陳 實，滕玥鵬

(北京師范大學地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室，北京 100875)

美國聯邦政府R＆D經費統(tǒng)計數據的比較分析

陳 實，滕玥鵬

(北京師范大學地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室，北京 100875)

本文簡要介紹了美國聯邦政府R＆D經費的構成，以及美國科學基金會有關R＆D經費調查的主要內容，比較分析了聯邦政府R＆D經費四種統(tǒng)計數據在執(zhí)行機構、統(tǒng)計方式和統(tǒng)計結果間的區(qū)別與聯系，希望用于指導中國的R＆D經費的管理與實踐。

研發(fā)經費;統(tǒng)計分析;聯邦機構

我國學者在進行美國R＆D經費分析時通常采用的是兩套數據，分別來自于白宮管理預算辦公室(OMB)和美國科學基金會(NSF)，這兩套數據是有一定區(qū)別的，前者只代表當年 (財年)的財政預算 (Budget authority)，后者又包括了三組數據，分別為合同預算 (Obligation)、合同決算(Outlay)和支出 (Expenditure)，因此有關美國R＆D經費的統(tǒng)計數據一共有4類，它們之間即有區(qū)別、也有聯系。目前相關文獻在分析時并沒有專門指明采用的是哪組數據，造成數據源不統(tǒng)一或缺乏代表性，得出的結論也會產生偏差。因此有必要詳細分析這四套數據來源，分清彼此的區(qū)別與聯系，才有利于指導我國的R＆D經費管理與實踐。

1 R＆D經費的定義

根據國際經濟合作與發(fā)展組織的定義:“研究開發(fā)活動 (R＆D activity)是系統(tǒng)進行的旨在增加人類知識儲備以及運用這些知識儲備設計新的應用品的創(chuàng)造性活動，這些知識包括有關人、文化和社會的全部知識［1］。”研究開發(fā)活動按其性質可以分為三大類:即基礎研究，應用研究和開發(fā)研究。進行研究開發(fā)活動所投入的經費，就是“研究與試驗發(fā)展(R＆D)經費(簡稱研發(fā)經費)”，具體而言，是指統(tǒng)計年度內全社會實際用于基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展的經費支出，包括實際用于研究與試驗發(fā)展活動的人員勞務費、原材料費、固定資產購建費、管理費及其他費用支出。R＆D經費是衡量一個國家科技競爭力的重要指標，通過R＆D經費投入分析，可以反映一個國家對于研發(fā)工作的重視程度和支持力度。美國R＆D經費的構成完全參照以上的分類標準，但增加了研發(fā)設施經費 (R＆D plant)一項，因此有關R＆D經費的構成參見圖1。

圖1 美國R＆D經費的構成

2 美國R＆D經費官方統(tǒng)計數據來源

一般而言，美國主要有兩類比較認可的官方機構R＆D經費統(tǒng)計數據:一是來自于白宮管理預算辦公室［2］;二是來自于美國科學基金會［3］。白宮管理預算辦公室負責美國的財政預算，包括各聯邦機構的政府預算，但在聯邦機構申報的財年預算中并沒有單獨的R＆D部分，都是按計劃或項目列科目，只是要求聯邦機構將開展的研發(fā)工作按照基礎研究、應用研究、開發(fā)和研發(fā)設施四大項填入文件，作為部門預算的附件上報。這套數據被稱為預算授權 (Budget authority)，因為相當于行政部門和國會預算決策，因此能夠精確地反映美國預算政策的變化［4］。

另一套統(tǒng)計數據來源于由美國國家基金會，NSF所發(fā)起的一系列調查主要是收集通過金融和社會渠道投入美國經濟不同領域研發(fā)活動的相關數據，這些領域包括美國產業(yè)界、政府和學術界，以及有選擇性的一些非營利性機構，數據匯總起來就組成了國家層面上的全部研發(fā)活動。這些調查并不是專門為R＆D設置的，但是它們提供了評估全國R＆D情況的原始素材。NSF的研發(fā)數據統(tǒng)計工作是由原科學資源統(tǒng)計處 (Division of Science Statistics，SRS)［5］，現國家科學與工程統(tǒng)計中心(National Center for Science and Engineering Statistics，NCSES)完成的，包括五大類:①科學與工程教育 (Education of Scientists and Engineers);②科學與工程從業(yè)人員 (Science and Engineering Workforce);③ R＆D經費與支出 (Research and Development Funding and Expenditures);④科學與工程研發(fā)設施 (Science and Engineering Research Facilities);⑤其他調查 (Other Surveys)。

其中R＆D調查最復雜，意義也最大，這項調查又包含了8項子內容，包括:①產業(yè)R＆D調查;②商業(yè)R＆D和創(chuàng)新調查;③聯邦R＆D調查 (簡稱FFS);④對大學、非營利性機構提供聯邦科學與工程支持調查;⑤FFRDCs的R＆D支出 (expenditure)調查;⑥大學R＆D支出調查;⑦非營利性機構R＆D經費和執(zhí)行調查;⑧州R＆D支出調查。

如此多的調查是因為R＆D經費來源多樣，而R＆D活動的執(zhí)行者也各不相同的緣故，即同一經費來源可能支持不同的執(zhí)行者，而同一執(zhí)行者也可能接受不同來源的R＆D經費支持，形成一個復雜的R＆D走向體系 (見圖2)。這些調查和報告能夠反映出R＆D的支出水平、R＆D經費來源、R＆D活動學科領域和執(zhí)行機構、研發(fā)活動的種類和性質、美國不同州的R＆D情況以及國際間R＆D經費比較等。

圖2左側一欄是R＆D經費來源，主要有5大類，右側是R＆D經費的執(zhí)行者，執(zhí)行者與經費來源基本一致，也有5大類，只是最后一項地方州政府替換為 FFRDCs(聯邦支持的研發(fā)中心)，FFRDCs是一個運作方式多樣的機構，由聯邦政府資助，但分屬大學、企業(yè)或非營利性機構管理，在NCSES統(tǒng)計表中常分為以上三種類型，因此執(zhí)行者實際為7類。根據圖2的經費走向可以看到，聯邦政府的研究機構只有一個經費來源就是聯邦政府，企業(yè)有兩個經費來源，即政府和企業(yè)自身;大學的經費來源是最多的，包括聯邦政府、企業(yè)、大學自身、非營利性機構和州政府;非營利性機構的經費來源包括聯邦政府、企業(yè)、非營利性機構自身，FFRDCs的經費來源只有聯邦政府，每項括號內的數字為經費來源統(tǒng)計值。

圖2 美國研發(fā)經費的來源與執(zhí)行者

對于聯邦機構的R＆D調查位列美國R＆D調查的第三項，稱為“聯邦經費調查” (Federal Fund Survey，簡稱FFS)，這項調查數據是由聯邦機構填寫的，包括合同預算 (Obligations)和合同決算(Outlays)兩項，而且要連續(xù)報三年的數據，即前一財年的實際執(zhí)行情況和當年、次年的預期值。美國聯邦政府除了很少的一部分R＆D經費用于支持自身的研究機構外 (即“聯邦研發(fā)經費的內部活動”，圖2的第一條連線)，70%以上進一步下撥，用于支持圖2右側除“聯邦政府的研究機構”外的其他執(zhí)行者，包括公司企業(yè)、大學、其他非營利性機構、聯邦資助的研發(fā)中心 (FFRDCs)、地方政府、外商、私人個體。因此在NCSES的統(tǒng)計數據中將聯邦機構下撥的R＆D經費執(zhí)行者分為兩類，即內部執(zhí)行者 (Intramural performers)和外部執(zhí)行者 (Extramural performers)。所謂“聯邦研發(fā)經費的內部活動”包括聯邦職員從事內部和外部研發(fā)項目計劃和管理支出的費用，以及實際的內部支出，因此內部執(zhí)行者就是指聯邦政府的研究機構，外部執(zhí)行者是指聯邦范圍外的通過合同、津貼、合作協(xié)議利用聯邦資金執(zhí)行研發(fā)活動的機構，這里只統(tǒng)計實際發(fā)生的研發(fā)費用，包括執(zhí)行研發(fā)活動的物質供應和消耗［6］。

3 美國聯邦政府R＆D經費統(tǒng)計數據間的區(qū)別與聯系

因為官方統(tǒng)計機構不同，調查方式不同，調查對象也不同，因此美國R＆D經費分析比較復雜，典型數據源包括OMB提供的預算授權、NSF中FFS調查得到的合同預算和合同決算，以及所有R＆D經費執(zhí)行者提供的全國R＆D資源分布中使用的支出。要了解美國R＆D的特點，首先需要考察這四類數據的代表性和適用范圍。有關前三者概念間的差別是:①預算授權:相當于每年的撥款經費，是指法律授權的列入財政債務的第一手數據，將形成支出，預算授權通常情況是經總統(tǒng)批準，國會通過撥款法案下發(fā)。②合同預算 (Obligations):反映了合同和津貼部分，代表了職責、合約、服務，以及在給定期限內的類似的事務，不涉及費用何時撥出，以及何時需要支付。③合同決算:給定期限內需要支付的現金或支票，不考慮費用是何時撥出的，或何時簽訂的合同。對于美國政府的R＆D經費，首先是由各聯邦機構提供預算，預算執(zhí)行后，再由聯邦機構逐步下達，因此美國政府科研計劃的提交是一個自下而上的過程，執(zhí)行則相反，是一個自上而下的過程。在這樣一個過程中，聯邦機構對于政府R＆D經費的管理和執(zhí)行發(fā)揮了特殊的紐帶作用。正因為如此，通過聯邦機構對這部分研發(fā)經費進行各種形式的統(tǒng)計也更直接、更準確、更系統(tǒng)，前三種類型的數據都是從聯邦機構獲得的。但僅僅是統(tǒng)計經費的預算和分配情況畢竟不夠全面，因此NCSES的“全國R＆D資源分布”反映的就是聯邦研發(fā)經費分配到內部執(zhí)行者和外部執(zhí)行者后的支出情況，采用的是R＆D調查的其他各項內容，包括對企業(yè)、聯邦機構、大學、FFRDCs和非營利性機構的調查數據。

這里需要注意到聯邦政府的研究機構作為內部執(zhí)行者使用的一部分R＆D經費，這部分費用沒有重復統(tǒng)計，因為在FFS調查中聯邦機構已經填寫了合同預算和合同決算，其中合同預算部分包括了聯邦政府的研究機構自身，因此在全國R＆D資源分布中內部執(zhí)行的支出就是采用的FFS調查中的合同預算數據，只是這兩類數據的時間段不同，FFS調查是以財年為時間單位，即從前一年的10月份，到當年9月份的數據，而全國R＆D資源分布中的支出采用的是通常的日歷年。圖3更加清晰地說明了FFS調查中的聯邦政府的研究機構內部執(zhí)行的合同預算與全國R＆D資源分布的內部支出之間的關系，采用的是1955—2007年間兩套數據實際數值的比較，初步結論是1955—1999年期間數據的吻合度是比較好的，但從2000年后，兩類數據有一定的分離。

圖3 內部執(zhí)行的聯邦研發(fā)合同預算與內部執(zhí)行的聯邦研發(fā)支出間的比較分析

圖4 內部執(zhí)行的聯邦研發(fā)合同預算與內部執(zhí)行的聯邦研發(fā)支出間的差值分析

如果兩者采用的是同一套數據，僅僅是統(tǒng)計時間不同，這種差異是不應該的。圖4同樣以時間為橫軸，左側縱軸是支出與合同預算之間的差值(絕對值)，右側縱軸是相對變化百分比，加入趨勢線可以看到，1989年前后出現了拐點，1989年前支出大于合同預算，而1989年后合同預算逐步大于支出，變化區(qū)間保持在±5%以內，說明圖3所表現出的1999年后的明顯差異其實在可接受的范圍內，這種分離是因為美國R＆D經費投入在不斷地增長，2000年的聯邦R＆D經費是1955年的18倍，因此數值上的差異其絕對值越來越大，相對值則不然。但為何1999年后聯邦政府的研究機構內部執(zhí)行的合同預算會高于支出呢?

通常合同預算需要連續(xù)報三個財年的數據，以1993財年為例，在1993財年填報的數據是1992財年實際發(fā)生的數額，以及1993、1994財年即將發(fā)生的事務，前者是實際發(fā)生的，代表已完成的事務，后者是估計的 (Preliminary)，不代表最終活動。因此1993財年的報告反映了當時國會的撥款情況，以及當時重新分配或重新計劃的決定，1994財年的數據代表管理預算提議，還沒有實施［7］。圖3中聯邦R＆D合同預算是經2011年8月修訂過的網站數據，這個數值明顯高于當年支出10億～20億美元，2007年甚至高出了40個億。如果不采用2011年修訂后的數據，而是直接使用以往的估算值，兩條曲線的吻合性就有所提高(見圖5)，全國R＆D資源分布中支出數據實際采用的就是當年合同預算的估算值，因此與修訂后的實際合同預算有一定的差距，實際值要高于合同預算的估計值。

圖5 內部執(zhí)行的聯邦研發(fā)合同預算估計值與內部執(zhí)行的聯邦研發(fā)支出間的比較分析

圖6 NSF對于四類數據源的比較分析［8］

以上分析了內部執(zhí)行者的支出數據來源，如果加上外部執(zhí)行者，由執(zhí)行者匯報的數據與由聯邦機構提供的預算、合同預算、合同決算間有沒有區(qū)別呢?NSF在 《National Patterns of R＆D Resources:1998》［8］報告中，專門研究NSF幾類不同數據間的區(qū)別與聯系，圖5采用的是1980—1998年的聯邦機構的4類數據，就性質而言，都是指聯邦機構的R＆D經費，不包括研發(fā)設施，只有基礎研究、應用研究和試驗開發(fā)經費三項，經費的執(zhí)行者也不再僅僅是內部執(zhí)行者——聯邦政府的研究機構，而是包含了外部執(zhí)行者，即企業(yè)、大學、FFRDCs和非營利性機構等。

從圖6可以看出，1980—1998年間支出部分與其他數據間的吻合比較好，但在1989年出現一個拐點，原來一直高于預算等其他指標的支出發(fā)生了變化，數據開始低于預算、合同預算和合同決算。放到一個更長的時間周期考察 (1976～2008年)，圖7是四類R＆D經費的走向，與圖6數值不同處是R＆D經費中包括了研發(fā)設施的費用，是R＆D總值的比較，可看到從拐點開始，支出部分越來越偏離其他值。

圖7 考慮了研發(fā)設施費用的更長時間階段的四類數據源比較分析

圖8 聯邦機構報告的預算、合同預算、合同決算與執(zhí)行者報告的支出間的比較分析

分析相對變化率 (見圖8)可以清晰地看到，預算、合同預算、合同決算與執(zhí)行者報告的支出間還是存在差異的，在1976—1982年期間，以上三類數據均大于支出，但在1982—1988年間，三者低于支出，而1988年以后三者與支出的差距在逐步拉大。根據NSF的分析報告，產生這種差距的主要原因是DOD能源部支持的一些企業(yè) (主要是飛機和導彈生產廠)上報的聯邦R＆D經費與以上三類經費有比較大的誤差，而且總體而言，企業(yè)從1988年起所報告的聯邦R＆D經費就開始顯著下降，然而聯邦機構報告的R＆D經費各年份起碼是持平的或略有上升，產生這些分歧的具體原因NSF也在調查中［8］。

4 結論

(1)NSF采用執(zhí)行者提供數據主要有三方面的原因:一是因為他們能辨識特定年限內實際執(zhí)行的研發(fā)活動;二是他們可以將工作按照基礎研究、應用研究等不同性質分類;三是他們可以區(qū)別不同的經費來源。需要注意的是聯邦政府既是經費提供者，其研究機構也是內部執(zhí)行者，會消耗一部分聯邦政府的R＆D經費，這部分經費的統(tǒng)計工作與FFS結合在一起，通常都是用FFS調查中填寫的合同預算估計值作為當年的支出，只是統(tǒng)計時間由財年改為通常的日歷年。但是加入了外部執(zhí)行者后，總體聯邦R＆D經費支出呈現出與預算、合同預算、合同決算三類數據不同的特點，彼此間的差值也在加大。如文獻［9］采用的就是NSF的“支出”數據，雖然由執(zhí)行者上報數據是反映實際情況一條必不可少的途徑，但是通過分析可以看到支出數據與其他數據間有一定的誤差，在使用這類數據時一定要謹慎，必要時補充說明其中可能存在的問題。

(2)鑒于美國研發(fā)經費來源多樣，研發(fā)經費的執(zhí)行機構也很復雜，統(tǒng)計部門、統(tǒng)計方式的不同必然造成數據之間的差異性，因此前提還是要明確數據源是否是后續(xù)分析的典型數據，此外美國的R＆D經費可能包括了基礎研究、應用研究、試驗開發(fā)經費和研發(fā)設施中的一項或幾項，必須加以明確說明。如文獻［10］采用的數據是聯邦機構提供的“合同預算”，不能完全理解為實際經費，它與合同決算和支出間有一定的區(qū)別，尤其是美國某些聯邦機構，如國防部、健康與人類安全部等其合同預算與合同決算、支出間存在比較大的差異，因此有必要說明R＆D經費的類別，確保數據全面、完整、具備代表性。

(3)雖然美國聯邦政府研發(fā)經費統(tǒng)計數據的來源和統(tǒng)計方式不同，但是統(tǒng)計數據間還是保持著高度的一致性。從圖6可以看到，聯邦機構研發(fā)經費的預算、合同預算、合同決算這三類數據走向、趨勢和具體數值都非常一致。雖然OMB和NSF的統(tǒng)計渠道、方式、分類標準不同，但是兩機構要求所有統(tǒng)計數據的基本概念保持一致，且通常都以財年為時間分界線，每年還會根據對方數據對以往數據進行修訂，使得研發(fā)經費總額保持了高度的一致性，呈現出預算略高于合同預算、合同預算略高于合同決算的特點。

［1］Guido Reger，Dr.Ulrich Schmoch.Organization of Science and Technology at the Watershed［M］.Physica-verlag，Germany，1996.19.

［2］R＆D Budget and Policy Program［DB/OL］.http://www.aaas.org/spp/rd/guihist.shtml.2012－05－20.

［3］NCSES Publications and Data［DB/OL］.http://www.nsf.gov/statistics.2012－05－20

［4］蔡嘉寧.美國R＆D投入情況分析［J］.全球科技經濟瞭望，2011，26(5):5－16.

［5］Federal Funds for Research and Development:Fiscal Years 1992，1993，and 1994［DB/OL.http://www.nsf.gov/statistics/fedfunds/pubs/dst42/，2012－05－20.

［6］National Patterns of R＆D Resource:1994［DB/OL］.1995.http://www.nsf.gov/statistics/s2194/，2012－05－20.

［7］Federal Funds Survey FY 1992，1993，and 1994［DB/OL］.1995.http://www.nsf.gov/statistics，2012－05－20.

［8］National Patterns of R＆D Resource:1998［DB/OL］.1999.http://www.nsf.gov/statistics/nsf99335/，2012－05－20.

［9］任靜，趙立雨.美國R＆D經費投入特征分析及經驗借鑒［J］.未來與發(fā)展，2012，(2):77－82.

［10］馮瑞華編譯.1994—2004財年美國聯邦機構實際研發(fā)經費趨勢分析［J］.科學新聞，2007，(6):12－13.

The Analysis of Statistics of Federal Funds for R＆D in America

Chen Shi，Teng Yuepeng
(State key laboratory of Earth Surface Processes and Resource Ecology，Beijing Normal University，Beijing 100875，China)

The paper introduces the meanings of federal funds for R＆D and the survey of NSF in America，makes comparative analysis of four sorts of statistic data，indicates the relationship and diversity between these statistics.This conclusion would be help to our R＆D management in China.

R＆D;Statistic;Federal Agency

地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室自由探索項目 (2010-ZY-11)。

2012－04－11

作者信息:陳實 (1970－)，女，江蘇常州人，管理學博士，高級工程師;研究方向:實驗室管理。

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(責任編輯 遲鳳玲)