林杭鋒

（廣西師范大學政治與行政學院,廣西桂林541006）

一、行政效能與行政效能監(jiān)察的界定

行政效能是國家機關及工作人員為實現(xiàn)其管理目標、從事公務活動時、發(fā)揮功能的程度及其產生效益效果的綜合體現(xiàn)[1]?？梢姡姓軓娬{充分發(fā)揮行政工作的積極作用，實現(xiàn)行政工作的效益最大化，強調以更小的行政投入得到更大的產出，它更強調國家機關的行政效率、行政效果、效益和行政機關工作人員的行政能力“四位一體”的有機結合。它以提升政府行政能力、改善政府行政管理、提高政府效能、提高政府的服務質量為目標。

然而，政府行政效能的建設會危及到一些部門機構的既得利益，所以，他們可能不會嚴格地落實有關行政效能建設的決議、政策和法令。要順利落實效能建設，必須通過實施行政效能監(jiān)察來對行政機關施加壓力。所謂行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機關及其授權的組織依法對國家行政機關公務員及其任命的其他人員的效率、效能的監(jiān)督檢查活動，是對其依法履行的職責，實施行政管理行為的能力、效率、效果、效能的監(jiān)察[2]。從行政效能監(jiān)察的定義來看，行政效能監(jiān)察主體——有法定資格的行政監(jiān)察機關及其授權的組織，這主要是指我國政府內部的專門監(jiān)察機關，即行政監(jiān)察部門，依據(jù)一定的標準——有關行政效能監(jiān)察的法律法規(guī)、政策、結果和目標的符合度以及公民的滿意度，對被監(jiān)察主體——行政效能監(jiān)察客體，即國家行政機關及其公務員的行為和行為的效果以及政府部門的辦事能力實施的一種監(jiān)察行為，它的最終目標是迫使被監(jiān)察者不斷地發(fā)現(xiàn)自身的問題并作出改進，進而提高行政效能。行政效能監(jiān)察的實施，可以及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)察客體存在的問題并糾正問題，可以及時發(fā)現(xiàn)并懲罰、制止違法亂紀的行政行為，可以敦促有關部門認真執(zhí)行國家政策、依法辦事，還可以及時總結經驗教訓，進而實現(xiàn)工作改進、效能提高，正如學者所說的那樣：“開展行政效能監(jiān)察是保證政令暢通、推進依法行政、提高行政效率、促進廉政建設的需要。”[3]

二、我國基層行政效能監(jiān)察的現(xiàn)狀

近年來，尤其是加入WTO之后，我國行政效能監(jiān)察體制、工作方法等都有了很大的完善，行政效能監(jiān)察對于敦促政府機關及其工作人員不斷提高行政效能發(fā)揮著更大的作用。然而我國行政效能監(jiān)察工作還處于起步探索階段，許多問題還有待于進一步解決。尤其是在基層，有些地方的行政效能監(jiān)察甚至存在失效的境況，河南商城縣蜱蟲致死事件就是一個典型事例。2010年夏季河南商城縣發(fā)生了蜱蟲疫情，然而直到媒體曝光，外界力量介入，當局才公開疫情信息，組織力量實施救治。河南省衛(wèi)生廳新聞辦公室2010年9月8日晚對外通報稱，截至8日，河南省共監(jiān)測發(fā)現(xiàn)此類綜合癥病例557例，死亡18例，重點集中在信陽市商城縣等地。

作為一個蜱蟲肆虐的地方有關部門，早應做好預案，做好工作預測和規(guī)劃。然而有村民反映“（蜱蟲致死事件）去年都爆發(fā)了，今年更嚴重，凡是茶葉的背面都有，（被咬傷）患者、死者家屬都投訴過來了，反映過，衛(wèi)生局以保密為理由，不重視……。”[4]信陽市市長曾于2010年4月專門聽取了有關報告，但是，至7月蜱蟲致死病例大增，有關部門還沒有形成對策方案?；鶎诱陀嘘P部門的這種低效能行為，折射出我國基層政府行政效能監(jiān)察失效的問題。

作為行政效能監(jiān)察機關，必須及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)察客體存在的不符合效能建設要求的行為并責令相關客體做出改正，敦促客體認真地落實國家有關政策法規(guī)，提高行政效率、效益和服務質量，改變工作作風，真正做到為人民服務。在蜱蟲致死事件中，地方監(jiān)察機關卻沒有認真履行自身的職責。河南省是我國蜱蟲活躍地區(qū)，行政監(jiān)察機關應該對相關部門的行政工作有所警示，但所在地監(jiān)察機關的網頁上沒有任何相關工作的文件以及開展相關監(jiān)察工作的記錄。而且對于地方部門拒絕接納群眾意見、延遲不報、誤診誤治的行為，行政監(jiān)察機關居然毫無作為。行政監(jiān)察機關的失職，最終導致有關部門在處理蜱蟲事件中的低效行為。

三、我國基層政府行政效能監(jiān)察失效的原因分析

（一）我國行政效能監(jiān)察制度尚不完善，規(guī)定過于原則，可操作性不強

制度不完善是制約我國地方政府行政效能監(jiān)察工作的重要原因。首先，現(xiàn)實中我國行政效能監(jiān)察缺乏專門制度的統(tǒng)一規(guī)劃和引導，容易產生隨意性和盲目性。當前我國有關行政效能監(jiān)察主體實施行政效能監(jiān)察工作主要依據(jù)是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務員法》等法律法規(guī)中的相關條款?！坝捎诜蓻]有統(tǒng)一規(guī)劃，一些專門監(jiān)督并不能在政府系統(tǒng)中全面產生；建立起戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃和績效報告等制度框架，效能監(jiān)督的隨意性很大；缺乏統(tǒng)一的領導機構和績效標準，部門各自為政，無法進行部門或地區(qū)間的比較。”[5]其次，由于現(xiàn)有的制度缺乏精細化設計，可操作性差，致使監(jiān)督起來無規(guī)可循，無矩可蹈。再次，現(xiàn)有制度對于行政監(jiān)察機關的不作為或者過失問責不夠，導致行政監(jiān)察機關的行為得不到約束。案例中行政機關工作不力，其中一個原因就在于當前法律法規(guī)既缺乏可操作性，又缺乏懲戒的手段，導致有關監(jiān)察部門不知該如何實施監(jiān)察，于是干脆不作為。

（二）行政效能監(jiān)察方式落后，監(jiān)察手段跟不上社會發(fā)展的變化，無法進行有效監(jiān)督

“我國的行政效能監(jiān)察工作主要是針對已發(fā)現(xiàn)的問題進行，事后監(jiān)察多，防范性的事前、事中監(jiān)察少，難以及時有效制止失職等行為的發(fā)生?！盵6]如《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定行政監(jiān)察機關有權要求監(jiān)察客體提供與監(jiān)察事項有關的文件、資料、財務賬目及其他有關的材料，有權對有關人員進行詢問。很明顯，這種手段不能滿足實際要求。對于監(jiān)察客體存在的問題，監(jiān)察主體也只有重申國家有關規(guī)定，提醒和提建議、意見等權力，不足以對監(jiān)察客體形成有效的威懾和制約。同時，很多地區(qū)把效能監(jiān)察的主體定位于行政監(jiān)察機關，這種定位容易導致行政監(jiān)察機關在工作過程中不能和其他監(jiān)察主體形成有效聯(lián)動，使監(jiān)察客體不能受到全方位多層次的監(jiān)察。比如案例中，地方行政監(jiān)察機關沒有能夠及時地開展監(jiān)察，其中的原因就在于信陽市和商城縣的行政監(jiān)察機關靠自己的力量根本無法掌握地方部門拒絕接納群眾意見、拖遲不報、誤診誤治的情況。

（三）我國行政效能監(jiān)察主體缺乏獨立性和權威性，效能監(jiān)察權落空

當前，我國監(jiān)察系統(tǒng)實行雙重領導體制。雙重領導體制的后果是行政監(jiān)察機關獨立性和權威性的喪失。在這種領導體制下，監(jiān)察機關要想認真履行行政效能監(jiān)察工作，就必須取得上級的支持和同級政府的幫助，而不是其所依靠的法律法規(guī)和它的權威性。由于上級主管部門監(jiān)管的范圍大，不可能完全掌握基層情況，這勢必會影響基層行政效能監(jiān)察工作的有效性和科學性。又由于自身的財力和物力等資源又都由同級政府財政掌控，行政監(jiān)察機關在對同級政府部門實施效能監(jiān)察的時候往往會有很多顧慮，在涉及到行政部門效能低下、違法違紀等情況時，監(jiān)察機關礙于人情等因素，更有可能使效能監(jiān)察流于形式。這會導致行政監(jiān)察機關的獨立性和權威性的進一步喪失、監(jiān)察權的落空?；鶎有姓O(jiān)察機關在雙重領導體制下獨立性和權威性喪失之后所面臨的困境就是行政效能監(jiān)察失效。信陽市和商城縣的行政監(jiān)察機關“吃人嘴軟，拿人手軟”，他們自然不敢去監(jiān)察地方政府。

（四）我國基層行政監(jiān)察機關工作人員的素質不高，導致行政效能監(jiān)察執(zhí)行力不強

當前我國基層行政監(jiān)察機關的工作人員的素質普遍不高，“監(jiān)察干部主要來源于黨務工作者，近年來雖有明顯改觀，但具有法律、財會、金融、微機管理等專業(yè)知識的人才仍然嚴重缺乏，專業(yè)職稱偏少，知識結構單一。”[7]國家早已把河南列入“無形體病”——由蜱蟲咬傷后所產生的病癥的重點檢測對象，國家也制定了相關的防治辦法。但是，蜱蟲致死事件中，地方行政部門卻依然存在低效能行為，行政監(jiān)察機關也存在不作為的現(xiàn)象，其中很大的原因就在于地方監(jiān)察部門干部隊伍的素質不高，制約了他們對國家有關政策規(guī)定的理解和執(zhí)行，也限制了監(jiān)察的有效性。

（五）地方政府對于監(jiān)察的抵制，導致基層行政效能監(jiān)察困難重重

當前，一些地方政府官員官本位思想、官僚作風濃厚，不愿意被人監(jiān)督，他們對于行政效能監(jiān)察往往會有一種抵觸的情緒，并通過各種手段，如不提供信息等不合作的方式抵制監(jiān)察機關的監(jiān)督。比如，蜱蟲致死事件過程中，相關部門的低效能行為沒有得到行政監(jiān)察機關有效監(jiān)察，甚至在媒體曝光之后，面對社會輿論的責問，有關部門還在以“維穩(wěn)”為理由，拒不承認錯誤。這種表現(xiàn)，顯然是一種官僚作風，他們不愿意接受監(jiān)察，也無視執(zhí)行監(jiān)察任務的監(jiān)察機關。相關部門的抵制，導致監(jiān)察機關在實施效能監(jiān)察過程中困難重重，甚至是行政效能監(jiān)察的失效。在基層，這種現(xiàn)象更為嚴重。

四、提高基層行政效能監(jiān)察有效性的對策分析

（一）完善行政效能監(jiān)察制度，增強可操作性

從國家的層面上來講，要制定全國性的統(tǒng)一的關于行政效能監(jiān)察的專門的法律法規(guī)，完善相關配套的法律規(guī)范，要嚴格規(guī)定行政監(jiān)察機關在效能監(jiān)察方面的權力范圍、職責要求。同時，還要引入問責機制，對于監(jiān)察不作為的行為要予以嚴厲的處罰，為基層行政監(jiān)察機關提供統(tǒng)一的規(guī)劃引導和制約。從地方的角度來講，要在遵守上位法的基礎上通過量化行政效能指標和監(jiān)察工作細則，厘清“誰監(jiān)察，監(jiān)察誰，怎么監(jiān)察”的問題，明確相關責任和監(jiān)察手段，規(guī)定監(jiān)察實施手段和時效等，提高相關制度的可操作性，制定符合地方工作習慣和工作特點的行政效能監(jiān)察的規(guī)章制度和地方行政效能監(jiān)察法規(guī)，通過完善行政效能監(jiān)察制度，為基層行政效能監(jiān)察工作的開展提供可靠的可操作的制度支持。

（二）要積極改進行政效能監(jiān)察手段，滿足新形勢下的效能監(jiān)察要求

改進當前落后的行政監(jiān)察方法、拓寬檢查渠道是提高行政效能監(jiān)察的重要手段。首先，要改進監(jiān)察方法，要從過去的被動監(jiān)察、事后監(jiān)察改為事中、事前監(jiān)察和全程跟蹤，做到防患于未然。比如商城的行政監(jiān)察部門就應該對有關的救治工作早做準備，而不是事發(fā)之后才匆忙應對。同時，還要注意做好全程跟蹤監(jiān)察工作，要根據(jù)地方的實際情況和歷史經驗，對某些決策和方案做到認真的監(jiān)察復查，及時發(fā)現(xiàn)不足，避免不應該發(fā)生的錯誤。其次，要善于利用電子媒體這一涉及面廣、信息更新快的渠道，及時獲取有關的信息，及早發(fā)現(xiàn)并糾正監(jiān)察客體的不足。第三，要加強和其他監(jiān)察機關如審計、紀委等機構的聯(lián)動，要深入群眾，了解群眾對行政部門及其工作人員的意見，還要善于利用現(xiàn)代媒體技術獲取監(jiān)察客體各方面的信息，構建一種聯(lián)動的監(jiān)督體系，形成對行政機關及其工作人員的行政效能的全方位的監(jiān)察。

（三）要改革效能監(jiān)察領導體制，保障監(jiān)察主體的獨立性與權威性

實現(xiàn)有效的效能監(jiān)察必須以監(jiān)察客體切實處于監(jiān)察主體的監(jiān)督之下為前提[8]。當前，我國的基層監(jiān)察機關無論是人事任免還是財政經費無不受到同級政府部門的干擾和左右，這就很難保證基層監(jiān)察部門的獨立性和權威性，對監(jiān)察客體也不能進行有效的監(jiān)察。要改變這種狀況，就要改革現(xiàn)行的行政監(jiān)察領導體制，行政監(jiān)察機關在組織關系上不再隸屬同級政府部門，也不受其領導，而應該直接對地方人大和上級行政監(jiān)察機關負責；在經費和人力資源上不再受到當?shù)卣闹萍s，而是應該有專門的財政和編制保證；上級行政監(jiān)察機關要擴大對地方行政監(jiān)察機關的授權，提高他們工作的獨立性，確?；鶎有姓鼙O(jiān)察機關的權力落到實處，保證他們在監(jiān)察過程中的獨立性和權威性。

（四）要提高基層行政監(jiān)察機關工作人員的素質，提升基層監(jiān)察隊伍的執(zhí)行力

在行政效能監(jiān)察執(zhí)行力的諸多內在要素中，執(zhí)行主體是一個主導性要素，也是能動性要素，它直接影響著行政效能監(jiān)察執(zhí)行力的強弱，因此，提高行政人員的素質勢在必行。首先，要吸納更多的受過高等教育的人員加入到監(jiān)察系統(tǒng)中，均衡監(jiān)察隊伍的知識結構。行政效能監(jiān)察涉及到政府工作的各個方面，必須引進具有法律、金融、社會學等方面專業(yè)知識的人才。同時，還要加強對在職人員的業(yè)務培訓，提升其工作能力。其次，要通過硬制度嚴格約束行政監(jiān)察主體的行為，對于監(jiān)察機關及其工作人員的不作為、瀆職失職、違法亂紀的現(xiàn)象要堅決予以制止和處罰。

（五）提高監(jiān)察客體的思想認識，促使監(jiān)察客體主動接受監(jiān)察

首先要提高監(jiān)察客體的素質，要讓他們認識到他們手中的權力來源于人民，他們的權力必須為民所用，監(jiān)察客體也只有提高行政效能，才能為百姓所支持。其次，要對行政效能監(jiān)察的作用和意義及其必要性進行廣泛的宣傳，要讓基層政府及其工作人員認識到行政效能監(jiān)察對于改變政府部門作風、提高辦事效率和工作質量、提高政府行政效能的積極意義。同時，還要制定相關制度，對于行政機關及其工作人員不配合或者抵制效能監(jiān)察的行為，要予以懲戒，強制監(jiān)察客體接受監(jiān)察主體的監(jiān)察。

[1]寇軍.政府行政效能提升的長效機制探析[J].江南論壇，2010，（7）：41-43.

[2]魏盼，楊慧慧.淺析行政效能監(jiān)察的概念[J].法制與社會（政法論壇），2010，（1）：164-165.

[3][8]張俊峰.地方政府行政效能監(jiān)察的現(xiàn)狀及對策研究[J].法制與社會（政法論壇），2007，（4）：408-409.

[4]胡曉輝.河南蜱蟲咬人致死引恐慌，2009年曾爆發(fā)未受重視[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20100908/002068.htm，2010-9-8.

[5]田偉.當代中國地方行政效能監(jiān)督問題及對策研究[DB/OL].http：//www.doc88.com/p-071309611748.htm，2012-3-28.

[6]劉春海.中國行政效能監(jiān)察制度研究[DB/OL].http：//res4.nlc.gov.cn/home/search.trs？method=showDe tail&channelid=3&id=003875833，2012-4-6.

[7]戴武堂.論政府執(zhí)行力和公信力[J].創(chuàng)新，2010，（1）：87-91.