從古典時(shí)代的民主理論和實(shí)踐發(fā)展至今,西方對民主的理解一直存在內(nèi)在張力。一方面,強(qiáng)調(diào)人民的政治參與權(quán)利,將民權(quán)推上政治的神壇;另一方面,又經(jīng)常用精英化的思維方式擔(dān)心多數(shù)暴政的危害,尤其是經(jīng)過二戰(zhàn)法西斯式民主的極端案例后,人們對民主又有了新的認(rèn)識,更加注重政治系統(tǒng)的存續(xù)性和秩序。20世紀(jì)西方的民主理論和形式經(jīng)歷了精英民主理論、多元民主理論、合作主義民主論、參與式民主理論和共識民主理論的發(fā)展。
一、共識民主的西方政治語境
共識民主概念由美國學(xué)者阿倫·利普哈特(Arend Lijaphart)提出,他改變了以往民主理論將視角聚焦在以英、美民主模式為代表的西方發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家的具體實(shí)踐模式的研究傳統(tǒng)。開始關(guān)注西歐小面積的國家,如奧地利、比利時(shí)、荷蘭和瑞士以及非洲一些呈多元狀態(tài)和半多元狀態(tài)的國家等組織形式。西方共識民主的實(shí)踐主體既有主權(quán)國家,如瑞士、比利時(shí)等;也有地域性的跨國家組織,如歐盟。它們都有共同特征——都是多民族的統(tǒng)一體。
與多元民主模式一樣,共識民主也是基于傳統(tǒng)民主基礎(chǔ)之上,它是民主理論重要的表現(xiàn)形式。共識民主試圖克服傳統(tǒng)多數(shù)代議民主的競爭性而造成社會分裂性的現(xiàn)實(shí)難題。尤其在多元社會中,社會因宗教、意識形態(tài)、語言、文化、民族或種族的分界線而高度分化,形成擁有屬于多個(gè)主體的政黨、利益集團(tuán)和傳播媒介的、分離的次級社會群體。如果采用多數(shù)民主模式會進(jìn)一步造成社會分裂和國內(nèi)紛爭,于是產(chǎn)生另一種不同性質(zhì)的民主形式:即“強(qiáng)調(diào)共識而非對抗、主張包容而非排斥、力求使處于統(tǒng)治地位的多數(shù)的規(guī)模最大化而不滿足于微弱多數(shù)”(利普哈特的定義)的民主模式。
二、共識民主的特征及其動力機(jī)制
共識民主最基本的適用原則是將多數(shù)原則作為最低限度的要求,并努力使多數(shù)的規(guī)模最大化,最明顯的表現(xiàn)是:在共識民主模式下,各種規(guī)則的制定、機(jī)構(gòu)的設(shè)置都是在公民廣泛參與的前提下試圖達(dá)成普遍的一致。與多數(shù)民主模式比照,在民主的兩個(gè)維度——橫向的“行政-政黨”關(guān)系維度和縱向的“中央-地方”關(guān)系組成的制度矩陣中,形成了共識民主模式的十個(gè)制度指標(biāo),在共識民主模式的現(xiàn)實(shí)案例中,瑞士是最接近共識民主模式的國家。
第一,多黨聯(lián)合政府內(nèi)實(shí)行行政權(quán)分享。在瑞士,國家行政機(jī)關(guān)是由7名成員組成的聯(lián)邦委員會,其人員的分配是根據(jù)既按照1959年確立的2:2:2:1的“神奇公式”分配聯(lián)邦委員會的行政職位,也兼顧各語言集團(tuán)和其規(guī)模大致相稱的代表權(quán)。
第二,平衡的議會-政府關(guān)系。瑞士既非議會制,亦非總統(tǒng)制。根據(jù)憲法規(guī)定,聯(lián)邦委員會成員是以個(gè)人當(dāng)選,在其任期內(nèi)議會不得對其進(jìn)行不信任投票;如果政府的提案遭到議會否決,其聯(lián)邦委員會委員或其整個(gè)聯(lián)邦委員會均無需辭職。
第三,多黨制。在瑞士,盡管黨派間差異大,但是各政黨在政治生活中卻能做到彼此溝通和協(xié)商解決沖突,瑞士沒有反對黨之說,政黨間的區(qū)別只在于參政與否。在1995年瑞士的國民議會選舉中,有15個(gè)政黨獲得議席,其中200席中的162席被基督教民主黨、社會民主黨、激進(jìn)民主黨和瑞士人民黨四個(gè)大黨獲得。
第四,比例代表制。瑞士采用名單比例代表制,即在多名選區(qū)中由各政黨提出候選人名單,選民把選票投給某個(gè)政黨所提名單,議席按照各政黨所獲選票的比例進(jìn)行分配。比例代表制的實(shí)行更多地反映為對不同權(quán)利和利益的認(rèn)同,成為解決其文化和政見差異的重要制度安排。
第五,利益集團(tuán)合作主義。一般表現(xiàn)為工會起主導(dǎo)作用的社會合作主義和商會力量更強(qiáng)的自由合作主義。
第六,聯(lián)邦制和地方分權(quán)的政府。在瑞士中央政府與20個(gè)州政府和6個(gè)所謂的半州政府之間實(shí)行分權(quán),這些半州由原來3個(gè)統(tǒng)一的州分裂產(chǎn)生,半州在聯(lián)邦院中只有一個(gè)代表而非兩個(gè)代表。瑞士的聯(lián)邦制成為將其存在的文化差別制度化的民主體制。
第七,剛性憲法。瑞士的憲法修正案要經(jīng)過全民投票,既要獲得全國半數(shù)以上選民同意,也要在半數(shù)以上州里獲得多數(shù)。
第八,強(qiáng)兩院制。在瑞士,上院和下院根據(jù)不同的原則選舉產(chǎn)生,在權(quán)限方面,上院和下院擁有同等的權(quán)力。國民院是下院,代表瑞士人民;聯(lián)邦院是上院,代表各州,在聯(lián)邦院中小州的權(quán)限比國民院要大。
第九,法院的司法審查權(quán)。瑞士在這個(gè)方面有悖于共識民主模式,即它的最高法院沒有進(jìn)行司法審查的權(quán)力。
第十,獨(dú)立的中央銀行。賦予中央銀行獨(dú)立運(yùn)作的權(quán)力也是一種分權(quán)形式,符合共識民主模式所具有的分權(quán)特征;相反,從屬于行政機(jī)關(guān)的中央銀行則符合多數(shù)民主的集權(quán)邏輯。
傳統(tǒng)民主理論認(rèn)為,兩黨制和同質(zhì)性的社會是民主政治穩(wěn)定的基礎(chǔ),而以上的歐洲小國的共識民主模式則證明了在多黨制和異質(zhì)社會中,通過提供制度的激勵實(shí)現(xiàn)各政治主體對權(quán)力的廣泛分享,使對立的各個(gè)團(tuán)體能夠達(dá)成妥協(xié)和共識,形成一個(gè)兼容并蓄的民主政體,達(dá)至國家的政治穩(wěn)定,這是共識民主的動力機(jī)制。
三、共識民主的價(jià)值及其局限性
與傳統(tǒng)多數(shù)民主模式相比,共識民主模式更適于文化、民族、地域差別較大國家。利普哈特通過對36個(gè)民主國家的比較研究表明:具有共識民主制度特征的國家其民主特質(zhì)和民主績效的重合度更高;在民主的品質(zhì)和代表性以及公共政策取向方面的寬容度和溫和性方面,共識民主國家的績效遠(yuǎn)勝于多數(shù)民主國家。
首先,就共識民主的品質(zhì)來看,共識民主涵蓋的范圍更廣。在婦女的代表權(quán)、政治平等程度、選民投票率(考察民主絕佳的指標(biāo))和民眾的滿意度方面,具有共識民主制度的國家要高于多數(shù)民主模式的國家。比例代表制和共識民主可以帶來更精確的代表性,尤其是為少數(shù)派提供更充分的代表權(quán),維護(hù)了他們實(shí)際的參政權(quán)和利益表達(dá)權(quán),能夠真正參與具體的決策過程。
其次,從決策有效性角度而言,多數(shù)民主模式可能產(chǎn)生的政策連續(xù)性經(jīng)常由于政府更迭而喪失,尤其是左右翼政府之間的不同政見容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)決策過于頻繁和急劇轉(zhuǎn)變。共識民主模式的比例代表制和聯(lián)合政府更有利于作出穩(wěn)定的、中立的決策,反映的社會基礎(chǔ)也更加廣泛。并且,多數(shù)民主模式國家在經(jīng)濟(jì)增長、年均通貨膨脹水平、控制失業(yè)、減少罷工的頻度方面的表現(xiàn)并不比共識民主國家做的好,而后者在控制通貨膨脹方面的績效要遠(yuǎn)勝于多數(shù)民主國家。
在考慮到共識民主模式優(yōu)勢的同時(shí),也看到它的產(chǎn)生和維系是需要制度傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)的根基。比例代表制-相對多數(shù)制和議會制-總統(tǒng)制的不同組合形成了四種制度模式,與世界上四大地理區(qū)域,即與東西南北半球的劃分明顯吻合。東半球北部的國家,即西歐和中歐國家主要采用前者;東半球南部的國家,特別是英國從前在非洲、亞洲和澳大拉西亞(指澳大利亞、新西蘭及附近的南太平洋諸島)大多采用后者。西半球南部國家多采用比例代表制-總統(tǒng)制,而北部的美國則是世界上采用相對多數(shù)制-總統(tǒng)制的典范。同時(shí),除非共識民主能得到一種尋求共識的政治文化的支持,否則它很難形成民主的鞏固。因?yàn)橐环N共識取向的文化往往是共識民主的各項(xiàng)制度安排的基礎(chǔ),并且制度之間產(chǎn)生緊密的聯(lián)系。行政機(jī)關(guān)-政黨維度上的5個(gè)要素中有4個(gè)要素存在結(jié)構(gòu)性的關(guān)系,比例代表制導(dǎo)致了多黨制的形成,在多黨制下又出現(xiàn)了聯(lián)合內(nèi)閣等。這四項(xiàng)要素和利益集團(tuán)合作主義之間沒有明確的聯(lián)系,而文化的要素則是其最合理的解釋。
在將共識民主模式作為西方一種新的民主模式探討時(shí),不應(yīng)忽視的是:它和多數(shù)民主模式都是“代議民主”的表現(xiàn)形式。與其說它們是兩枚不同的民主“硬幣”,還不如說是西方民主“硬幣”的兩