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        基本公共服務(wù)均等化的五大挑戰(zhàn)

        2012-12-22 07:50:38水曉麗
        新東方 2012年5期
        關(guān)鍵詞:公共財(cái)政均等化不合理

        水曉麗

        黨的十六屆六中全會(huì)提出“基本公共服務(wù)均等化”以后,全國(guó)各地都在這一方面進(jìn)行了有效探索,其中,海南省第六次黨代會(huì)明確提出“建設(shè)基本公共服務(wù)均等化先行區(qū)”,可謂是一項(xiàng)莊嚴(yán)承諾。

        基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù),對(duì)我國(guó)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)面臨著諸多挑戰(zhàn),認(rèn)真分析并積極面對(duì)挑戰(zhàn),對(duì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)具有十分重要的意義。

        挑戰(zhàn)之一:一方面是基本公共服務(wù)需求全面增長(zhǎng),另一方面是歷史舊欠過(guò)重。基本公共服務(wù)均等化使公共財(cái)政面臨雙重壓力。

        中國(guó)正處在由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的新階段,這也是基本公共服務(wù)需求全面增長(zhǎng)的新階段。近些年來(lái),在基本解決了溫飽的情況下,中國(guó)老百姓的需求層次不斷提升,人們對(duì)教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等公共服務(wù)方面的需求也呈全面增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。在這種背景下,中國(guó)提出了“擴(kuò)大公共財(cái)政的覆蓋面,讓更多人享受公共財(cái)政的陽(yáng)光,享受發(fā)展帶來(lái)的成果”的施政理念,黨的十六屆六中全會(huì)進(jìn)而提出了“完善公共財(cái)政制度,逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的政策取向,海南省第六次黨代會(huì)更是明確提出“建設(shè)基本公共服務(wù)均等化先行區(qū)”。然而,中國(guó)畢竟還處在社會(huì)主義初級(jí)階段,而海南更是一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū),相對(duì)于基本公共服務(wù)需求全面增長(zhǎng)和均等化的要求而言,本不寬裕的公共財(cái)政仍然面臨著很大的壓力。與此同時(shí),長(zhǎng)期以來(lái)積累的巨額歷史舊欠又使公共財(cái)政面臨著另一種壓力。多年來(lái),在非均衡發(fā)展理念的影響下,城鄉(xiāng)和區(qū)域差距十分明顯,尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村,基本公共服務(wù)方面的歷史舊欠非常嚴(yán)重,不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施存舊的問(wèn)題,更重要的是,多年來(lái)在基本公共服務(wù)方面形成的鄉(xiāng)村債務(wù)數(shù)額非常大。面對(duì)雙重壓力,基本公共服務(wù)均等化的要求對(duì)捉襟見肘的公共財(cái)政提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

        應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn),需要我們進(jìn)一步發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)并調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu),將公共財(cái)政重點(diǎn)投向民生領(lǐng)域,投向推動(dòng)公共資源重點(diǎn)向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向弱勢(shì)群體傾斜。形成有利于建設(shè)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,在做大蛋糕的同時(shí),分好蛋糕。

        挑戰(zhàn)之二:一方面是社會(huì)公眾對(duì)政府的高期望值,另一方面是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。基本公共服務(wù)均等化對(duì)政府公共服務(wù)能力提出了挑戰(zhàn)。

        20世紀(jì)90年代以來(lái),中國(guó)經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在這種歷史轉(zhuǎn)型中,中國(guó)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同人群之間的差距越來(lái)越明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,人們對(duì)政府寄予了新的期望:希望政府是以人為本、關(guān)注民生的民主政府;它是依法行政、公正透明的誠(chéng)信政府;它是責(zé)任明確、精干高效的善治政府。而在基本公共服務(wù)方面,越是弱勢(shì)人群,對(duì)政府的期望值越高,他們希望得到基本的生存保障,希望得到平等的發(fā)展機(jī)會(huì),希望通過(guò)政府得到更多的基本公共服務(wù)。

        基本公共服務(wù)均等化需要政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變,需要政府有較強(qiáng)的公共服務(wù)能力,需要政府有面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高超調(diào)控手段。與社會(huì)公眾的高期望值形成鮮明對(duì)照的是,許多地方的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿唬扇蝿?wù)型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變步履艱難。表現(xiàn)在政府官員身上,習(xí)慣于管人,習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式的中心工作,習(xí)慣于搞招商引資,習(xí)慣于直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì),習(xí)慣于錦上添花做表面光華的事。老百姓需要的自己不會(huì),自己會(huì)的老百姓不需要,如在農(nóng)村,在市場(chǎng)信息方面,在種養(yǎng)技術(shù)方面,在技能培訓(xùn)方面,越是弱勢(shì)人群需要的公共服務(wù),卻由于政府及其官員缺乏公共服務(wù)的能力和水平而無(wú)所作為。

        有鑒于此,我們要按照“服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府”的要求,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,把政府該管的事切實(shí)管好管到位,把政府不該管、管理了也管不好的事轉(zhuǎn)移給社會(huì)。在此基礎(chǔ)上,全面提升公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì),提升其公共服務(wù)的能力和水平。

        挑戰(zhàn)之三:一方面是對(duì)不合理的制度安排的強(qiáng)烈改革訴求,另一方面是依附于舊的制度安排下既得利益群體的強(qiáng)大阻力。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化對(duì)黨的執(zhí)政能力提出了更高的要求。

        基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡的一個(gè)重要原因是現(xiàn)行的一些制度安排不合理:中央與地方的關(guān)系不合理,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配問(wèn)題;鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層條塊不順,責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一問(wèn)題;財(cái)政供給和轉(zhuǎn)移支付制度不合理問(wèn)題;戶籍、教育、衛(wèi)生、社保、土地、城鄉(xiāng)的二元制度安排問(wèn)題;歧視性的就業(yè)政策問(wèn)題;等等。一系列不合理的制度安排是造成基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人群之間不均等的主要原因。正因?yàn)槿绱耍母镞@些不合理的制度安排已成為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的強(qiáng)烈訴求。

        多年來(lái),在一系列不合理的制度安排庇護(hù)下,逐步形成了一大批不同的既得利益群體。舊制度維系的既得利益中,有些是體制內(nèi)的合法利益,也有些是不合理甚至是違法的寄生利益,如:一些重要權(quán)力部門以掌握公共資源分配權(quán)換取單位和部門的利益問(wèn)題,轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過(guò)多層級(jí)流轉(zhuǎn)發(fā)生“路損折扣”問(wèn)題,基本公共服務(wù)的多頭管理導(dǎo)致的“多龍吸水”問(wèn)題,等等。這里都維系著不同集團(tuán)和人群的巨大既得利益。改革從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是權(quán)力的重新調(diào)整和利益的重新分配,對(duì)這些既得利益集團(tuán)而且掌握著實(shí)際權(quán)力的部門而言,改革無(wú)異于揮刀“自斷其臂”。

        毫無(wú)疑問(wèn),實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力提出了更高的要求。應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)需要我們加大改革力度,既要充分考慮舊制度安排下既得利益群體合法利益,又要割斷其非法牟利的途徑;既要通過(guò)改革逐步廢除那些不合理的制度安排,又要盡量避免改革付出更大的社會(huì)成本。

        挑戰(zhàn)之四:一方面是對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理機(jī)制的基本訴求,另一方面是民間社會(huì)發(fā)育相對(duì)滯后?;竟卜?wù)均等化對(duì)社會(huì)治理機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。

        黨的十六屆六中全會(huì)提出:要“維護(hù)人民群眾的主體地位,團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量,調(diào)動(dòng)一切積極因素,形成促進(jìn)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面”。基本公共服務(wù)均等化需要一種社會(huì)公眾特別是弱勢(shì)人群都有機(jī)會(huì)展示話語(yǔ)權(quán)的平臺(tái);需要一種政府、企業(yè)、社會(huì)組織和全體公民的廣泛參與和良性互動(dòng)的合作機(jī)制;需要一種需要各方面參加的確保規(guī)范運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制。這既是促進(jìn)社會(huì)公平的需要,也是提高基本公共服務(wù)資金的使用效率的需要。在公共財(cái)政尚不寬裕的前提下,基本公共服務(wù)均等化特別需要一種現(xiàn)代社會(huì)治理機(jī)制的支撐保障。

        中國(guó)的民間社會(huì)發(fā)育相對(duì)滯后,社會(huì)組織相對(duì)較少,社會(huì)自治程度不高,政府、企業(yè)、民間社會(huì)與公眾的互動(dòng)合作機(jī)制尚不成熟,基本公共服務(wù)均等化對(duì)社會(huì)治理機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn),我們需要理順體制內(nèi)與體制外的關(guān)系,為社會(huì)組織讓渡空間,扶持社會(huì)組織,培育社會(huì)力量,拓展鼓勵(lì)社會(huì)資金參與渠道,充分發(fā)展社會(huì)組織在基本公共服務(wù)供給方面的補(bǔ)充作用。

        挑戰(zhàn)之五:一方面是人力資源配置不均衡,另一方面是人才在市場(chǎng)導(dǎo)向下對(duì)效益的天然追求。基本公共服務(wù)均等化對(duì)人才資源的配置提出了挑戰(zhàn)。

        中國(guó)基本公共服務(wù)均等化不僅體現(xiàn)在數(shù)量上,也體現(xiàn)在質(zhì)量上,而從事基本公共服務(wù)的公務(wù)人員的素質(zhì)則是基本公共服務(wù)質(zhì)量的保證。目前,中國(guó)的城鄉(xiāng)和區(qū)域差距不僅僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)條件和硬件設(shè)施上,更重要的是體現(xiàn)在人力資源的差距上,集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是義務(wù)教育方面教師素質(zhì)差距大。一些貧困地區(qū)的師資奇缺,正規(guī)大專以上學(xué)歷的極少,許多農(nóng)村小學(xué)都是一位教師兼幾門課,有的教師還兼幾個(gè)年級(jí)的課。二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)差距大。許多貧困地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)院缺醫(yī)生、缺乏能看病的醫(yī)生的現(xiàn)象十分突出,不但正規(guī)醫(yī)院少,具有正規(guī)學(xué)歷的醫(yī)務(wù)人員更少,有的醫(yī)院接收一些捐贈(zèng)的醫(yī)療設(shè)備,但醫(yī)務(wù)人員不會(huì)用,只好放著閑置。

        與此同時(shí),由于落后地區(qū)條件差,既難以吸引人才,也難以留住人才,有水平的教師、醫(yī)生和公務(wù)員都往城市走,往發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào),這種趨勢(shì)難以阻擋。于是,一方面是人力資源配置不均衡,另一方面是人才在市場(chǎng)導(dǎo)向下對(duì)效益的天然追求,基本公共服務(wù)均等化對(duì)人才資源的配置提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn),我們有必要出臺(tái)有利于基層和落后地區(qū)的人才政策:一方面,要加大教育和培訓(xùn)力度,全面提高基層和落后地區(qū)工作人員的素質(zhì)。另一方面,要探索建立基層和落后地區(qū)特殊津貼制度,提高其待遇,與此同時(shí),要建立健全使用干部重基層和落后地區(qū)工作經(jīng)歷、城鄉(xiāng)工作人員交流等方面的制度,鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)人才資源下基層和落后地區(qū),激勵(lì)這些人才安心下來(lái)做好工作。

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