yíng)達(dá)到某一規(guī)定的利潤(rùn)水平（即實(shí)現(xiàn)柵欄收益率）之后才征收，因此級(jí)差地租的形式的石油稅費(fèi)調(diào)節(jié)了不同企業(yè)之間的利益分配。
　　根據(jù)地租理論的論述，合理的地租水平既應(yīng)該補(bǔ)償資源所有者的權(quán)益，又能夠調(diào)節(jié)不同質(zhì)量、產(chǎn)量的資源使用者之間的利益。因此，良性的石油稅收體系意味著同時(shí)包括反映“絕對(duì)地租”和“級(jí)差地租”的基礎(chǔ)權(quán)利金和超額利潤(rùn)稅兩種類型的稅收。
　　三、基于資源使用效率視角的石油稅制分析
　　自然資源的核心在于供給的總量是有限的，并且其品質(zhì)存在差異，不同品質(zhì)的資源的開(kāi)采成本存在差別。公共財(cái)政理論中，一種認(rèn)識(shí)是，完全開(kāi)放的供給市場(chǎng)中，對(duì)自然資源征收租金或稅收，在一定條件下能夠促進(jìn)資源的使用效率。石油稅制與資源使用效率的關(guān)系體現(xiàn)在：
　?。ㄒ唬┙刂蛊肺粏?wèn)題（Cut-off grade）
　　如果對(duì)資源的稅收是對(duì)其每單位產(chǎn)量征收一單位的稅收，而不考慮邊際產(chǎn)量的成本，就會(huì)造成一些資源因開(kāi)采成本過(guò)高而得不到利用。這種稅收類似于資源稅收中的權(quán)利金。由于不同地理位置、品質(zhì)及開(kāi)采難度的資源之間的開(kāi)采成本存在差異，對(duì)所有資源征收完全相同的稅收會(huì)造成一些資源的成本難以彌補(bǔ)，進(jìn)而企業(yè)不會(huì)對(duì)成本高的資源進(jìn)行投資，造成資源使用效率的損失。因此，要避免固定權(quán)利金帶來(lái)的資源開(kāi)采效率的損失，需要根據(jù)不同資源開(kāi)采成本的差異設(shè)置梯度稅費(fèi)。
　?。ǘ┻^(guò)度消耗效應(yīng)（Exhaustion effects）
　　稅收能夠減少全社會(huì)對(duì)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和消耗，尤其當(dāng)資源開(kāi)采相對(duì)開(kāi)放的情況下。由于資源開(kāi)采和貿(mào)易的相對(duì)較高利潤(rùn)，如果沒(méi)有政府稅收政策的調(diào)節(jié)，大量資本會(huì)因“逐利”而進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)，造成資源的過(guò)度消耗。因此，通過(guò)對(duì)資源開(kāi)采行為征收稅費(fèi)，相對(duì)提高了能源產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)，從而減小企業(yè)進(jìn)入能源開(kāi)采行業(yè)的動(dòng)力。
　?。ㄈ╅_(kāi)發(fā)效應(yīng)（Exploration effect）
　　石油資源是在海洋或陸地以下的自然資源，勘探和開(kāi)采環(huán)節(jié)中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。即石油開(kāi)采可能發(fā)生失敗，使得投入的成本無(wú)法彌補(bǔ)。在這種情況下，對(duì)資源勘探和開(kāi)采在期初就征稅，會(huì)進(jìn)一步加大失敗后承擔(dān)的成本，在一定程度上減弱了石油企業(yè)重新發(fā)掘、勘探新油田的積極性，不利于石油資源的有效開(kāi)發(fā)。事實(shí)上，這是稅收對(duì)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的外部性，而石油資源的開(kāi)采情況、產(chǎn)量又反過(guò)來(lái)影響政府的稅收收入。因此，在制定稅收制度時(shí)，應(yīng)考慮石油資源的這一特殊性。
　?。ㄋ模┗旌弦氐挠绊懀‵actor mix）
　　在商品生產(chǎn)過(guò)程中，同時(shí)需要投入資源性生產(chǎn)要素和非資源性生產(chǎn)要素（勞動(dòng)、資本），對(duì)石油征稅會(huì)影響生產(chǎn)過(guò)程中兩種要素投入的比例。例如，提高開(kāi)采石油的權(quán)利金，使企業(yè)減少生產(chǎn)過(guò)程中資源的相對(duì)比例，或改變商品生產(chǎn)的要素投入比，在某種程度上，會(huì)造成各要素在生產(chǎn)過(guò)程中配置的扭曲。
　　四、 我國(guó)石油稅制的主要問(wèn)題
　　伴隨著石油價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化推進(jìn)，我國(guó)對(duì)石油稅制的結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了一系列的改革。但與市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展程度較高的各國(guó)相比，我國(guó)的石油稅制依然存在很多問(wèn)題。稅種繁多，存在重復(fù)征稅現(xiàn)象。我國(guó)目前石油稅收項(xiàng)目有十幾種，容易導(dǎo)致重復(fù)征稅，并使操作復(fù)雜化。
　　（一）石油企業(yè)所得稅主要問(wèn)題
　　1、未考慮石油開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)
　　一個(gè)石油田從投入開(kāi)發(fā)直至枯竭大體要經(jīng)過(guò)上產(chǎn)期、穩(wěn)產(chǎn)期和遞減期等幾個(gè)階段。在穩(wěn)產(chǎn)期石油開(kāi)采的效益最大，在遞減期尤其是在遞減后期石油企業(yè)開(kāi)發(fā)石油資源的利潤(rùn)逐步降低直至盈虧平衡點(diǎn)，最后在開(kāi)采石油不再獲利的情況下廢棄石油田。但是，按照目前的企業(yè)所得稅制，從穩(wěn)產(chǎn)期到遞減期乃至在瀕臨枯竭時(shí)，企業(yè)的稅負(fù)基本上是一致的，這樣就會(huì)導(dǎo)致石油企業(yè)在油田開(kāi)發(fā)的穩(wěn)產(chǎn)期獲得超額收益，在開(kāi)發(fā)后期要么虧損生產(chǎn)，要么在還有較高技術(shù)及采收潛力的情況下提前廢棄石油田。
　　2、不利于鼓勵(lì)企業(yè)籌集勘探資金
　　目前能夠在企業(yè)所得稅前列支的只包括開(kāi)發(fā)和采油階段的成本費(fèi)用，主要由四部分構(gòu)成，即儲(chǔ)量使用費(fèi)、油田維護(hù)費(fèi)、折舊和操作費(fèi)。這種不完全成本制缺陷是：一方面導(dǎo)致所得稅稅基虛增，稅負(fù)增加，企業(yè)發(fā)展后勁不足；另一方面嚴(yán)重挫傷了石油企業(yè)自籌資金進(jìn)行勘探的積極性，由于勘探費(fèi)用不能進(jìn)入成本，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下各石油企業(yè)將獲得的利潤(rùn)更多地投入于石油田的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)、煉油和多種經(jīng)營(yíng)，很少投資于勘探，使石油勘探過(guò)度依賴國(guó)家財(cái)政投資，導(dǎo)致勘探投資萎縮，石油后備儲(chǔ)量不足。
　?。ǘ┦唾Y源稅費(fèi)主要問(wèn)題
　　1、資源稅率低導(dǎo)致國(guó)家收益沒(méi)有得到充分體現(xiàn)
　　長(zhǎng)期以來(lái)，石油資源稅單位稅額總體較低，稅率水平還不到西方低稅率國(guó)家的1/30，導(dǎo)致資源產(chǎn)地的資源收益過(guò)低。例如，西氣東輸工程每年向東部地區(qū)輸送天然氣120億立方米，以15元/千立方米的最高稅額計(jì)算，留給西部資源產(chǎn)地的資源收益僅1.8億元，而按1.3元/立方米的價(jià)格計(jì)算，其價(jià)值156億元，即使按照平均井口價(jià)格0.57元/立方米粗略計(jì)算，收益也近70億元。過(guò)低的石油資源稅率是造成破壞性勘探、開(kāi)采的一個(gè)重要原因，很大程度上導(dǎo)致了石油自然資源的浪費(fèi)。
　　2、同時(shí)征收資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)
　　國(guó)家對(duì)其所有的石油這一特定礦產(chǎn)資源實(shí)行壟斷性管理，并以征收資源稅的形式，調(diào)節(jié)和管理這一特殊資源，但在開(kāi)征資源稅的同時(shí)，國(guó)家又放權(quán)資源所屬地方政府征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，造成對(duì)一種資源同時(shí)征收兩道稅費(fèi)。這一方面加重了企業(yè)稅負(fù)，不利于企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；另一方面，由于一種資源兩重管理，會(huì)造成資源的征而不管，不利于資源的開(kāi)發(fā)與管理。
　　3、未充分考慮石油資源的差異性
　　目前中國(guó)各主力石油田己經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)產(chǎn)的后期階段，穩(wěn)產(chǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，綜合含水率上升，自然遞減率加大，成本急劇增加。這必然導(dǎo)致各石油田或同一石油田不同二級(jí)單位在收益和稅負(fù)上的差別，甚至這種差別比較懸殊。因此，在制定稅收政策時(shí)既要考慮石油勘探開(kāi)發(fā)的不同階段，又要考慮同一石油企業(yè)內(nèi)部的差別性。然而，現(xiàn)行資源稅按石油田確定稅額，只規(guī)定了不同石油田之間的差別，沒(méi)有按照石油區(qū)塊劃分稅率。如大慶油田與吉林油田僅一河之隔的某區(qū)塊，其地質(zhì)構(gòu)造、資源豐度與吉林油田相鄰區(qū)塊相同，然而，在征收資源稅方面相差懸殊，屬于大慶油田的區(qū)塊原油資源稅30元/噸，屬于吉林油田的區(qū)塊原油資源稅14元/噸。
　　4、稅費(fèi)體系復(fù)雜
　　我國(guó)由資源稅、礦區(qū)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成的“兩費(fèi)一稅”的石油資源稅費(fèi)體系對(duì)維護(hù)國(guó)家的資源所有者權(quán)益，促進(jìn)石油勘查開(kāi)采發(fā)揮了重要作用。但是，隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，該體系己不能很好地適應(yīng)發(fā)展的需要，顯得過(guò)于復(fù)雜、繁瑣，不利于建立健全資源有償使用制度，促進(jìn)資源產(chǎn)品價(jià)格改革。例如，在石油礦權(quán)的獲得方面，我國(guó)長(zhǎng)期采用行政授予方式，石油公司以低廉的價(jià)格獲得礦權(quán)；而對(duì)石油開(kāi)采活動(dòng)征稅，則采用內(nèi)外不同的稅費(fèi)制度，即對(duì)以中外合作方式開(kāi)采的油、氣征收礦區(qū)使用費(fèi)，而對(duì)自主開(kāi)采的油、氣征收資源稅，形成了礦區(qū)使用費(fèi)與資源稅征收并存的局面，混淆了兩者的性質(zhì)，而且造成了稅費(fèi)政策的不公平。
　?。ㄈ┦蛻?zhàn)略儲(chǔ)備考慮不足
　　我國(guó)石油稅費(fèi)制度缺乏實(shí)施石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備維護(hù)國(guó)家石油安全的措施。我國(guó)的石油安全已經(jīng)面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的形勢(shì)。目前我國(guó)進(jìn)口原油的來(lái)源過(guò)于集中，進(jìn)口原油的70%以上來(lái)自中東、非洲，運(yùn)輸方式基本上是海運(yùn)。一旦國(guó)際石油供應(yīng)形勢(shì)發(fā)生變化，或地區(qū)局勢(shì)出現(xiàn)動(dòng)蕩，勢(shì)必影響國(guó)際石油供應(yīng)，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)、軍事對(duì)能源的需要，進(jìn)而危及我國(guó)的國(guó)家安全。
　　
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　?。ㄍ踅鹆海?1971年生，管理學(xué)博士，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后，中國(guó)航油集團(tuán)財(cái)務(wù)有限公司。研究方向：企業(yè)管理、財(cái)務(wù)會(huì)