■金炳徹

韓國殘疾人社會保障制度考察*

■金炳徹

韓國社會保障制度大部分是為順應(yīng)時代的需求而引入的。這不足以適當(dāng)保障生活在風(fēng)險中的所有韓國國民，不能充分向生活困難、被排斥的人提供適當(dāng)?shù)姆峙洹ｍn國殘疾人社會保障的發(fā)展歷程可以分為4個階段；初創(chuàng)期（建立政府以后～20世紀70年代末）、轉(zhuǎn)換期(1981年～1987年)、發(fā)展期（1988年～1997年）、躍進期(1998年以后)。傳統(tǒng)的殘疾人社會保障預(yù)算更側(cè)重在機構(gòu)內(nèi)殘疾人，1999年《殘疾人社會保障法》進入全面修訂，實現(xiàn)了殘疾津貼的擴大，殘疾人事業(yè)不斷多樣化發(fā)展，相對來說，家庭中殘疾人的預(yù)算投資方面比例出現(xiàn)了增長的趨勢。

殘疾人；社會保障；現(xiàn)狀；挑戰(zhàn)；韓國

引言

現(xiàn)代福利國家的社會保障不是單純的施舍，而是向所有國民提供基本生存權(quán)保障的國家層面上的積極義務(wù)。韓國憲法第34條就體現(xiàn)了對這種社會保障的積極態(tài)度：“所有國民都有最低限度的、有尊嚴的生活權(quán)利，國家要堅持不懈地增進社會保障與社會福利”。韓國社會保障制度發(fā)展至今，其中大部分主要是為順應(yīng)時代的需求而引入。這不足以適當(dāng)保障生活在風(fēng)險中所有國民，不能充分向生活困難、被排斥的人提供適當(dāng)?shù)难a助與分配。

1 韓國殘疾人社會保障的發(fā)展歷程

1.1 初創(chuàng)期：建立政府以后～20世紀70年代末

建立政府以后到1978年，為現(xiàn)代意義上的殘疾人社會保障初創(chuàng)期。20世紀60年代因朝鮮戰(zhàn)爭的影響，針對軍人或警察等特殊團體的各種制度開始逐步建立。這種制度并不能看作是在殘疾人社會保障的層面上建立起來的，而僅是為增進軍人與警察的權(quán)益而制訂，與西歐的現(xiàn)代殘疾人社會保障在第二次世界大戰(zhàn)以后為應(yīng)對戰(zhàn)爭傷員而進行政策應(yīng)對一脈相承。20世紀70年代是國際上對殘疾及殘疾人關(guān)注進入高潮的時期。聯(lián)合國于1971年12月20日提出了關(guān)于腦力殘疾人（原文提法，下同）權(quán)益的宣言，1975年12月9日提出了《殘疾人權(quán)利宣言》，1976年12月6日召開了將1981年定為世界殘疾人年的會議。這種權(quán)利宣言雖然沒有法律效力，但對韓國有關(guān)殘疾人問題的制度與法令的建立也產(chǎn)生了影響。1977年韓國正式制訂頒布了《特殊教育振興法》。整體來說，韓國殘疾人社會保障的初創(chuàng)模式仍然無法確認為是獨立的殘疾人社會保障法制建設(shè)。

1.2 轉(zhuǎn)換期：1981年～1987年

20世紀80年代可謂是韓國殘疾人社會保障制度的轉(zhuǎn)換期。1981年被聯(lián)合國確定為世界殘疾人年，1983年～1992年被聯(lián)合國定為世界殘疾人10年，1983年12月3日聯(lián)合國制訂了《世界殘疾人行動綱領(lǐng)》。韓國1981年6月5日制訂頒布了《身心殘疾人社會保障法》，作為韓國歷史上最初有關(guān)殘疾人社會保障的綜合法律，該法具有非常重要的意義。此法包括：身心殘疾的標(biāo)準，康復(fù)咨詢及醫(yī)療機構(gòu)或身心殘疾人社會保障機構(gòu)的規(guī)范，保障用具的交付，促進就業(yè)，優(yōu)先利用機構(gòu)、公共建筑、交通、通信等輔助設(shè)施，殘疾人扶養(yǎng)津貼，身心殘疾人的福利機構(gòu)的種類和設(shè)立及運營，輔助用具制度與修理許可等。身心殘疾人社會保障機構(gòu)可分為腦力殘疾康復(fù)機構(gòu)、視力殘疾康復(fù)機構(gòu)、聽力語言功能殘疾康復(fù)機構(gòu)、精神發(fā)育遲滯康復(fù)機構(gòu)、身心殘疾人就業(yè)機構(gòu)、盲文圖書館、盲文出版機構(gòu)等。這一期間還實施了殘疾人就業(yè)介紹事業(yè)、殘疾人輔助設(shè)施的義務(wù)化，開設(shè)國立康復(fù)院、殘疾人登記示范事業(yè)等。

1.3 發(fā)展期：1988年～1997年

這一時期是韓國殘疾人社會保障正式發(fā)展的時期。以經(jīng)濟發(fā)展和1988年首爾（漢城）奧運會及殘疾人奧運會為契機發(fā)展起來的殘疾人社會保障綜合政策，以應(yīng)對不斷增加的殘疾人社會保障需求，重整了制度框架，力圖擴大對家庭中殘疾人的康復(fù)服務(wù)。特別是1988年首爾殘奧會為參賽運動員提供了與奧運會運動員相同的設(shè)施和場地進行比賽，大量招聘和培養(yǎng)了一大批參加過首爾奧運會服務(wù)的體育和技術(shù)官員為殘奧會服務(wù)。殘奧會的舉行給予殘疾人社會保障制度新的發(fā)展動力，推動了人類文明和社會的進步，促使社會更多地關(guān)注殘疾人。

1.4 躍進期：1998年以后

1998年至今，被稱為韓國殘疾人社會保障的躍進期。1998年～2002年，建立并實施了《殘疾人社會保障發(fā)展五年計劃（1998年～2002年）》，1999年修訂了《殘疾人社會保障法》和《特殊教育振興法》，2000年完成了《促進殘疾人就業(yè)及職業(yè)康復(fù)法》的修訂，實施四類殘疾人相關(guān)法令，以此在制度層面上保障殘疾人作為社會成員的權(quán)利。但這些法律在生活層面和依賴政府的執(zhí)行過程中，依然表現(xiàn)出各種問題。

2 韓國殘疾人概況

2009年，韓國的殘疾人口為242萬人，平均100人中約有5名殘疾人。這一數(shù)值比WTO（世界保健機構(gòu)）提出的100人中約有10名殘疾人、美國約有20人來說，處于較低的水平。表1顯示了從韓國殘疾人登記制度1988年被導(dǎo)入后直到2009年殘疾人登記現(xiàn)狀和總?cè)丝谙鄬Ρ鹊母鲿r期殘疾人口構(gòu)成比的變化。

殘疾人登記制度1988年11月1日在全國擴大實施后，1989年登記的殘疾人總數(shù)為176000名，占當(dāng)時總?cè)丝诘?.41%。由表1可以看出，截止1995年登記殘疾人比率占總?cè)丝诒嚷什坏?%。不過，以2000年為起點登記殘疾人總數(shù)為958000名，與1995年相比急增了數(shù)倍，在總?cè)丝谥兴急嚷室苍黾拥?.07%。殘疾登記人口急增的背景主要是對于殘疾登記存在社會偏見的減少和對于殘疾人的各種福利政策的擴大實施。但是最重要的原因是由于1999年《殘疾人社會保障法》的全面修正，進而從2000年1月1日開始殘疾范圍由已存的五種類型擴大為十種類型。2003年7月1日再次擴大了殘疾人范圍，新增了面部障礙、癲癇病、腸道病、肝病、呼吸系統(tǒng)疾病。因此，登記殘疾人在總?cè)丝诘乃急嚷蔬_到了3%以上。之后，登記殘疾人口不斷增加，2009年達到200萬以上，所占人口比重也由4.98%接近到了5%（見表2）。

3 韓國殘疾人社會保障制度

3.1 殘疾人收入保障制度

殘疾人收入保障制度是指將公民因殘疾所導(dǎo)致的經(jīng)濟上的負面影響降低到最小、保障他們過有尊嚴生活的社會政策。收入保障制度的目標(biāo)在于保障所有人不會因殘疾被剝奪有尊嚴生活的權(quán)利，這不是慈善或施舍，而是在制度層面上將經(jīng)濟上的負面影響降低到最小[1]。

直接收入保障制度有《國民年金法》中的殘疾年金、殘疾津貼、工傷保險等。

第一，殘疾年金是向參加國民年金后發(fā)生疾病或負傷、治療完畢后仍在身體或精神上留下殘疾的人提供的年金，根據(jù)其殘疾程度確定給付。根據(jù)《殘疾年金法》，殘疾年金以“本人和配偶”的收入認定額在認定額標(biāo)準以下的人為給付對象。收入認定額的計算方式適用“殘疾人年金事業(yè)介紹”的標(biāo)準。殘疾人年金根據(jù)年齡與收入標(biāo)準每月給付9～15萬韓元。

第二，殘疾津貼是指向無他人的幫助就無法維系日常生活的生活保障對象中的重度殘疾人提供的補助金，其依據(jù)是《殘疾人社會保障法》，制度宗旨在于保障低收入殘疾人家庭的穩(wěn)定生活。殘疾津貼包括向18歲以下的殘疾兒童提供的殘疾兒童津貼，此外還有輕度殘疾津貼。殘疾津貼的給付金額如下，向輕度殘疾人每月支付3萬韓元，殘疾兒童津貼根據(jù)其殘疾程度（重度與輕度），每月支付10萬～20萬韓元。

第三，工傷保險的受助人包括在工傷保險適用單位工作的勞動者，因工作原因負傷、生病、殘疾時，勞動者本人或其家屬無論其單位是否參加工傷保險，都可以要求保險給付。補償范圍包括勞動者因工作原因負傷、生病、身體殘疾或死亡，即因工受傷的補償對象。工傷勞動者根據(jù)工傷保險補償制度可得到的給付包括療養(yǎng)補助、誤工補助、殘疾補助、遺屬補助、傷病補償補助、喪葬特別補助等。韓國工傷保險給付的這些特點意味著不論任何災(zāi)害、任何災(zāi)害規(guī)模都根據(jù)比例給予補償。其金額比例根據(jù)災(zāi)害中的被害規(guī)模決定金額的民事賠償?shù)秃芏?。為?yīng)對這一問題，工傷保險中特別設(shè)立了特別津貼。但特別津貼中存在這樣一個問題，必須由雇主承認個人過失，方可由勞動部事后向雇主征收給付額。因此，如果工傷事故是由雇主過失發(fā)生的，一般都會由被害勞動者提起民事訴訟[2]。

表1 韓國法定登記殘疾人的現(xiàn)狀(單位：千名，%)

表2 韓國殘疾人口現(xiàn)狀

另外，間接收入保障包括醫(yī)療費援助、殘疾人子女教育費援助、殘疾人創(chuàng)業(yè)資金貸款、提供殘疾人康復(fù)輔助器械、醫(yī)療進口物品、減免醫(yī)療用具關(guān)稅、減免殘疾人車輛高速通行費用、通信費折扣等。醫(yī)療費援助通過向生活困難的低收入殘疾人援助醫(yī)療費，保障殘疾人本人及其家庭成員的生活，但僅覆蓋殘疾人本人，非殘疾的家庭成員不包括在援助范圍內(nèi)。殘疾人子女教育費援助是向低收入的殘疾人家庭提供子女教育費援助，對低收入殘疾人家庭來說，醫(yī)療費、教育費、輔助器械購買費用等間接教育費用相對較高。由這一援助來降低該家庭的經(jīng)濟負擔(dān)，最低限度地保障家庭成員的受教育機會和家庭的穩(wěn)定生活是引入這一制度的重要原因。殘疾人創(chuàng)業(yè)資金貸款是向可自力更生的低收入殘疾人發(fā)放創(chuàng)業(yè)資金貸款，幫助殘疾人自力更生、穩(wěn)定生活的制度，可通過金融機構(gòu)發(fā)放貸款，而在家庭單位中設(shè)定了上限。殘疾人康復(fù)輔助器械提供是指向生活困難的殘疾人提供便于日常生活的康復(fù)輔助器械，以提高殘疾人生活能力并增進福利的制度。殘疾人用品進口、殘疾用具關(guān)稅減免制度是指進口以殘疾人使用為目的的特殊物品和用于殘疾人診斷及治療的醫(yī)療器械時減免關(guān)稅、減輕殘疾人經(jīng)濟負擔(dān)的制度。對殘疾人使用車輛進入高速公路通行費用減免是為了保障不便于使用公共交通工具的殘疾人使用私家車通過高速公路時減免通行費的50%。

3.2 殘疾人醫(yī)療保障制度

殘疾人與一般患者相比，需要較長的治療期與康復(fù)期，醫(yī)療費負擔(dān)相當(dāng)大。根據(jù)2005年殘疾人實況調(diào)查結(jié)果，62.8%的殘疾人健康水平非常低。2007年根據(jù)《醫(yī)療給付法》對殘疾人的醫(yī)療費援助中二類有權(quán)受助人在一級醫(yī)療給付機構(gòu)就診時，本人每負擔(dān)1000韓元中將得到750韓元援助，不交付處方或就診時將根據(jù)《藥師法》第21條5項規(guī)定直接調(diào)劑醫(yī)藥品則每1500韓元援助750韓元，在第二、三級醫(yī)療給付機構(gòu)或國立、公立結(jié)核醫(yī)院就診時將援助醫(yī)療給付可適用本人負擔(dān)診費的15%（癌癥、心腦血管疾病給付額為本人負擔(dān)診療費的10%），本人負擔(dān)中餐費的20%將不予援助。

殘疾人輔助器械中醫(yī)療給付適用對象購買輔助器械時，將由健康保險管理機構(gòu)援助適用品目標(biāo)準額范圍內(nèi)的全部（1類）或85%（2類）。健康保險對象將在適用品目標(biāo)準額范圍內(nèi)援助購買費用的80%，適用對象輔助器械及標(biāo)準額如表3所示。

考慮到殘疾人醫(yī)療費負擔(dān)較重，醫(yī)療給付及健康保險給付期擴大到了365天。2005年，在全韓國范圍內(nèi)設(shè)立了16個康復(fù)醫(yī)院，目的在于對殘疾進行分級、康復(fù)治療、醫(yī)療咨詢等?？祻?fù)醫(yī)院主要是社會福利法人運營的醫(yī)院，大部分集中在大城市，就滿足一般殘疾人的醫(yī)療服務(wù)需求而言幾乎是微乎其微。因此有必要解決康復(fù)醫(yī)院在地域上過分集中的現(xiàn)狀，通過確保殘疾人的治療需求，擴大綜合醫(yī)院中康復(fù)專業(yè)醫(yī)療服務(wù)，實現(xiàn)普遍醫(yī)療康復(fù)。

政府為構(gòu)筑康復(fù)醫(yī)療服務(wù)體系，不斷推進康復(fù)醫(yī)療醫(yī)院體系的導(dǎo)入。即通過《醫(yī)療法》構(gòu)筑以重度殘疾人中長期康復(fù)治療為中心的康復(fù)療養(yǎng)醫(yī)院體系，引導(dǎo)難以經(jīng)營的中小醫(yī)院將部分病床轉(zhuǎn)換為康復(fù)病床。除此之外，還推進各地區(qū)康復(fù)醫(yī)院的設(shè)立、保障公共醫(yī)院和保健機構(gòu)中殘疾人治療及康復(fù)功能、持續(xù)改善和擴大醫(yī)療費援助制度。

3.3 殘疾人雇傭保障制度

殘疾人雇傭保障制度為殘疾人提供可維持生計的就業(yè)崗位和可獲得收入的職業(yè)，向殘疾人提供與一般社會成員一樣參與社會生活的機會，并向缺乏勞動能力的殘疾人提供職業(yè)培訓(xùn)，使得他們可以重新參與社會。這些殘疾人雇傭政策在大體上可分為一般雇傭與保護雇傭，一般雇傭是指政府提供職業(yè)所需的各種援助，以順應(yīng)市場經(jīng)濟的流程，保障殘疾人與一般人一樣擁有就業(yè)的機會；保護雇傭是指向重度殘疾人提供的援助。

為促進一般雇傭，1990年制訂了促進殘疾人就業(yè)的相關(guān)法律，向雇主推行義務(wù)雇傭政策，為促進殘疾人就業(yè)奠定了基礎(chǔ)。2000年7月將現(xiàn)有的《殘疾人就業(yè)促進法》修訂為《促進殘疾人就業(yè)及職業(yè)康復(fù)法》，擴大了重度殘疾人與女性殘疾人的就業(yè)機會，將國家及地方自治團體的殘疾人雇傭由勸告事項修訂為義務(wù)事項，在政府主導(dǎo)下為滿足殘疾人的就業(yè)需求奠定了法律基礎(chǔ)。

3.4 殘疾人教育制度

殘疾人教育制度依據(jù)《憲法》第32條中“所有國民根據(jù)能力均等地享有受教育權(quán)利”的理念，韓國《特殊教育振興法》第2章中將特殊教育定義為：通過適用于特殊教育對象特點的教育過程、教育方法及教育媒介等實施教學(xué)、治療及職業(yè)教育等。通過這些過程可使殘疾人平等地享受受教育權(quán)利，提高作為社會成員有效履行其角色的能力。

韓國特殊教育機構(gòu)在大體上分為以殘疾學(xué)生為對象的特殊學(xué)校和為統(tǒng)合教育而在高中以下設(shè)立的特殊班級， 各年度的特殊學(xué)校及特殊班級數(shù)、學(xué)生數(shù)、教員數(shù)的發(fā)展過程如表4所示。

《特殊教育振興法》還規(guī)定負責(zé)實施特殊教育的教師在家庭、醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校和其他機構(gòu)等對特殊教育對象進行直接訪問式的巡回教育。2006年4月巡回教育在家庭、機構(gòu)、醫(yī)院、學(xué)校等以巡回或派遣形式展開，共組織534個班級的785名教員，以3330名殘疾學(xué)生為對象實施，在特殊學(xué)校共有830人，特殊班級有2500名參加。

雖然最近特殊教育的動向是擺脫隔離式教育環(huán)境，逐步實現(xiàn)融合教育，然而一般學(xué)校的教師或?qū)W生依然缺乏認識，殘疾人的便利設(shè)施也嚴重不足，特殊教育人力匱乏等都是不利于現(xiàn)實發(fā)展的重要阻礙因素。為解決這些問題要提出積極對策，例如保證殘疾學(xué)生畢業(yè)后可以自立、組織就業(yè)或就學(xué)，即構(gòu)筑一種相互相關(guān)的方案，這是必不可少的。

表3 適用對象保障器械及標(biāo)準額

表4 各年度特殊學(xué)校及特殊班級、學(xué)生、教員數(shù)

3.5 殘疾人出行權(quán)及信息獲取權(quán)相關(guān)制度

增進殘疾人、老年人、孕婦等便利保障法中明確規(guī)定，此法的目標(biāo)在于保障殘疾人維系正常生活、利用便利設(shè)施或設(shè)備，以獲取信息，為他們參與社會活動和增進殘疾人社會保障而制訂。保障殘疾人出行權(quán)的便利設(shè)施是為殘疾人一般生活和社會生活提供方便，將殘疾人的不便因素降低到最小的重要部分。實施殘疾人便利增進法以后，逐步設(shè)立了便于殘疾人實施出行權(quán)的各種設(shè)施，但大部分都以法律所規(guī)定的公共設(shè)施為中心，為殘疾人正常出行的社區(qū)和個人生活空間中的便利設(shè)施仍處于嚴重不足的狀態(tài)。

韓國確保殘疾人出行權(quán)始于2001年殘疾人為保障權(quán)利而進行的激烈斗爭。這種斗爭的結(jié)果是2005年制訂《交通弱勢群體的移動便利增進法》，由此“出行權(quán)”以法規(guī)形式得到了保障。此法實施一年以后人們發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)間出行權(quán)保障存在嚴重差距，需要詳細了解交通工具、費用體系中存在的各種問題。因此政府為通過建設(shè)無障礙社會來實現(xiàn)殘疾人的社會參與和增進福利，致力于以下5個推進，努力在制度層面上提高殘疾人出行權(quán)：提高公共設(shè)施的殘疾人利用度；改善對殘疾人便利設(shè)施的社會認識；擴充生活空間的居住及出行便利設(shè)施；持續(xù)性的現(xiàn)狀調(diào)查與評價；通過便利增進審議會進行制度改善等。

殘疾人信息化指通過有效使用信息通信技術(shù)與服務(wù)，實現(xiàn)殘疾人與健全人社會融合的一切努力。因此殘疾人信息化建設(shè)不但可以使殘疾人適應(yīng)日常生活，還可以提供職業(yè)、教育、社會、文化參與的工具，在使殘疾人作為社會成員共享社會信息方面具有非常重要的意義。根據(jù)2005年殘疾人實際調(diào)查結(jié)果，殘疾人的計算機持有率和利用率相對低于一般國民。以殘疾人網(wǎng)絡(luò)利用率為例，由2003年的27.6%逐步增加到了2006年的46.6%，但與國民平均水平相比仍有很大差距。

政府為消除信息差距，于2001年1月制訂實施有關(guān)消除信息差距的法律。此法保障因經(jīng)濟、地域、身體或社會條件無法正常獲取或利用生活所需的信息通信服務(wù)的低收入者、農(nóng)村居民、殘疾人、老年人、女性等弱勢群體，以提高其生活質(zhì)量。

4 思考與借鑒

盡管韓國殘疾人社會保障制度面臨上述挑戰(zhàn)，仍需不斷完善與調(diào)整。但整體來看，韓國已建立了具有框架性的殘疾人保障制度，包括收入保障、醫(yī)療保障、雇傭保障（就業(yè)）、出行權(quán)及信息獲取權(quán)等相關(guān)制度（社會參與的途徑）。特別是隨著有關(guān)殘疾人保障的一系列法律出臺，韓國殘疾人社會保障制度已走向進一步完善的道路。中國殘疾人社會保障制度，至今尚未能為8000多萬殘疾人建立全面的、框架性的殘疾人社會保障制度，仍面臨應(yīng)保未保、保障層次低、城鄉(xiāng)及地區(qū)資源分配非均等化、保障資源分散等問題。隨著老齡化背景下殘疾人數(shù)量的持續(xù)增加，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)構(gòu)建多層次、完善的殘疾人社會保障制度[3]。

殘疾社會保障制度的理念從施舍恩賜到保障權(quán)利再到社會參與、共享經(jīng)濟發(fā)展成果，為制度建設(shè)提供理念指導(dǎo)。從韓國殘疾人社會保障制度內(nèi)容來看，殘疾人社會保障制度在保障基本溫飽性生存的基礎(chǔ)上，還要促進殘疾人社會價值的自我實現(xiàn)，制度性的保障就是要為其提供平等的機會充分參與到社會生活中，實現(xiàn)社會融入。中國在經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，如何促進殘疾人社會融入，實現(xiàn)“平等、參與、共享”，韓國的經(jīng)驗值得借鑒。

[1] 俞尚廈.殘疾人福利的理解.首爾：新政社.2004.376-381.

[2] 樸潤真.殘疾人社會保障制度.首爾：兩書院.2004.164-171.

[3] 楊立雄，蘭花著.中國殘疾人社會保障制度.北京：人民出版社.2011.01.

Social Welfare System for Disabled Persons in Korea

KIM Byung-cheol

The current social welfare system in Korea has been introduced mainly due to demands of the times. It can neither ensure all residents’ proper livelihood in risks nor fully satisfy needs of poor and excluded people in providing appropriate allocation. The historical development of social welfare for the disabled are divided into four stages: the early expansion period, the transitional period, the gradual development period and the great-leap-forward period. The traditional forms of social welfare budget for the disabled put more emphasis on the disabled in welfare institutions. However, Social Welfare Law for the Disabled was fully revised in 1999, realizing the expansion of deformity allowance and the diversified development of social welfare programs for the disabled. As a result, there has been an increasing trend towards social welfare budget for the disabled in residential care.

The disabled; Social welfare; Current situation; Challenge; Korea

*國際論壇交流論文

中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院 北京 100872

金炳徹 博士 講師；研究方向：殘疾人社會保障制度比較