近年來，公共預(yù)算已經(jīng)越來越多地成為公眾關(guān)注的話題。一方面，公眾的法律意識、權(quán)利意識和參與意識越來越強，越來越多的人要求了解政府如何花費自己的納稅錢；另一方面，政府的管理理念在提升，越來越注重決策的科學(xué)化、民主化，也更加注重主動接受公眾監(jiān)督。在這兩者的合力作用下，預(yù)算開始從“神秘的宮殿”走向陽光之途。人大作為預(yù)算審查批準(zhǔn)和監(jiān)督的國家機關(guān)，如何讓公眾有效地參與預(yù)算監(jiān)督，以適應(yīng)公眾對民主法治的新期待，需要從理論和實踐上不斷進行思考和探索。
　　一、公眾參與預(yù)算監(jiān)督的必要性
　　首先，參與預(yù)算監(jiān)督是實現(xiàn)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)的客觀要求。黨的十七大報告提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”公眾作為納稅人，理應(yīng)對公共預(yù)算享有知情和參與的權(quán)利。各級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨的十七大精神，創(chuàng)造各種渠道和條件，積極響應(yīng)公眾對預(yù)算參與的民主需求。
　　其次，擴大預(yù)算監(jiān)督過程中的公眾參與是提升人大監(jiān)督實效的客觀需要。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級政府預(yù)算必須經(jīng)本級人大的審查批準(zhǔn)，接受人大及其常委會的監(jiān)督。人大作為民意機關(guān)，在行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)力的過程中擴大公眾的參與，不僅有利于聽取和集中民意，也有利于彌補自身能力的不足，提高預(yù)算監(jiān)督的實效。
　　第三，公眾參與預(yù)算監(jiān)督有利于提升預(yù)算的科學(xué)性、民主性和合法性。良好的預(yù)算參與機制將形成人大、政府、公眾三者之間的良性互動，產(chǎn)生三方受益的結(jié)果。公眾通過各種參與平臺，了解預(yù)算情況，表達利益訴求，使預(yù)算更加符合自身的實際利益。政府則能從公眾的參與中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算過程中存在的問題并進行及時調(diào)整，從而使政府工作更加符合民意。人大則可以通過公眾參與獲得民意和智力支持。人大、政府和公眾在此過程中通過相互作用進一步增強法治觀念、提升相關(guān)能力，從而不斷推動預(yù)算監(jiān)督深入開展。
　　二、當(dāng)前公眾參與預(yù)算監(jiān)督的探索和實踐
　　1、總體情況
　　我國各級政府的預(yù)算，一直以來社會公眾基本無從知曉，即便是各級人大代表，在人代會期間也只能看到一個報告和比較簡單的預(yù)算報表。這種狀況，近些年才有所改觀。從中央來看，2009年，國家財政部首次公布了財政預(yù)算報告和中央財政預(yù)算，其他國家部委的預(yù)算信息也陸續(xù)公開，截至2011年5月，已經(jīng)有國土資源部、科技部等74家中央部門向社會公開部門預(yù)算收支總表和財政撥款支出預(yù)算表。在“三公經(jīng)費”公開方面，繼科技部公開賬簿之后，截至2011年7月，在98個中央部門中，超過七成的中央部門“三公經(jīng)費”逐一亮相。從地方來看，除了中央要求的預(yù)算公開動作，一些地方早些年就在預(yù)算公開和公眾參與進行了各種形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“財政信息服務(wù)大廳”，向公眾公開部門預(yù)算；2005年，浙江省新河鎮(zhèn)開展“參與式預(yù)算”試驗；2007年，江蘇省無錫市在社區(qū)、街道進行“參與式預(yù)算”試點；2008年至今，上海市閔行區(qū)人大連續(xù)四年召開預(yù)算聽證會等。這些探索和實踐，從主導(dǎo)主體上看，有人大主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大與政府共同主導(dǎo)的公眾參與模式；從參與方式上看，大致有座談會、聽證會、公眾調(diào)查（問卷調(diào)查）、網(wǎng)絡(luò)互動、專家咨詢等。
　　2、以預(yù)算聽證為主要特征的閔行實踐
　　在閔行，公眾對預(yù)算監(jiān)督的參與是全過程的。預(yù)算編制階段，對預(yù)算單位申報500萬元以上的提供公共服務(wù)、民生項目，首先由區(qū)各主管部門成立預(yù)算績效評價小組，對項目進行網(wǎng)上公示，廣泛聽取社會公眾的意見；其次，區(qū)財政局將組織相關(guān)部門和人員對2000萬元以上的提供公共服務(wù)、民生項目進行評估。預(yù)算初步審查階段，區(qū)人大常委會在人代會召開前一個月左右，選擇部分民生項目預(yù)算，組織開展預(yù)算聽證會。聽證會召開前半個月左右在報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上發(fā)布聽證公告，公開相關(guān)聽證項目的詳細資料，允許工作和居住在閔行的公眾報名參與。參加聽證會的公眾分為兩類，一類作為公眾陳述人，可在聽證會上發(fā)表意見；另一類則為旁聽人，只能在會后提交書面意見。聽證會結(jié)束后，在媒體公布聽證結(jié)果報告。預(yù)算執(zhí)行階段，財政部門邀請獨立第三方對部分項目預(yù)算執(zhí)行情況進行評估，第三方在評估過程中將對被評估項目進行公眾滿意度測評，評估結(jié)果最后向社會公布。
　　三、公眾參與預(yù)算監(jiān)督存在的問題及建議
　　雖然我國目前在預(yù)算監(jiān)督的公眾參與方面取得了一定進展，但總體而言還處于起步階段，在公眾參與的熱情、參與的范圍、參與的程度、參與的效果等方面都有待進一步探索和實踐。
　　1、當(dāng)前公眾參與預(yù)算監(jiān)督方面存在的問題
　　一是公眾參與的意識不強。除了個別熱衷于推動預(yù)算公開的專業(yè)人士外，普通公民對預(yù)算參與的熱情普遍不高。比如，對于這兩年中央部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費的公開，媒體給予了較多關(guān)注，但公眾卻沒有熱烈反應(yīng)。而閔行區(qū)人大連續(xù)4年舉行預(yù)算公開聽證會，主動報名參與的市民并不多。河南焦作從2004年開始舉行了11次預(yù)算聽證會，但即使像公交補貼這樣的民生項目，參與者也寥寥無幾。
　　二是公眾參與的條件不足。影響公眾參與的因素很多，當(dāng)前最突出的是預(yù)算公開的程度不夠，公開的預(yù)算太粗、太專業(yè)，即便是專業(yè)人士，也得花一番功夫才能看出門道，對于普通民眾，就只能面對一堆抽象數(shù)字敬而遠之。
　　三是公眾參與的程度不夠。目前，大部分地方只做到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的公開，而預(yù)算編制和執(zhí)行的過程，公眾了解甚少，更談不上參與。閔行在預(yù)算編制過程中，政府邀請公眾參與預(yù)算項目的預(yù)評估，在預(yù)算初審過程中，通過公開聽證會為公眾提供開放式參與的機會。即便是這樣，公眾參與也僅限于少數(shù)幾個民生項目，離國外的普遍做法也有很大差距。
　　四是公眾參與的效果難以保證。近年來，曾經(jīng)有熱衷于推動預(yù)算公開的公民向有關(guān)政府部門依法申請預(yù)算公開，但多數(shù)情況下都沒有得到積極回應(yīng)。如果公眾參與缺乏雙向互動，公眾的意見建議得不到有效回應(yīng)，參與的效果就無法保證。這種狀況持續(xù)下去，將陷入公眾參與熱情不高、政府主動意識下降的惡性循環(huán)。
　　2、對策建議
　　一是充分保障公眾的知情權(quán)。知情是參與的前提。如果對預(yù)算情況不了解、不理解，根本就談不上參與和監(jiān)督。因此，首先應(yīng)進一步推動預(yù)算公開內(nèi)容的細化，充分保障公眾的知情權(quán)。比如，河南省焦作市年度預(yù)、決算，部門預(yù)、決算，預(yù)算執(zhí)行等信息都在政府網(wǎng)站上公開，就連焦作市市委書記的工資單也可以在焦作市財政局官網(wǎng)查到。焦作的實踐應(yīng)該得到廣泛推行。其次，要改進預(yù)算公開的方式，讓普通民眾能看得懂公開的預(yù)算報表。如閔行從2008年以來推行預(yù)算報表編制改革，通過圖表、專項說明等方式，致力于編制一份讓普通民眾看得懂的預(yù)算報表，取得了較好效果。
　　二是培育公眾參與意識。長期以來，公眾沒有機會關(guān)心預(yù)算，因此對公眾預(yù)算參與意識的培育需要一個過程。要通過各種方式加強對預(yù)算的宣傳，吸引公眾關(guān)注預(yù)算、了解預(yù)算。如，2009年，香港財政司邀請著名漫畫家塑造了一個名為“日仔”的小男孩，以故事的形式，向市民闡釋每年的財政預(yù)算；同時，財政司司長辦公室還在社交網(wǎng)站Facebook上推出“假如我是財爺”的游戲。
　　三是拓展公眾參與預(yù)算監(jiān)督的廣度和深度。預(yù)算不能停留在結(jié)果公開的層面，應(yīng)該從結(jié)果公開向過程公開和公眾參與轉(zhuǎn)變。在公眾參與方面，首先要擴大參與面，通過搭建各種平臺為公眾提供參與的機會。除了預(yù)算聽證、民主懇談等方式，還可以充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺同公眾進行互動。其次要拓展參與的深度。要從個別項目的參與走向全方位的參與，從個別環(huán)節(jié)的參與走向預(yù)算編制、審查、執(zhí)行全過程的參與。讓政府的公共預(yù)算真正走向透明、民主和科學(xué)。
　　四是建立健全預(yù)算參與的規(guī)則。對于預(yù)算過程中的哪些內(nèi)容、哪些環(huán)節(jié)必須讓公眾參與，應(yīng)當(dāng)制定明確的規(guī)則，避免主觀隨意性。如，閔行區(qū)人大常委會制定的《預(yù)算審查監(jiān)督辦法》規(guī)定，“常委會可以通過公開預(yù)算信息、舉行預(yù)算聽證等多種形式，擴大預(yù)算審查監(jiān)督過程中的公眾參與，保障人大代表和公眾對預(yù)算的知情權(quán)與參與權(quán)”?！霸趨^(qū)人民代表大會會議舉行的三十五天前，常委會舉行預(yù)算聽證會。聽證的預(yù)算項目應(yīng)當(dāng)提前向社會公布?！逼浯?，要建立公眾參與的程序規(guī)則。對參與的對象、參與的方式、意見建議的反饋等作出明確規(guī)定，以保證參與的效