聶早早

（安慶師范學(xué)院政法學(xué)院，安徽安慶 246133）

《道路交通安全法》實(shí)施的突出問(wèn)題及其解決

聶早早

（安慶師范學(xué)院政法學(xué)院，安徽安慶 246133）

《道路交通安全法》歷經(jīng)兩次修正，仍存諸多缺陷，體現(xiàn)為立法的疏失滯后和實(shí)施的消極無(wú)力。在機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、建立交通事故救助基金、申辦駕駛證、停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)管理、道路和電動(dòng)三輪車定義等方面問(wèn)題尤為突出，亟待《道路交通安全法》進(jìn)行新一輪修正。

道路交通安全法；立法；法律實(shí)施；缺陷；對(duì)策

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（下稱《道路交通安全法》）自2004年5月1日施行八年來(lái)，歷經(jīng)兩次修正，仍存諸多“硬傷”、“軟肋”。既有立法的疏失滯后，更有實(shí)施的消極不力，若不正視并及早解決，延宕過(guò)久恐令交通參與者行為失范，執(zhí)法管理者困頓被動(dòng)，進(jìn)而損害法律的權(quán)威和效力，不利于保障道路交通暢通、安全、有序目標(biāo)的最大化實(shí)現(xiàn)。本文梳理評(píng)析該法及實(shí)施中的突出問(wèn)題，提出解決對(duì)策，以有助于《道路交通安全法》的新一輪修正。

一、關(guān)于機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)

《道路交通安全法》第十七條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度”，第九十八條明確了針對(duì)未按規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)應(yīng)采取的行政強(qiáng)制措施和行政處罰；《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》則就投保、賠償、監(jiān)督管理作出了具體規(guī)定。從法律條款和實(shí)際操作來(lái)看，有以下明顯缺陷：

1.保險(xiǎn)強(qiáng)度不夠。我國(guó)機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的賠償限額，2006版為6萬(wàn)元 （有責(zé)賠償限額6萬(wàn)元、無(wú)責(zé)賠償限額1.2萬(wàn)元），2008版（目前仍適用）為12萬(wàn)元（有責(zé)賠償限額12.2萬(wàn)元、無(wú)責(zé)賠償限額1.21萬(wàn)元），這樣的額度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一般而言，在一起有人員死亡、重傷或重大財(cái)產(chǎn)損失的事故中，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū)，損害賠償金額少則30—40萬(wàn)元，多則高達(dá)近100萬(wàn)元，區(qū)區(qū)12萬(wàn)元根本不能滿足交通事故受害人需要。如果肇事者未購(gòu)買第三者責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)、車輛損失險(xiǎn)或無(wú)其他賠償能力，則事故善后處理將無(wú)法進(jìn)行，以致現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生因損害賠償不到位受害人一方堵路、鬧事、上訪的群體性事件，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。因此，一些機(jī)動(dòng)車（主要是營(yíng)運(yùn)車輛）所有人為化解風(fēng)險(xiǎn)，在投保交強(qiáng)險(xiǎn)外不得不另行購(gòu)買30—50萬(wàn)元賠償限額的第三者責(zé)任商業(yè)險(xiǎn)，但相當(dāng)多數(shù)的車輛出于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和僥幸心理仍只投保交強(qiáng)險(xiǎn)。

2.摩托車投保交強(qiáng)險(xiǎn)難。交強(qiáng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性不僅表現(xiàn)為強(qiáng)制投保，而且表現(xiàn)在強(qiáng)制承保，任何一家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)皆有義務(wù)和責(zé)任受理交強(qiáng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，不得附加條件和拒絕承保。交強(qiáng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)費(fèi)率和賠償限額由國(guó)家保監(jiān)會(huì)按不盈不虧、收支基本平衡的原則審批，有別于以贏利為目的的商業(yè)險(xiǎn)。交強(qiáng)險(xiǎn)實(shí)行初期，投保、承保情況比較正常，但從2008年提高賠償限額以后，各家保險(xiǎn)公司考慮摩托車事故率高、賠付多出現(xiàn)虧損的情況，承保變得消極，由多家多點(diǎn)放開(kāi)承保變?yōu)楦骷摇拜喠髯f”、撤點(diǎn)限售交強(qiáng)險(xiǎn)，有的甚至借故刁難投保人，以致大量摩托車所有人很難購(gòu)買交強(qiáng)險(xiǎn)，車輛不能通過(guò)檢驗(yàn)，發(fā)生交通事故無(wú)力賠償。這種狀況具有普遍性，農(nóng)村地區(qū)更突出，摩托車的按期檢驗(yàn)率低于50%，對(duì)交通安全和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。（1）

3.未投保的法律責(zé)任落空。機(jī)動(dòng)車不投保，不僅不能注冊(cè)登記和通過(guò)安全技術(shù)檢驗(yàn)，而且要承擔(dān)違法責(zé)任?！兜缆方煌ò踩ā返诰攀藯l規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人、管理人未按照國(guó)家規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留至依照規(guī)定投保后，并處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的兩倍罰款?！庇捎诓煌N類的機(jī)動(dòng)車?yán)U納的保險(xiǎn)費(fèi)額不盡相同，并且隨著時(shí)間的推移可能根據(jù)保險(xiǎn)賠償盈虧情況相應(yīng)調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)額，所以該項(xiàng)罰款不是一個(gè)統(tǒng)一和確定的數(shù)額。雖然《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》和各省、自治區(qū)、直轄市地方法規(guī)均依照上位法重申“保險(xiǎn)費(fèi)的兩倍罰款”，但有關(guān)部門始終沒(méi)有制定明確的罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致本條款有名無(wú)實(shí)，一直未能實(shí)行，客觀上縱容了逃避交強(qiáng)險(xiǎn)的行為，不能做到應(yīng)保盡保。

為使交強(qiáng)險(xiǎn)制度更趨完善、有效，應(yīng)采取如下針對(duì)措施：一是適當(dāng)提高保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)限額，進(jìn)一步強(qiáng)化交強(qiáng)險(xiǎn)的作用。以2008版為例，家庭自用汽車（6座以下）基礎(chǔ)保費(fèi)950元，兩輪摩托車（50CC—250CC）基礎(chǔ)保費(fèi)120元（皖蘇兩省調(diào)為156元），如保費(fèi)翻番，將保險(xiǎn)賠付最高限額提至30萬(wàn)左右，應(yīng)是合理可行的。這樣既未超出被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)承受能力（目前營(yíng)運(yùn)客貨車實(shí)際投保交強(qiáng)險(xiǎn)和第三者責(zé)任商業(yè)險(xiǎn)等險(xiǎn)種每年耗資超1萬(wàn)元），又有利于增強(qiáng)和發(fā)揮保險(xiǎn)的功能。二是盡快量化對(duì)不投保交強(qiáng)險(xiǎn)罰款的金額。為保持法律的相對(duì)穩(wěn)定，不宜在《道路交通安全法》中直接明確該項(xiàng)罰款金額，但可在地方立法中，針對(duì)主要車型分類確定不同類型不同檔次的罰款，原則上既堅(jiān)持兩倍保費(fèi)的罰款原則，同時(shí)兼顧不同時(shí)期保費(fèi)的可能調(diào)整，體現(xiàn)一定的前瞻性和彈性，避免隨著保費(fèi)的變化頻繁修法。三是根治投保難。保險(xiǎn)公司必須無(wú)條件開(kāi)放承保，禁止限量、推諉、輪流攤派等做法；保監(jiān)會(huì)加強(qiáng)監(jiān)管，督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)規(guī)范內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理，嚴(yán)控非政策性虧損，適時(shí)監(jiān)測(cè)調(diào)整費(fèi)率使之總體處于不贏不虧水平；嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)保險(xiǎn)公司拒絕或拖延承保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由保監(jiān)會(huì)按《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第三十八條責(zé)令改正，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，限制業(yè)務(wù)范圍、責(zé)令停止接受新業(yè)務(wù)或吊銷經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)許可證。

二、關(guān)于交通事故社會(huì)救助基金

《道路交通安全法》第十七條規(guī)定設(shè)立道路交通事故救助基金，第七十五條規(guī)定救助基金的使用，《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第二十四條、二十五條分別規(guī)定救助基金的適用范圍和資金來(lái)源。2009年9月，財(cái)政部會(huì)同保監(jiān)會(huì)、公安部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部也制定了《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》。從試行情況看，有三個(gè)方面的問(wèn)題：一是進(jìn)展遲緩不平衡。目前仍有天津、安徽、山西、黑龍江、吉林、遼寧、新疆、青海、貴州等地未制定救助基金的實(shí)施細(xì)則，未建立省級(jí)救助基金，陜西、河北省雖然籌集了部分資金，但未投入使用。地市、縣（市）一級(jí)有的地方在上級(jí)遲遲沒(méi)有動(dòng)作的情況下自己“找米下鍋”，建立了本級(jí)救助基金，但資金規(guī)模、來(lái)源和運(yùn)轉(zhuǎn)欠規(guī)范。二是救助基金的運(yùn)作模式不成熟。建立交通事故救助基金尚處于起步摸索階段，史無(wú)經(jīng)驗(yàn)可鑒，各地有關(guān)基金主管部門、管理機(jī)構(gòu)和基金的級(jí)次規(guī)定不一。重慶市由安全生產(chǎn)監(jiān)督部門作為基金的主管機(jī)構(gòu)，專設(shè)交通事故救助基金管理中心負(fù)責(zé)籌集、墊付、追償?shù)仁褂霉芾砉ぷ?；江蘇省只設(shè)省一級(jí)救助基金，市、縣（市）不設(shè)，省政府成立協(xié)調(diào)小組作為主管部門，協(xié)調(diào)小組在財(cái)政廳設(shè)立辦公室作為管理機(jī)構(gòu)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)作為基金管理人負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)管理；山東省則由省、市兩級(jí)籌集管理基金，財(cái)政部門為主管部門，公安交警部門為同級(jí)管理機(jī)構(gòu)；甘肅、浙江、江西省設(shè)立省、市、縣三級(jí)基金，由各級(jí)政府牽頭成立救助基金管理領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會(huì)作為主管機(jī)構(gòu)，由其下設(shè)的辦公室或具有獨(dú)立法人資格的救助基金管理中心（設(shè)在財(cái)政部門）履行管理機(jī)構(gòu)職責(zé)。何種模式既便于資金籌集和統(tǒng)一管理，又利于提高救助效率，尚未定型。三是基金來(lái)源渠道受限。按規(guī)定救助基金的來(lái)源包括七個(gè)方面，（2）實(shí)際主要依賴從保險(xiǎn)費(fèi)中提取的資金、交強(qiáng)險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅財(cái)政補(bǔ)助、拍賣機(jī)動(dòng)車號(hào)牌款和孳息四種，社會(huì)捐款、追償資金很少，而對(duì)未投保人的罰款幾乎沒(méi)有，指望政府另行安排其他財(cái)政補(bǔ)助或獲取其他資金在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)更無(wú)可能。

進(jìn)展落后的地區(qū)要抓緊制定本地道路交通事故社會(huì)救助基金管理細(xì)則，籌集建立基金。廣拓基金來(lái)源，在固化保險(xiǎn)提留資金、財(cái)政補(bǔ)助、孳息等渠道的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)將未投保交強(qiáng)險(xiǎn)的罰款收入和拍賣機(jī)動(dòng)車號(hào)牌款作為持續(xù)穩(wěn)定的基金來(lái)源，同時(shí)借鑒廣東省將養(yǎng)老金委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，將交通事故救助基金委托專業(yè)機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)妥地運(yùn)營(yíng)增值。［1］比較優(yōu)化管理模式，基于發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)和提高救助效率，筆者傾向基金由政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、財(cái)政部門監(jiān)管、專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、交警部門審批開(kāi)支，基金設(shè)立省、市、縣三級(jí)，根據(jù)事故救助額度大小分別適用省、市、縣實(shí)施一級(jí)救助，或者采取省市逐級(jí)下?lián)苎a(bǔ)貼而由縣級(jí)基金具體承擔(dān)救助。

三、關(guān)于機(jī)動(dòng)車駕駛證能否直考

《道路交通安全法》及其《實(shí)施條例》第十九條、二十條，規(guī)定了申請(qǐng)、發(fā)放機(jī)動(dòng)車駕駛證和機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)、學(xué)習(xí)的有關(guān)事項(xiàng)，但考證與培訓(xùn)之間是否存在必然的因果關(guān)系，換言之，參加正規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)駕駛是否是考證的前置條件，法律語(yǔ)焉不詳。實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了不同的做法和聲音，甚至引發(fā)行政訴訟。

2007年3月7日，廣東深圳市民樵彬在深圳市車管所，未經(jīng)駕校培訓(xùn)以個(gè)人身份申請(qǐng)駕照遭拒，依據(jù)是廣東省公安廳、交通廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》（粵公通字［2006］376號(hào)），其中要求初次申請(qǐng)駕駛證或增加準(zhǔn)駕車型的，必須持駕校出具的《駕駛培訓(xùn)記錄》方可預(yù)約考試。 樵彬遂提起行政許可不作為行政訴訟。2007年11月6日，深圳南山區(qū)法院判決：“《道路交通安全法》第十九條第二款規(guī)定：‘申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定的駕駛許可條件?！龂?guó)務(wù)院公安部門的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件無(wú)權(quán)增設(shè)駕駛許可條件。被告在辦理申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《道路交通安全法》及公安部的相關(guān)規(guī)定。本案中，被告……對(duì)原告申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證的申請(qǐng)不予受理，屬于適用法律錯(cuò)誤?！狈ㄔ捍_認(rèn)深圳市車管所不受理原告申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證申請(qǐng)的具體行政行為違法，同時(shí)在廣東省政府法制辦的干預(yù)下粵公通字[2006]376號(hào)文停止執(zhí)行。［2］

2011年1月17日，云南昆明市民姚勇東將昆明車管所告到官渡區(qū)人民法院，請(qǐng)求判令被告不受理他申請(qǐng)“直考”駕照的行為違法，限期為他辦理“直考”。此案經(jīng)一審、二審，姚勇東均敗訴。法院審理認(rèn)為，我國(guó) 《道路交通安全法實(shí)施條例》、《云南省道路交通安全條例》兩部法規(guī)對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)的具體事項(xiàng)作出規(guī)定符合《行政許可法》的授權(quán)。行政法和地方法規(guī)都明確規(guī)定了對(duì)初次申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不少于32學(xué)時(shí)的道路交通安全法律法規(guī)和安全警示教育學(xué)習(xí)，考試合格后再進(jìn)行駕駛技能的學(xué)習(xí)，并規(guī)定了對(duì)實(shí)際道路駕駛訓(xùn)練里程達(dá)不到規(guī)定的不予受理考證。昆明車管所不受理姚勇東的“直考”申請(qǐng)，已充分權(quán)衡公共交通安全利益與姚勇東“直考”個(gè)人利益的沖突，符合行政法理論上的“比例”原則和“行政公正”原則，行為合法。［3］

2011年5月4日，安徽安慶市民徐苗苗因同樣遭遇將安慶市交警支隊(duì)駕駛?cè)斯芾硭V至宜秀區(qū)人民法院，案件目前尚未宣判，徐苗苗也未“直考”。

以上是迄今全國(guó)范圍內(nèi)僅見(jiàn)公開(kāi)報(bào)道的3例有關(guān)“直考”訴訟案，2起審結(jié)而宣判結(jié)果迥異，案例雖少影響卻大，具有標(biāo)本意義。深圳案例揭示的法理是：《道路交通安全法》及其《實(shí)施條例》和公安部規(guī)章 《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》規(guī)定的考證條件主要限于年齡、身體等條件，并未與必經(jīng)駕校系統(tǒng)培訓(xùn)掛鉤，地方政府部門私設(shè)行政許可條件違法無(wú)效。昆明案例告訴我們：《云南省道路交通安全條例》有關(guān)培訓(xùn)考證的具體規(guī)定為排除“直考”提供了地方法規(guī)依據(jù)，這與廣東行政部門文件法律效力不同；私自進(jìn)行機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)，相當(dāng)于無(wú)證駕駛，已是違法；從公共安全利益考量，私學(xué)駕駛不能鼓勵(lì)和允許。依筆者觀察，當(dāng)下對(duì)能否允許“直考”存在爭(zhēng)議，局面有些混亂無(wú)序，必須厘清和統(tǒng)一。至于如何認(rèn)識(shí)、解決這一問(wèn)題，需從以下三方面考慮：第一，法律因素?，F(xiàn)行國(guó)家法律、法規(guī)和公安部、交通部規(guī)章雖然對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛學(xué)習(xí)培訓(xùn)有規(guī)定，但并未明確要求必須經(jīng)過(guò)駕校正規(guī)培訓(xùn)才能申請(qǐng)考試。這為爭(zhēng)議埋下了伏筆。第二，現(xiàn)實(shí)因素。目前全國(guó)大多數(shù)地方仍然實(shí)行先經(jīng)駕校培訓(xùn)再集中報(bào)名考領(lǐng)駕駛證，也有湖南、河北等省的部分城市放行直考，但直考的范圍有限制（一般限于考小型汽車和摩托車證，以及只需考科目一的部隊(duì)和境外駕駛證換證、注銷原駕駛證不超過(guò)2年的恢復(fù)資格考試），并且存在自學(xué)駕駛?cè)狈τ?xùn)練場(chǎng)地和教練車、訓(xùn)練不系統(tǒng)、學(xué)時(shí)不夠、考試通過(guò)率低的問(wèn)題。除摩托車駕駛基本是自學(xué)外，大多數(shù)人對(duì)其他機(jī)動(dòng)車駕駛還是選擇正規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)再考證的途徑。第三，安全因素。機(jī)動(dòng)車駕駛學(xué)習(xí)考證具有不同于其他知識(shí)技能學(xué)習(xí)考證的特殊性和復(fù)雜性，無(wú)人教練自行上路學(xué)駕車是很難完成的（學(xué)摩托車相對(duì)容易），個(gè)人自學(xué)和不系統(tǒng)的應(yīng)考式 “自助菜單”散學(xué)，對(duì)己對(duì)人構(gòu)成了直接安全威脅，有潛在和現(xiàn)實(shí)的危害。當(dāng)個(gè)人選擇便利的自由與公共安全發(fā)生沖突，個(gè)人利益必須讓位和服從公共利益。為此，從保障法制統(tǒng)一和交通安全的角度出發(fā)，兼顧實(shí)際需求和認(rèn)可摩托車駕駛自訓(xùn)的事實(shí)，應(yīng)完善《道路交通安全法》及配套法規(guī)、規(guī)章，將考證與駕駛培訓(xùn)銜接起來(lái)，規(guī)定除申請(qǐng)摩托車駕駛證和只考科目一的情形外，初次申請(qǐng)其他機(jī)動(dòng)車駕駛證和增加其他機(jī)動(dòng)車準(zhǔn)駕車型須提供一定學(xué)時(shí)的有資質(zhì)駕培機(jī)構(gòu)的駕駛技能培訓(xùn)記錄，否則不予受理考試。（3）

四、關(guān)于停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和管理

在道路交通活動(dòng)中，停與行是一對(duì)相互依存、相互作用的矛盾，有停必有行，不解決好停也不利于行。為保障停車場(chǎng)地供給能適應(yīng)和滿足停車需求，《道路交通安全法》第二十九條、三十三條及其《實(shí)施條例》第三十三、三十四條對(duì)停車場(chǎng)（泊位）的規(guī)劃、建設(shè)、使用、管理做了原則性要求，各地方法規(guī)予以進(jìn)一步細(xì)化，甚至明確了規(guī)劃、建設(shè)、公安、城管等部門的職責(zé)，但是，停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和停車秩序管理卻一直是制約交通管理的“瓶頸”。

隨著城市現(xiàn)代化和機(jī)動(dòng)化進(jìn)程加速，機(jī)動(dòng)車擁有量以年均超過(guò)10%的增幅呈井噴式增長(zhǎng)，我國(guó)大中城市無(wú)處停車和停車難、停車亂成為一種普遍現(xiàn)象，由于停車泊位嚴(yán)重不足，大量路內(nèi)占道停車蠶食有限的道路資源，導(dǎo)致交通擁堵，公安交警部門無(wú)力解決，群眾反映強(qiáng)烈。主要原因：一是配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落后?，F(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)標(biāo)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》、《城市道路設(shè)計(jì)規(guī)范》、建設(shè)部《汽車庫(kù)建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》和公安部建設(shè)部制定的 《停車場(chǎng)建設(shè)和管理暫行規(guī)定》、《停車場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)則（試行）》，前兩個(gè)國(guó)標(biāo)對(duì)停車場(chǎng)（庫(kù)）的指標(biāo)要求比較粗略，對(duì)非道路、非居民區(qū)內(nèi)的其他建筑和場(chǎng)所配建停車泊位沒(méi)有規(guī)定，而后者是1988年公安部、建設(shè)部根據(jù)原《道路交通管理?xiàng)l例》、《城市規(guī)劃條例》制定的，其中的標(biāo)準(zhǔn)和要求明顯偏低，已不能適應(yīng)20多年來(lái)形勢(shì)的發(fā)展變化。擬訂的新標(biāo)準(zhǔn)《城市停車規(guī)劃規(guī)范》尚在征求意見(jiàn)，遲遲不能定案；二是地方政府和相關(guān)部門重視不夠。對(duì)停車場(chǎng)短缺的嚴(yán)峻形勢(shì)及衍生的危害認(rèn)識(shí)不到位，以為僅是一般的交通問(wèn)題，沒(méi)有從攸關(guān)城市交通運(yùn)行效率、城市功能發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來(lái)對(duì)待。在城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃中未充分考慮停車場(chǎng)問(wèn)題，有的沒(méi)有制定系統(tǒng)的停車場(chǎng)規(guī)劃，有的雖有規(guī)劃卻未真正落實(shí)。政府在公共停車場(chǎng)建設(shè)上不能投入足額資金和供應(yīng)用地，一些社會(huì)單位和個(gè)人在新改建建筑時(shí)不愿按標(biāo)準(zhǔn)配建停車泊位，規(guī)劃、建設(shè)部門在審批監(jiān)管時(shí)執(zhí)法把關(guān)不力，有標(biāo)準(zhǔn)不執(zhí)行或打折扣。缺少激勵(lì)停車場(chǎng)建設(shè)的扶持政策、合理的有償使用收費(fèi)政策和先進(jìn)的停車管理技術(shù)設(shè)施。三是違法責(zé)任缺失。對(duì)停車場(chǎng)隱患不及時(shí)報(bào)告處理，不執(zhí)行國(guó)家和地方有關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，擅自停止使用停車場(chǎng)或改變用途，《道路交通安全法》及其《實(shí)施條例》均沒(méi)有相應(yīng)的懲處措施。

緩解和治理停車難，是實(shí)施《道路交通安全法》中的一項(xiàng)重大任務(wù)，需要立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、多措并舉、綜合施策。要在法律法規(guī)中加大各級(jí)政府和社會(huì)單位 （個(gè)人）承擔(dān)停車場(chǎng)規(guī)劃、建設(shè)、使用、管理的義務(wù)責(zé)任，強(qiáng)化剛性約束，建立公安交管部門審批城市道路、城市建筑工程配建停車場(chǎng)（泊位）達(dá)標(biāo)的一票否決機(jī)制，完善停車場(chǎng)（泊位）規(guī)劃建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、使用管理規(guī)范，增設(shè)相應(yīng)的違法懲處條款。政府要擴(kuò)大相關(guān)資金、用地的保障供給，出臺(tái)支持社會(huì)力量參與停車場(chǎng)建設(shè)的優(yōu)惠政策和不同時(shí)間地段的差別化有償使用收費(fèi)政策，多建多用停車場(chǎng)，力爭(zhēng)“快還舊賬、不欠新賬”。研究應(yīng)用停車管理疏導(dǎo)的科學(xué)方法技術(shù)，改進(jìn)停車管理設(shè)施，促成停車場(chǎng)建設(shè)使用的產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化。

五、關(guān)于“道路”定義和電動(dòng)三輪車定性

（一）“道路”外延有待拓展?！兜缆方煌ò踩ā返谝话僖皇艞l第一款定義“道路”，“是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，包括廣場(chǎng)、公共停車場(chǎng)等用于公眾通行的場(chǎng)所?！痹摱x采取列舉與概括相結(jié)合的辦法，存留模糊空間，實(shí)踐中對(duì)一些地方是否為“道路”頗有爭(zhēng)議。一是村村通公路。《公路法》規(guī)定，公路按行政等級(jí)分為國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道，不包括所謂的村道，而近年來(lái)我國(guó)修建了大量的村村通公路，除其中部分可歸入鄉(xiāng)道外，大部分是不能算為“公路”和“道路”的。這些公路路幅窄（一般硬化路面3.5米寬）、修建標(biāo)準(zhǔn)低，彎道坡道多，會(huì)車?yán)щy，缺乏交通標(biāo)志標(biāo)線和防護(hù)設(shè)施，安全隱患大，人員傷亡、車輛損失事故時(shí)常發(fā)生。一方面，村村通公路頻繁的交通活動(dòng)客觀需要有關(guān)車輛、人員遵守交通規(guī)則，注意交通安全，但事實(shí)上因?yàn)椴粚?“道路”而未納入交警部門管理；另一方面，對(duì)違反交通規(guī)則和安全義務(wù)的行為卻不能認(rèn)定為道路交通違法而免于行政處罰，即便發(fā)生人員重大傷亡或財(cái)產(chǎn)重大損失的事故，也不能追究肇事者涉嫌交通肇事的刑事責(zé)任。二是住宅小區(qū)道路與賓館酒店的停車場(chǎng)。如今大多數(shù)住宅小區(qū)內(nèi)都通行機(jī)動(dòng)車，無(wú)論小區(qū)是否對(duì)社會(huì)車輛開(kāi)放，確保交通安全有序是基本和一致的要求，如果小區(qū)不允許社會(huì)車輛通行（即不視為道路），難道小區(qū)居民無(wú)證駕車、飲酒駕車就不違法、不危害安全而被允許嗎？另外，賓館、酒店的停車場(chǎng)若只供自用和前來(lái)消費(fèi)的人員車輛使用（屬一定條件的特定對(duì)象），是否屬于“公共停車場(chǎng)”說(shuō)法不一。安徽省安慶市2011年曾發(fā)生過(guò)在某賓館停車場(chǎng)醉酒駕車導(dǎo)致物損事故的案例，最終因公安、檢察機(jī)關(guān)對(duì)該停車場(chǎng)確認(rèn)為道路依據(jù)不足，撤銷刑事立案。這樣的處理結(jié)果雖不違法，卻有悖情理。建議將村村通公路和住宅小區(qū)道路、賓館酒店的停車場(chǎng)列入道路范疇，亦即這些地方的交通行為同樣受《道路交通安全法》調(diào)整，但這并不表明一定要交警承擔(dān)其日常管理（如現(xiàn)行定義中“雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方”也不皆是交警管理）。

（二）電動(dòng)三輪車定性不明。電動(dòng)三輪車面世于上世紀(jì)90年代，久無(wú)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?；蛟S是該類車輛結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、安全性低、技術(shù)未定型、發(fā)展前景不明的原因，《道路交通安全法》并未提及。該法第一百一十九條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車是指以動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運(yùn)送物品以及進(jìn)行工程專項(xiàng)作業(yè)的輪式車輛”。第（四）項(xiàng)規(guī)定：“非機(jī)動(dòng)車，是指以人力或者畜力驅(qū)動(dòng)，上道路行駛的交通工具，以及雖有動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)但設(shè)計(jì)最高時(shí)速、空車重量、外形尺寸符合有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車、電動(dòng)自行車等交通工具?！睋?jù)此定義，電動(dòng)三輪車似乎既不是機(jī)動(dòng)車，也不是非機(jī)動(dòng)車。在非機(jī)動(dòng)車的列舉種類中，有動(dòng)力裝置的只明確具有特殊用途的殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車和以兩輪為特征的電動(dòng)自行車，電動(dòng)三輪車不屬此列，對(duì)“等交通工具”不能隨意擴(kuò)大解釋。而電動(dòng)三輪車雖然是以蓄電池為動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，在車速、外形尺寸上與正三輪摩托車相似，具有機(jī)動(dòng)車的特征，但未入國(guó)家公布的機(jī)動(dòng)車產(chǎn)品目錄，不能為其注冊(cè)登記、發(fā)放牌證和購(gòu)買車輛保險(xiǎn)，因此，電動(dòng)三輪車長(zhǎng)期身份不明。在長(zhǎng)達(dá)十多年的時(shí)間里，其生產(chǎn)、銷售、管理幾乎失管失控，由此導(dǎo)致電動(dòng)三輪車交通違法普遍，嚴(yán)重干擾正常的交通秩序，交通事故頻發(fā)，且因車輛無(wú)保險(xiǎn)帶來(lái)事故難處理的后遺癥。實(shí)踐中通行又矛盾的做法是：在交通秩序管理方面，將電動(dòng)三輪車視為加裝動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車，默認(rèn)其在非機(jī)動(dòng)車道行駛；而發(fā)生交通事故后，則對(duì)其進(jìn)行結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、車速、外觀等特性鑒定而認(rèn)定為機(jī)動(dòng)車（當(dāng)然這并不是能上牌證的合法機(jī)動(dòng)車）。

2009年，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)終于出臺(tái)《電動(dòng)摩托車和電動(dòng)輕便摩托車安全要求》、《電動(dòng)摩托車和電動(dòng)輕便摩托車通用技術(shù)條件》等4項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。依此為據(jù)，電動(dòng)三輪車的定性趨向明朗。第一，根據(jù)《電動(dòng)摩托車和電動(dòng)輕便摩托車通用技術(shù)條件》，現(xiàn)行的電動(dòng)三輪車基本可歸入電動(dòng)三輪摩托車和電動(dòng)三輪輕便摩托車范疇，在《機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》中，摩托車與輕便摩托車的動(dòng)力沒(méi)有限制（包括電動(dòng)），因此，電動(dòng)三輪車應(yīng)屬于機(jī)動(dòng)車中的三輪摩托車類；第二，公安部有相關(guān)解釋。公安部曾答復(fù)江蘇省公安廳就電瓶三輪車涉及的交通事故及交通違法行為如何處理的請(qǐng)示，指出：根據(jù)《道路交通安全法》第119條第4項(xiàng)規(guī)定，結(jié)合《機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》對(duì)輕便摩托車的定義，對(duì)此類車輛發(fā)生的交通事故及其交通違法行為，按照機(jī)動(dòng)車進(jìn)行處理。［4］目前，四川成都市明確將電動(dòng)三輪車作為機(jī)動(dòng)車管理。2009年12月16日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)發(fā)出《關(guān)于電動(dòng)摩托車相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施事項(xiàng)的通知》，除涉及電動(dòng)輕便摩托車的內(nèi)容暫緩實(shí)施外，其他內(nèi)容于2010年1月1日起實(shí)施，但時(shí)隔兩年，未有后續(xù)動(dòng)作和預(yù)期效應(yīng) ，電動(dòng)三輪車仍不能“落戶”。國(guó)家要盡快整頓清理電動(dòng)三輪車生產(chǎn)秩序，督促實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制入軌，實(shí)行生產(chǎn)準(zhǔn)入許可，淘汰不合格企業(yè)和產(chǎn)品，禁止其銷售和上路，同時(shí)早日將電動(dòng)摩托車列入機(jī)動(dòng)車產(chǎn)品目錄并公告獲得生產(chǎn)許可的企業(yè)和產(chǎn)品，使其身份名正言順（正名為電動(dòng)摩托車）。

注釋:

（1）據(jù)公安部交通管理局資料，2010年全國(guó)摩托車按期保險(xiǎn)率只有36.5%。

（2）“七方面”具體指：按照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；地方政府按照保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)交強(qiáng)險(xiǎn)繳納營(yíng)業(yè)稅數(shù)額給予的財(cái)政補(bǔ)助；對(duì)未按照規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款；救助基金孳息；救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金 ；社會(huì)捐款；其他資金。

（3）2012年3月23日，公安部下發(fā)《加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)斯芾碇笇?dǎo)意見(jiàn)》（公交管（2012）77號(hào)文），部署增加考試內(nèi)容和難度、落實(shí)駕培質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管、建立考試培訓(xùn)質(zhì)量公開(kāi)排名制度等17條措施，其中明確提出：會(huì)同道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)推廣應(yīng)用計(jì)時(shí)培訓(xùn)管理系統(tǒng)，2012年4月1日起，對(duì)大中型客貨車駕駛?cè)伺嘤?xùn)沒(méi)有應(yīng)用計(jì)時(shí)管理系統(tǒng)的駕校，10月1日起，對(duì)其他汽車類駕駛?cè)伺嘤?xùn)沒(méi)有應(yīng)用計(jì)時(shí)管理系統(tǒng)的駕校，不予受理考試申請(qǐng)。督促駕校應(yīng)用指紋、視頻等監(jiān)控手段，實(shí)現(xiàn)身份的唯一確認(rèn)，落實(shí)培訓(xùn)學(xué)時(shí)、里程。這說(shuō)明，國(guó)務(wù)院公安部門還是非常重視和強(qiáng)調(diào)考前系統(tǒng)培訓(xùn)的，實(shí)際上是把落實(shí)培訓(xùn)學(xué)時(shí)、里程作為允許考試的前提條件。

［1］廣東千億養(yǎng)老金委托全國(guó)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)［N/ OL］.［2012-3-21］http：//gd.nfdaily.cn/content/ 2012-03/21.

［2］深圳市民打官司挑戰(zhàn)駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度勝訴［N/ OL］.［2012-3-25］http：//news.china.com/zh_cn/ news100/11038989/20071114/14471170.html.

［3］曹紅蕾.昆明中院：不受理直考合法 全國(guó)首例駕照直考案二審再敗.［N/OL］.［2012-3-21］http：// society.yunnan.cn/html/2011-07/29/content_1746166. htm.

［4］陳翔.電動(dòng)三輪車是機(jī)動(dòng)車還是非機(jī)動(dòng)車.［N/ OL］.［2012-3-21］http：//www.txjtlawyer.com/.

D922.296

A

1001-862X（2012）03－0138－006

聶早早（1969－），女，安慶師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，主要研究方向：憲政與行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯 吳興國(guó)）