□張春艷

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

我國事故災(zāi)難應(yīng)急處置對策研析

□張春艷

（中共吉林省委黨校，吉林長春130012）

本文就事故災(zāi)難應(yīng)急處置的相關(guān)概念以及事故災(zāi)難應(yīng)急處置應(yīng)遵循的原則和流程進(jìn)行了闡述，并對我國事故災(zāi)難應(yīng)急處置提出了事故災(zāi)難的預(yù)案編制應(yīng)加入風(fēng)險管理、脆弱性分析和能力評估分析的內(nèi)容以及事故災(zāi)難的應(yīng)急教育、宣傳、培訓(xùn)和演練等方面的對策。

事故災(zāi)難；處置原則；預(yù)案編制

進(jìn)入21世紀(jì)后，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的特定階段，生產(chǎn)安全事故特別是各種礦難頻繁發(fā)生。其根本原因是由人們無視規(guī)則的行為所致。隨著工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，我國正面臨著一個事故災(zāi)難頻發(fā)的高風(fēng)險期，事故災(zāi)難數(shù)量在不斷地增多，復(fù)雜性也在不斷加深。如2003年重慶開縣特大井噴事故；2004年密云踩踏事件和吉林市中百商廈火災(zāi)；2005年松花江水污染事件；2007年湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋特別重大坍塌事故；2008年山西襄汾潰壩事件和膠濟(jì)鐵路發(fā)生的火車相撞事故；2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故等。這些令人觸目驚心事故的發(fā)生顯然有悖于我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旨。如果說自然災(zāi)害是天災(zāi)，人類無法完全避免的話，那么事故災(zāi)難就是“人禍”，是完全可以通過政府有效的危機(jī)管理加以減輕和避免的。因此，加強(qiáng)事故災(zāi)難的應(yīng)急處置研究已經(jīng)成為政府危機(jī)管理的重要課題。

一、事故災(zāi)難應(yīng)急處置須要界定的相關(guān)概念

1．事故災(zāi)難的概念。事故災(zāi)難是具有災(zāi)害性后果的事故，是在人們生產(chǎn)、生活過程中發(fā)生的，直接由人的活動引發(fā)的，違反人們意志的、迫使活動暫時或永久停止，并且造成大量人員的傷亡、經(jīng)濟(jì)損失或環(huán)境污染的意外事件。當(dāng)事故帶來的后果非常輕微，沒有引起人們注意的時候，事故就往往被忽略，從而不構(gòu)成事故災(zāi)難。事故災(zāi)難是由于事故的發(fā)生產(chǎn)生了某種后果，這種后果往往是災(zāi)難性的，所以才稱為事故災(zāi)難。事故災(zāi)難應(yīng)當(dāng)包括事故本身和事故造成的后果兩重含義。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的界定，事故災(zāi)難與自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件并列屬于突發(fā)公共事件范疇。

2．事故災(zāi)難的范圍。事故災(zāi)難一般是在工廠、礦產(chǎn)、商品貿(mào)易、交通運輸、建筑等領(lǐng)域突然發(fā)生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害、危及公共安全的緊急事件。主要包括：鐵路、公路、民航、水運等交通運輸事故，工礦商貿(mào)等企業(yè)的安全生產(chǎn)事故，城市水、電、氣、熱等公共設(shè)施、設(shè)備事故，核與輻射事故，環(huán)境污染與生態(tài)破壞事故等。

3．事故災(zāi)難的分級標(biāo)準(zhǔn)。事故災(zāi)難的分級標(biāo)準(zhǔn)直接涉及到對事故的處置和事故的調(diào)查處理。因此，它應(yīng)與我國對事故災(zāi)難處置的一些管理體制相吻合。而這種級別的劃分更多的不是學(xué)術(shù)上的意義，而是行政管理上的意義。以國家《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》為例，該條例把生產(chǎn)安全事故分為四級：特大事故、重大事故、較大事故、一般事故。其中，特別重大事故是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業(yè)中毒，下同），或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。重大事故是指造成10以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬以上1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。較大事故是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。一般事故是指造成3人以下死亡或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。

4．事故災(zāi)害的分期。按照一般性的認(rèn)識，國內(nèi)外大多把事故災(zāi)難的應(yīng)急處置劃分為四個時期，即應(yīng)急準(zhǔn)備期、初級響應(yīng)期、擴(kuò)大應(yīng)急期和應(yīng)急恢復(fù)期。在我國的實踐中，應(yīng)急準(zhǔn)備期和應(yīng)急預(yù)防工作是相連接的，并且應(yīng)急恢復(fù)期和恢復(fù)重建也是相連接的。其所形成的應(yīng)急工作流保證了整個應(yīng)急工作是一個較為完善的工作系統(tǒng)。

二、事故災(zāi)難應(yīng)急處置必須堅持的原則

事故災(zāi)難從孕育、產(chǎn)生、發(fā)展到激變，最終演變成災(zāi)難性的后果是一個長期性的過程，其形成與爆發(fā)的偶然性、復(fù)雜性、多變性對日常的事故災(zāi)難處置提出了很高的要求。因此，事故災(zāi)難應(yīng)急處置必須堅持一定的原則，以便迅速、及時地控制局面，挽回影響，在事故災(zāi)難處置上出現(xiàn)盲目性和隨意性。

⒈第一時間原則。對事故災(zāi)害要有“第一時間”意識。因為及時救助能夠最大限度地保障生命和財產(chǎn)安全，而事故災(zāi)害涉災(zāi)面積有限，涉及人員集中，所以要求在第一時間里必須抓住應(yīng)急救援的最佳時期，因為時間就是生命，災(zāi)情就是命令。應(yīng)急響應(yīng)速度與事故后果的嚴(yán)重程度密切相關(guān)，及時救助可以使損失最小化，時間的拖延將降低遇險人員的生命救助成功概率，因此，事故現(xiàn)場的迅速救援和救助可以最大限度地保證涉及人員的生命和財產(chǎn)安全。吉林中百商廈火災(zāi)，第一支趕到事發(fā)現(xiàn)場的消防隊伍，他們只攜帶了9米和15米長的兩部消防梯，其只能升到二樓，而被困人員大多聚在四樓的窗邊，云梯車配備不足，缺乏救生用的氣墊和防護(hù)網(wǎng)，結(jié)果造成了54人死亡、70多人受傷。如果能在第一時間施救，就不會造成這樣嚴(yán)重的后果。

⒉以人為本、減輕災(zāi)害原則。事故災(zāi)害會產(chǎn)生多種威脅，因此，事故災(zāi)害的應(yīng)急處置可能會面臨多重價值目標(biāo)的選擇。因此，要堅持：“先救人，后救物”的原則，把挽救生命與保障人的基本生存條件放在首要位置。同時，由于事故現(xiàn)場安全情勢很不穩(wěn)定，還必須高度關(guān)注應(yīng)急救援人員的人身安全，有效地保護(hù)應(yīng)急響應(yīng)者，避免次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生。2003年12月23日，位于重慶開縣高橋鎮(zhèn)的中石油川東北氣礦羅家16H井發(fā)生特大井噴，243人中毒，1萬多人受傷，4萬多人緊急疏散，受災(zāi)人口達(dá)9萬余人，直接經(jīng)濟(jì)損失9262．71萬元。井噴出現(xiàn)后，指揮決策出現(xiàn)了嚴(yán)重失誤。因為害怕經(jīng)濟(jì)損失，心存僥幸，沒有對放噴管線實施點火，使大量含有高濃度硫化氫的有害氣體噴出，形成了新的災(zāi)害。當(dāng)時，如果有關(guān)部門能夠遵循以人為本的原則，將砝碼放在公共安全而非經(jīng)濟(jì)利益一邊，就不會產(chǎn)生這么嚴(yán)重的后果。

⒊統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)原則。應(yīng)急指揮在組織結(jié)構(gòu)上可分為多種形式，但無論采用哪一類的指揮系統(tǒng)都必須堅持統(tǒng)一指揮的原則，無論涉及到的應(yīng)急救援活動單位的行政級別和隸屬關(guān)系有何不同，都必須服從應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)一號令，步調(diào)一致，令行禁止；應(yīng)急指揮最基本功能就是統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)各單位之間的活動，使各參與單位既能充分發(fā)揮自己的作用，又能相互配合，提高整體效能。一般情況下，在同一時間、地區(qū)執(zhí)行應(yīng)急任務(wù)的各專業(yè)隊伍都應(yīng)緊密配合執(zhí)行主要任務(wù)的隊伍工作，尤其是在跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)乃至跨國界的重大事故災(zāi)難中，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)在一個共同的指揮系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)高度統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮。

⒋屬地先期處置原則。無論發(fā)生哪一級別的突發(fā)事件，屬地都要及時地開展先期處置，以防止突發(fā)事件事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大、升級。屬地盡可能地減少突發(fā)事件給社會公眾生命、財產(chǎn)和健康安全所帶來的損失。這是因為，屬地是突發(fā)事件的事發(fā)地，熟悉當(dāng)?shù)氐那闆r。屬地可以在第一時間趕赴突發(fā)事件事發(fā)現(xiàn)場的特點，有助于把突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。早期的各國應(yīng)急管理體系基本是依托行政管理體制的樹枝樣結(jié)構(gòu)。但由于這種樹狀組織體系機(jī)構(gòu)過于繁雜，難以應(yīng)對緊急狀態(tài)，所以，近年來一些工業(yè)化國家逐漸開始在應(yīng)急管理工作中采用扁平化網(wǎng)狀管理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)主要由節(jié)點、節(jié)點之間聯(lián)線和點線聯(lián)結(jié)后形成的網(wǎng)格組成。在特別重大事故的應(yīng)急管理中，有些事故災(zāi)難的影響可能跨越幾個地區(qū)，涉及眾多部門，但仍然要在應(yīng)急處置中堅持屬地為主和資源共享原則。

⒌依靠科學(xué)、專業(yè)處置原則。在應(yīng)急處置過程中，我們要充分利用和借鑒各種高科技成果，發(fā)揮專家的智力支撐作用，避免不顧科學(xué)的蠻干。同時，我們要充分利用專業(yè)人員的專業(yè)裝備、專業(yè)知識、專業(yè)能力，實現(xiàn)對事故災(zāi)害的專業(yè)處置。事故災(zāi)害的救援可以是綜合性的，但在處置過程中必須尊重科學(xué)，體現(xiàn)專業(yè)處置的原則，否則，事故災(zāi)害的危害就可能進(jìn)一步擴(kuò)大甚至傷及救援者。因此，必須遵循“科學(xué)應(yīng)急”的原則，充分發(fā)揮應(yīng)急專家的外腦作用，使事故災(zāi)害的處置能夠依法、科學(xué)、有序地進(jìn)行，進(jìn)而減少不必要的生命、財產(chǎn)損失。在東航包頭空難中，空難所造成的人員、財產(chǎn)的損失是巨大的，但是，這些都還只是一部分，由于東航忽視外在環(huán)境因素，沒有對泄露油料的次生危險性進(jìn)行科學(xué)的評估，沒有及時采取有效的應(yīng)對方法，最終造成了南海公園水系的嚴(yán)重污染以及生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞。

三、事故災(zāi)難應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化流程

事故災(zāi)難具有災(zāi)源綜合性、災(zāi)類多樣性、災(zāi)生連鎖性、災(zāi)變復(fù)雜性及災(zāi)果嚴(yán)重性等特點，雖然各類事故災(zāi)難的產(chǎn)生原因、發(fā)生機(jī)理、損害特征及救援方式有所不同，但在事故災(zāi)難的處置過程中制定一套標(biāo)準(zhǔn)化的方法十分必要。無論是哪一類事件，都應(yīng)按照一個標(biāo)準(zhǔn)化的流程去處理，以不變應(yīng)萬變。

流程一：接警與初步研判。應(yīng)急管理部門及110、119、120、122等單位的值班人員在接到事發(fā)地有關(guān)部門和社會公眾的報警后，應(yīng)該詳細(xì)詢問、記錄有關(guān)突發(fā)事件的具體情況；接警人員根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度，向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及時報告；有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)接到報告后，應(yīng)盡快組織相關(guān)工作人員，對突發(fā)事件的級別和管轄范圍進(jìn)行初步的研判；當(dāng)突發(fā)事件超出自身管轄權(quán)范圍時，應(yīng)迅速向上級機(jī)關(guān)報告。

流程二：先期處置。不論發(fā)生哪一級發(fā)生突發(fā)事件，事發(fā)地人民政府在迅速上報的同時應(yīng)派人員立即趕往事故災(zāi)難現(xiàn)場，核實、觀察事故災(zāi)難的情況和發(fā)展態(tài)勢，并就近組織應(yīng)急資源進(jìn)行先期處置，防止事故災(zāi)難擴(kuò)大升級。與此同時，現(xiàn)場工作人員應(yīng)邊處置、邊匯報，不斷將事故災(zāi)難的最新信息傳遞給應(yīng)急管理部門。在先期處置過程中，應(yīng)急管理人員應(yīng)該先避險、再搶險。組織事發(fā)現(xiàn)場周圍的社會公眾進(jìn)行有效的應(yīng)急疏散，如果事故災(zāi)難性質(zhì)比較特殊，例如發(fā)生了核輻射事件，則需要專業(yè)救援人員進(jìn)行專業(yè)處置，現(xiàn)場應(yīng)急管理人員應(yīng)著力做好周邊公眾的轉(zhuǎn)移工作，進(jìn)行力所能及的處置，等待專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的到來。

流程三：啟動應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)事故災(zāi)難的級別被確定后，按照分級響應(yīng)的原則，擁有相應(yīng)管轄權(quán)的人民政府應(yīng)啟動應(yīng)急預(yù)案，調(diào)集應(yīng)急救援隊伍和應(yīng)急救援物資，派出應(yīng)急協(xié)調(diào)人員和專家趕赴突發(fā)事件現(xiàn)場，并成立突發(fā)事件現(xiàn)場指揮部；如果事故災(zāi)難繼續(xù)擴(kuò)大升級，啟動預(yù)案的級別也要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

流程四：現(xiàn)場指揮和協(xié)調(diào)?，F(xiàn)場指揮應(yīng)由有關(guān)部門、軍地領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者聯(lián)合組成，履行對突發(fā)事件處置進(jìn)行協(xié)調(diào)的功能?，F(xiàn)場指揮部一經(jīng)確定，就必須被賦予現(xiàn)場救援的完全管轄權(quán)，各級領(lǐng)導(dǎo)可以向現(xiàn)場指揮提出建議。

流程五：搶險救援。在應(yīng)急救援過程中，各相關(guān)部門應(yīng)各司其職、密切協(xié)作；本著“先救人、后救物”的原則進(jìn)行現(xiàn)場施救。

流程六：擴(kuò)大應(yīng)急。如果事態(tài)惡化，難以遏制，現(xiàn)場指揮部要啟動擴(kuò)大應(yīng)急機(jī)制，及時向上一級人民政府請求支援，防止事件進(jìn)一步惡化。

流程七：事后恢復(fù)：應(yīng)急恢復(fù)階段開始后，整個應(yīng)急階段的工作要關(guān)閉。關(guān)閉要有一定的程序，無論哪一類的事故災(zāi)難包括一些生產(chǎn)安全事故，當(dāng)事件即將結(jié)束的時候，還應(yīng)該對所有風(fēng)險進(jìn)行評估，確認(rèn)沒有風(fēng)險或不會造成事件擴(kuò)大的后果時才能對事件進(jìn)行關(guān)閉。

流程八：后期評估和總結(jié)：對事故災(zāi)難的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗教訓(xùn)等問題進(jìn)行調(diào)查評估，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

四、事故災(zāi)難應(yīng)急處置必須加強(qiáng)預(yù)案的編制以及應(yīng)急的教育、宣傳、培訓(xùn)和演練

加強(qiáng)預(yù)案的編制就是要在事故災(zāi)難應(yīng)急處置的預(yù)案編制中加入風(fēng)險管理。即風(fēng)險評估、脆弱性分析和能力評估分析。

風(fēng)險評估。編制預(yù)案時要進(jìn)行風(fēng)險分析，包括企業(yè)的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)過程和所處的地理環(huán)境甚至可以對事件發(fā)生后會產(chǎn)生什么樣的后果做進(jìn)一步模擬。比如：一個危險化學(xué)品泄露后，根據(jù)當(dāng)時的天氣和所處的自然環(huán)境、居民分布的情況，這種危險品的擴(kuò)散是一個什么樣的態(tài)勢，需要疏散多少居民，需要往哪個地方疏散等，在應(yīng)急預(yù)案編制時都必須做風(fēng)險評估這樣的前期準(zhǔn)備工作。

脆弱性分析。編制預(yù)案時要了解和掌握在突發(fā)事件發(fā)生的狀態(tài)下，最容易受到攻擊和因其脆弱造成系統(tǒng)的崩潰而影響應(yīng)急響應(yīng)能力的部門和地點。比如山西的尾礦壩潰壩事件，這樣一個病庫和危庫的存在，實際上就是一個風(fēng)險的存在，如果當(dāng)?shù)卣谥贫☉?yīng)急預(yù)案時做過這種脆弱性分析，盡早采取措施，就可能不會出現(xiàn)今天這樣慘烈的后果。

能力分析。在預(yù)案編制時要評估一個事故災(zāi)難破壞力的大小，還要分析這個事故災(zāi)難從哪里發(fā)生，給哪里造成災(zāi)害；更要分析地方政府和企業(yè)應(yīng)對這樣的事件有哪些能力，尤其是要發(fā)現(xiàn)它們能力缺陷的所在。通過分析找到有效地途徑來補充，從而使應(yīng)急預(yù)案的編制更有效。

此外，事故災(zāi)難應(yīng)急的教育、宣傳、培訓(xùn)和演練也是一項非常重要的基礎(chǔ)性工作，風(fēng)險意識不足是最大的危機(jī)，缺乏憂患意識是最大的隱患。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，保護(hù)人民財產(chǎn)最有效的方法是在政府實施救援的同時實施有效的自救和互救。所以，要強(qiáng)化對社會公眾的事故災(zāi)難的自救、互救知識的宣傳，借助社區(qū)、廠礦、學(xué)校等進(jìn)行實戰(zhàn)演練和模擬演練，提高其在事故災(zāi)難中的自救、互救能力。更為重要的是，要加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急培訓(xùn)。如可以通過桌面推演的方式，充分利用地圖、沙盤、流程圖、計算機(jī)模擬、視頻會議等技術(shù)和工具，針對突發(fā)事件的應(yīng)急處理流程、應(yīng)急角色職責(zé)、多方協(xié)同與應(yīng)急決策等內(nèi)容進(jìn)行演練與培訓(xùn)，以此提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部事故災(zāi)難處置的能力。

［1］唐鈞．緊急救助［M］．中國人民大學(xué)出版社，2010．

［2］王宏偉．應(yīng)急管理理論與實踐［M］．社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010．

［3］劉霞，向良運．公共危機(jī)治理［M］．上海交通大學(xué)出版社，2010．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Research and Analysis on the Emergency Disposal of Catastrophic Accident

Zhang Chunyan

This paper describes the concept of emergency disposal of catastrophic accident，and the principles and processes of the emergency disposal of catastrophic accident．The article is aimed at our country′s emergency disposal of catastrophic accident and proposes suggestion including that accident disaster plan compilation should be added to risk management，vulnerability analysis and capacity evaluation，as well as emergency education，propaganda，training and drills about catastrophic accident．

catastrophic accident；disposal principle；planning compilation

D630．8

A

1007－8207（2012）11－0080－04

2012－03－15

張春艷（1965—），女，吉林通榆人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部教授，研究方向為公共管理學(xué)。

本文系中共吉林省委黨校2011年校級課題“政府危機(jī)應(yīng)對機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：20111116。