單衛(wèi)華

［山東警察學院，濟南 250014］

康雍乾廉政建設(shè)的特色及演進*

單衛(wèi)華

［山東警察學院，濟南 250014］

康雍乾;廉政建設(shè);乾綱獨斷;皇權(quán)

康熙、雍正、乾隆三帝把廉政建設(shè)作為鞏固皇權(quán)專制統(tǒng)治的一項重要內(nèi)容，在繼承明代廉政基本制度基礎(chǔ)上，并加損益，形成了獨具特色的廉政體系，有效地推動了當時社會經(jīng)濟的發(fā)展?？涤呵ㄔO(shè)的首要特色是“乾綱獨斷”，維護皇權(quán)的絕對權(quán)威;康雍乾廉政建設(shè)的另一特色，在于將吏治與民生聯(lián)系在一起;制度的創(chuàng)制和改革也是康雍乾三帝廉政建設(shè)的一道風景。

清王朝建立初期，為了爭取漢族官僚地主的支持，穩(wěn)定政局，曾利用了一批明代舊臣，但也把明代的腐朽官風延續(xù)了下來。因此，清初的吏治腐敗絕不亞于明代，朝廷官員個個“貪如虎狼，敲骨吸髓”， “貪私之弊，滿漢皆然”，這對新王朝的生存和發(fā)展構(gòu)成了極大威脅。所以，清初歷代皇帝都將廉政建設(shè)作為鞏固皇權(quán)專制統(tǒng)治的一項重要內(nèi)容，特別是康熙、雍正、乾隆三帝，他們在繼承明代廉政基本制度的基礎(chǔ)上，以一種力革前朝流弊的銳氣，形成了獨具特色的廉政體系，推動了清王朝的廉政建設(shè)，順應(yīng)了民心，促進了當時社會經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了史學家們所稱道的“康乾盛世”那樣一個封建社會晚期的新高峰。

康、雍、乾三帝為了加強皇權(quán)，避免明朝的弊端，更加明確了“乾綱獨斷”的原則，參政大臣只有建議權(quán)。相應(yīng)地，廉政目的亦更加鮮明、直接：廉政的中心宗旨就是維系君主的專制統(tǒng)治。所有廉政制度，都是以皇權(quán)為中心設(shè)計的。其廉政指向不再是防范腐敗，而是防范官吏的失控，保障皇權(quán)的絕對行使。這集中表現(xiàn)為三點。

第一，中央廉政機構(gòu)的集權(quán)統(tǒng)一。清代實行科道合一，使中國封建廉政監(jiān)察機構(gòu)達到空前統(tǒng)一。清初廉政監(jiān)察機構(gòu)沿襲明制，在中央設(shè)都察院為最高監(jiān)察機關(guān)，同時仿明制設(shè)六科給事中，“六科自為一署”，監(jiān)督六部事務(wù)，為獨立的廉政監(jiān)察機構(gòu)。由于六科給事中具有“封駁”皇帝詔書的權(quán)利，雖然清帝假意稱“朝廷設(shè)言官，原為繩愆糾謬;事關(guān)朕身，尚許直言無隱”，［1］但是康雍乾三帝在強化封建專制君權(quán)的過程中，決不允許下查上的諫官冒犯“天威”，于是逐步地削停了六科給事中的職權(quán)，言諫制度走向敗亡。先是康熙帝削減諫官數(shù)量;繼而是雍正以“廷議紛囂”、 “恣情自肆”為理由，將諫官六科給事中并入都察院，“聽都御史考核”，即所謂的臺諫合一，使六科封駁詔諭監(jiān)督皇帝的權(quán)利喪失殆盡，從而加強了皇權(quán);乾隆頒布的監(jiān)察法規(guī)—— 《欽定臺規(guī)》更明確了皇權(quán)對督察院的絕對控制權(quán)，規(guī)定監(jiān)察過程的各環(huán)節(jié)如參劾、議復(fù)、復(fù)核等須請示皇帝，監(jiān)察的最后結(jié)論也由皇帝親裁，即“條陳在臣下，而允行則出朕旨”。

皇帝對各種事務(wù)“乾綱獨斷”，這是封建君主極權(quán)專制發(fā)展的必然結(jié)果。廉政機構(gòu)的集權(quán)統(tǒng)一，維護了皇帝的絕對權(quán)威，在一定程度上震懾了官場，狠煞了貪風。不過，對皇權(quán)的依附性決定了廉政監(jiān)察官們不可能有獨立的人格和完全獨立的執(zhí)法權(quán)，更多的是啞口無言、明哲保身。這種集權(quán)下的廉政制度的實施效果，就越來越依賴于皇帝個人的英明程度和表率作用。廉政制度成為皇權(quán)的依附品，人治的色彩更為濃厚。

第二，通過官場權(quán)力制衡，防范官吏擅權(quán)貪腐。鑒于明代內(nèi)閣首輔擅權(quán)和宦官專政產(chǎn)生的嚴重貪腐問題，康、雍、乾三帝在排除權(quán)臣弄權(quán)、宦官涉政，維系皇帝獨攬大權(quán)方面，采取了一系列有效舉措來制衡官場。先是康熙帝在宮內(nèi)設(shè)置了皇帝親自掌握、承擔皇帝秘書職能的南書房。南書房又名南齋，創(chuàng)設(shè)于康熙十六年 (公元1677年)，當時，康熙抽調(diào)自己親信的翰林官入房辦事，為他起草重要的上諭或傳達諭旨。這個機要班子的設(shè)立，實際上削弱了議政王大臣會議和內(nèi)閣的權(quán)力，許多重大政務(wù)不再交付議政王大臣會議討論，許多重要的諭旨也不再交付內(nèi)閣草擬。到雍正時，又設(shè)軍機處，處理軍國要事。至此，清代的輔政機構(gòu)，在明代的基礎(chǔ)上更加突出了分權(quán)制衡。南書房分了內(nèi)閣之權(quán)，軍機處又分了南書房之權(quán)，軍機處大臣則直接受皇帝控制，很難擅權(quán)。而且軍機處臨近皇帝寢宮， “天子無日不與大臣相見，無論宦寺不得參，即承旨諸臣，亦只供傳述繕撰，而不能稍有贊畫與其間亦”。［1］這些措施不僅大大加強了皇帝的集權(quán)，而且徹底解決了宦官干政問題，也使大臣權(quán)力得以有效制約。后繼者乾隆雖在上任之初將軍機處撤除，但是在乾隆二年 (公元1737年)，他又下令重設(shè)軍機處并擴大其權(quán)力，職權(quán)范圍由雍正時的“籌辦軍務(wù)”，擴及到“內(nèi)而六部卿寺、暨九門提督、內(nèi)務(wù)太監(jiān)之敬事房，外而十五省、東北至奉天、吉林、黑龍江將軍所屬，西南至伊犁、葉爾羌將軍辦事大臣所屬，迄于四裔諸國，有事無不綜匯”，［2］涉及到清王朝政治生活的各個領(lǐng)域，職權(quán)也超出內(nèi)閣之上而成為全國政治的中樞。為了防微杜漸，乾隆朝軍機處各項制度尤其是廉政性的防范措施也不斷完善。例如規(guī)定“辦理軍機事務(wù)印信”八字印信平時由內(nèi)奏事處之夸蘭達太監(jiān)收存，用印時，由值班軍機章京以鐫有“軍機處”三字之金鍉將之請出，用畢繳還。為了保密，軍機處聽差皆由十五歲以下不識字幼童充任。同時，還有御史往來軍機處稽查，不準任何人窺探。乾隆帝的這些措置，使軍機大臣盡管有“真宰相”之稱，但能夠受到如此嚴密的控制，不無廉政意義。

第三，建立密折奏事制度，鼓勵官吏之間相互糾舉制約。康、雍、乾三帝的“乾綱獨斷”，使廉政制度產(chǎn)生了一定程度上的異化。其異化的主要表現(xiàn)是密折奏事制度。奏折始于康熙，定型于雍正，在乾隆朝得到進一步的發(fā)展。鑒于有明末官吏結(jié)黨徇私、吏治腐敗的教訓，清初統(tǒng)治者特別強調(diào)對官僚結(jié)黨的糾察。早在皇太極時就重啟了“風聞言事”告訐之風，旨在使“貪官似有儆畏”。順治帝延續(xù)之。至康熙時，雖然康熙深知“風聞言事”有助長攻訐之風的弊端，但又認為：“朕于科道官員，許其風聞入告者，專為廣開言路，使自督撫以下各官……皆知所顧忌而警戒也?！保?］于是，康熙就明確詔令，科道官所言不實，也不問罪。繼而又要求大臣密奏所知的一切， “若不可用露章者，應(yīng)當密奏”，［4］上奏的內(nèi)容僅皇帝一人知道。皇帝在密折上的朱批，則作為對進折人的指示，發(fā)還本人，不得傳與他人。雍正時，“誠恐向日效力微員借稱王府舊臣，在外招搖嚇騙，生事干法，其害甚大，斷難姑容。爾等可不時留心察訪，一有聞見，著即密參”，［5］進一步將密折奏事強化和制度化，擴大了密折者的范圍，在全國布置了密折網(wǎng)，地方上藩臬二司，甚至一些經(jīng)特許的道員、知府、知縣以至通判，都擁有密折奏事的權(quán)力。到了乾隆朝以后，由密折演變而來的奏折，則正式取代了題奏。毫無疑問，密折制度的出現(xiàn)是皇權(quán)專制的產(chǎn)物，可以保證皇帝充分了解下情。但是，從廉政的角度看，它成為遏制官員腐敗的一道利器，在一定程度上達到了保障廉政的效果。因為，對于百官臣僚來說，朱批密折的存在可時時給他們以震懾。由于每位官員密折上奏時，密折內(nèi)容和朱批都不為外人所知，所以，官員間相互牽制，彼此監(jiān)視，只有對個人的言行時時反省，真正做到清正廉明，才能保證自己的官爵俸祿，以至于人人存戒心，不敢妄為。

康、雍、乾三帝在治國方略中，都十分強調(diào)君民一體、以民為本，注重發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這是清朝社會穩(wěn)定、政治安定、經(jīng)濟發(fā)展、財政雄厚、國力強盛的一個重要原因?？滴醵啻螐娬{(diào)：“但宜實心任事，潔己愛民，安輯地方，消弭盜賊。錢糧不得加派，刑名務(wù)期明允，賑濟免必使民沾實惠，以副朕察吏安民之意?！保?］在如何做到民生與吏治統(tǒng)一的問題上，他提出了澄源流潔，大法小廉之方?！袄舨涣?，則民生不安，大臣不法，則小臣不廉?！保?］也就是改善吏治須從督撫廉政入手，中央約束地方督撫高級官員的廉政情況，然后由地方督撫的廉政約束其管理范圍內(nèi)的下級官員的廉政。這樣層層以廉制廉，做到大法小廉，官員隊伍廉政才能保證民生安樂，最終實現(xiàn)國家的長治久安。雍正在位時，專門發(fā)布上諭闡釋“君民一體”思想，稱“君民上下之間，休戚相同，本屬一體，《論語》曰‘百姓足，君孰與不足’，是民間之生計，即國計也。”［8］(P36)他這是從國家大業(yè)與民間生計的一致性去認識君民的一致性，去理解君民一體。在執(zhí)政實踐中，雍正帝更側(cè)重倡導(dǎo)臣下在廉政愛民上務(wù)實效，希冀“天下督撫統(tǒng)率有司，屏棄虛文，敦尚實政。平時則勸農(nóng)教稼，辟地墾荒，崇儉黜奢，儲糧積粟，以立其根本”，［9］并稱“果能潔己愛民，奉公盡職，此所謂實也。治行稱首，民歌輿頌，此所謂名也。實至而名隨之，如本立而華茂焉。”［10］雍正以此名實觀為指導(dǎo)，注重綜核名實，端本清源，對整頓官風士習有重要作用。

為實現(xiàn)澄源流潔、大法小廉，確保廉政愛民落到實處，康乾二帝更把清廉愛民作為他們選任督撫的主要標準?？滴醯鄱啻卧谠t諭中強調(diào)，“吏治以操守為本”，“而督撫為一省之大吏，惟以奉公守法、潔己愛民為要”。［11］(P1096)更于康熙二十一年五月，御書“清慎勤”三大字，“頒發(fā)直省各督撫”，［12］以砥礪其為官清廉勤政為民之德。由于清廉是其督撫選任的主要標準，所以，康熙朝的督撫以清官輩出為主要特征，如兩位于成龍、湯斌、范承勛、傅拉塔、張伯行、李光地、趙申喬等等，皆為稱著一時的清官。他們大多因操守清廉、勤政為民，由知縣等低級官吏而“薦吏部院封疆”。在督撫的選用上，清高宗認為“督撫為一省表率”，［13］與康熙一樣注重選拔具備高素質(zhì)并能按照法規(guī)行事的廉官賢吏。他對督撫的要求是，“務(wù)得有猷有為，傭愛民者”。［14］在乾隆最賞識的“五督臣”中，尹繼善、陳宏謀、方觀承等就屬此類。所謂“乾隆間論疆吏之賢者，尹繼善與陳宏謀其最也。尹繼善寬和敏達，臨事恒若有余;宏謀勞心焦思，不遑夙夜，而民感之則同”。［15］尹繼善釋褐五年即任封疆，年不過三十余，但其“蒞政明敏，遇糾紛盤錯，紆徐料理，靡不妥貼。一督云貴，三督川陜，四督兩江。在江南前后三十年，最久，民德之亦最深”。［15］陳宏謀也是“外任三十余年，歷行省十有二，歷任二十有一”，頗著勞績，是乾隆所深信之地方大吏之一。對那些不法督撫則進行嚴厲的制裁，如康熙五十年的噶禮案即是典型一例。對督撫貪贓的制裁在以后的乾隆朝也頻頻出現(xiàn)。如甘肅折捐冒賑案、云貴總督李侍堯貪縱營私案、山東巡撫國泰案、浙江巡撫福崧受賄案、兩廣總督富勒渾、閩浙總督雅征婪贓案等這些實際上都體現(xiàn)了統(tǒng)治者希望通過對督、撫的整頓從而達到澄源流潔，大法小廉的效果。

從康熙帝創(chuàng)設(shè)南書房到雍正增設(shè)軍機處，從雍正時的密折演變成乾隆時的奏折，無不體現(xiàn)了康、雍、乾三帝銳意創(chuàng)新廉政制度的膽識和勇氣。特別是雍正朝“耗羨歸公”與“養(yǎng)廉銀”制度的施行，更是雍正非凡的廉政創(chuàng)舉。它們的推行，不僅使康熙末年以來的吏治惡化的問題得到了明顯的改善，并且對清代甚至以后的廉政建設(shè)都有十分重要的借鑒作用。

高薪未必養(yǎng)廉，而低俸卻肯定會助貪。明代過低的俸祿加速了明中后期的貪糜盛行。正如明末清初的顧炎武所言：“今日貪取之風所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無以贍其家也?！保?6］

清代沿用了明代的低俸制，俸祿過低導(dǎo)致了征收火耗或索要饋送的常規(guī)化。所謂火耗，本意是指零碎銀兩熔鑄成銀錠時的損耗。不過在事實上，火耗主要被用于充實地方官吏的私囊，變成了加征。征稅解交后，所余火耗就成為州縣衙門自己掌握的經(jīng)費，以幫助他們維持一個體面的生活水準，也是地方官吏用于贈與京官禮品的來源，稱為耗羨。其在清前期法律上一直被予以禁止，清順治元年就明確規(guī)定：“官吏征收錢糧，私加火耗者以贓論?！保?7］康熙年間，也曾經(jīng)嚴禁火耗，但是卻禁而不止，凡地方辦公、上司之規(guī)費、京官之饋贈，無不出自火耗。于是，加征火耗便成了誘發(fā)地方官吏貪腐的首要環(huán)節(jié)。到康熙末年，火耗附加越來越重，地方官吏巧立名目，搜刮百姓，以至民怨載道?？滴跷迨?(1717年)，河南宜陽、澠池一帶農(nóng)民曾舉行過一場矛頭直接指向火耗的武裝暴動。為了解決這一問題，雍正即位后，接納山西巡撫諾岷的建議，變革創(chuàng)新，推行“耗羨歸公”與“養(yǎng)廉銀”制度。規(guī)定以各地征收火耗的實際數(shù)額為基數(shù)，把征收火耗由非法變?yōu)楹戏?，明確穩(wěn)定征收額度，規(guī)定各地應(yīng)當提解的耗羨數(shù)額，再把這一款項全部分配給各級地方官吏作為養(yǎng)廉銀。養(yǎng)廉銀既用于補充官吏個人收入，又用于延納幕賓，犒賞兵勇，補充辦公費用。

“耗羨歸公”與“養(yǎng)廉銀”制度是對順治、康熙二帝所確立的祖宗成法的重大改革，這一廉政改革對于整肅貪官污吏起到了積極的推動作用。一方面，“耗羨歸公”意味著原來無限制的非法侵漁，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然亩~合法收入，多征無益，避免了地方官吏擅自扣留加征耗羨的情況，也算是減輕了農(nóng)民的一些負擔，多少緩解了社會矛盾。另一方面， “養(yǎng)廉銀”實施后，大小官吏的俸祿收入明顯增加，對提高官吏的工作積極性，制止官吏的貪污腐化具有非常重要的作用。正如雍正帝自己所言：這一制度“上不誤公，下不累民，無偏多偏少之弊，無苛索橫征之擾，實通權(quán)達變之善策”。［18］乾隆年間，對養(yǎng)廉銀制度進行了調(diào)整，并針對京官無養(yǎng)廉銀的問題，建立了恩俸制度。即在京官文職于應(yīng)得正俸外，另加增一倍俸數(shù)賞給“恩俸”，亦即領(lǐng)受雙俸。這對消解官員低俸制度帶來的橫征暴斂弊病，起到了一定的遏制作用。

乾隆帝的廉政創(chuàng)新則體現(xiàn)在立法建制上。乾隆朝六十年堪稱有清一代立法懲貪最為嚴厲、也是最有建樹的一段時期。乾隆帝還注重加強對監(jiān)察行為本身的規(guī)范，頒布了中國廉政制度史上第一部以皇帝的名義編撰、以獨立形式存在的監(jiān)察法規(guī)—— 《欽定臺規(guī)》，豐富了廉政制度建設(shè)內(nèi)容。

康熙帝則側(cè)重對宮廷用度的改革。康熙認為，奢侈是吏治腐敗的根源，抓吏治、抓廉政建設(shè)、抓反貪立廉，必須從戒奢崇儉抓起。而且他深知：“帝王致治，首在維持風化，辨別等威，崇尚節(jié)儉，禁止奢侈。”為了消除明末“奢侈無度、貪婪放縱”的頹風惡習，康熙帝“躬崇簡樸”，對宮室用度進行了改革消減。明季宮人九千，內(nèi)監(jiān)十萬，康熙時減至四五百人;明光祿寺歲用六七十萬兩，康熙朝只有四五萬兩;故明宮內(nèi)歲用木炭兩千六百余萬斤，康熙朝減至六七百萬斤，紅螺炭也由一千二百余萬斤減至萬余斤;還有許多項目的開支，被完全裁削。在康熙帝的影響下，宮中日常開支大大減少，甚至比明末減省百分之九十以上。身教重于言教，康熙“一應(yīng)服食俱從節(jié)儉，諸王大臣亦皆效法”，對官場風氣起了潛移默化作用。

總之，康、雍、乾三朝的廉政方略及建設(shè)保持了連續(xù)性，互為繼承，各有發(fā)展，最重要的一條，就是圍繞維系君主的專制統(tǒng)治，構(gòu)建了系統(tǒng)完備、獨具特色的廉政體系，避免了明朝的一些弊端，在一定程度上遏制了腐敗，為清朝全面盛世的出現(xiàn)打下堅實基礎(chǔ)。但是，這種依附于專制皇權(quán)的廉政制度，不可能從根本上消除腐敗現(xiàn)象，勢必走向命運的極限。然而，康雍乾盛世時期的反腐措施，對我們今天的廉政建設(shè)仍有一定借鑒意義。

［1］［清］延煦，等．欽定臺規(guī) (卷2)·訓典二［Z］．光緒十八年刻印本．

［2］梁章鉅．樞垣記略 (卷22)·軍機處提名記［Z］．

［3］古今圖書集成 (卷337)［Z］．

［4］康熙實錄 (卷275)［Z］．

［5］清世宗實錄 (卷4)［Z］．

［6］康熙起居注 (冊1)［Z］．

［7］清圣祖實錄 (卷250)［Z］．

［8］馮爾康．雍正帝［M］．中華書局，2009．

［9］清世宗實錄 (卷17)［Z］．

［10］清世宗文集 (卷1)［Z］．

［11］康熙起居注 (2冊)［M］．北京：中華書局，1984．

［12］清圣祖實錄 (卷102)［Z］．

［13］清高宗實錄 (卷15)［Z］．

［14］清高宗實錄 (卷536)［Z］．

［15］清史稿 (卷307) ·陳宏謀傳/尹繼善傳［Z］．

［16］顧炎武．日知錄 (卷12) ·俸祿［Z］．

［17］王慶云．石渠余紀 (卷3)·紀耗羨歸功［Z］．

［18］清朝文獻通考 (卷90)·職官十四［Z］．

K249

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1671-7511(2012)04-0107-04

2011-04-01

單衛(wèi)華，女，山東警察學院政治理論教研部副教授。

* 本文為山東省社會科學規(guī)劃重點研究項目“中國廉政文化史”(項目號：07JDB110)的階段性研究成果。

■責任編輯/張瑞臣