杜健勛，秦 鵬

(1.西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120;2.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

通過經(jīng)濟(jì)誘因的環(huán)境利益分配能夠獲得接受的主要原因在于環(huán)境資源問題是一種外部性問題，基本上所有的經(jīng)濟(jì)行為都會造成外部性，但是完全禁止制造外部性的各種活動，卻是不可能的。換言之，將外部性內(nèi)化，“如果經(jīng)濟(jì)誘因能夠改變外部性，則理論上環(huán)境資源問題這一成本外部化問題可被內(nèi)部化而得到解決”①Yandle B.“User Charges，Rent Seeking and Public Choice.In R.Wagner，”(ed.)Charging for Government:User Charges and Earmarked Taxes in Principle，ch.3.New York:Routledge，1991;Pigou，A.C.，The Econamics of Welfare.London:Macmillan，1920.。另外，經(jīng)濟(jì)誘因?qū)τ谡T發(fā)集體行動、促進(jìn)環(huán)境資源保育成果具備重要功能②Raymond L.Cooperation without trust:overcoming collective action barriers to Endangered Species Protection.The Policy Studies Journal，2006，34(1):37－57;Zhang，D.，＆Flick，W.A.，Sticks，carrots，and reforestation investment.Land Economics，2001，77(3):443－456.。通過經(jīng)濟(jì)誘因的環(huán)境法調(diào)節(jié)與分配，可對環(huán)境利益的分配起到平衡作用。

一、總體考慮

經(jīng)濟(jì)誘因是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)在環(huán)境資源問題上發(fā)展最為重要的成果之一，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要觀念就是限制生產(chǎn)量，以增加經(jīng)濟(jì)的“生態(tài)效率”，即通過減少經(jīng)濟(jì)對環(huán)境的影響，達(dá)成可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。正的經(jīng)濟(jì)誘因，即通過經(jīng)濟(jì)方式鼓勵對環(huán)境有益的活動;負(fù)的經(jīng)濟(jì)誘因，即對環(huán)境有害的作業(yè)方式課稅，來遏止其從事對環(huán)境有害的活動，若能使環(huán)境資源在市場上經(jīng)由交易反應(yīng)其真正的價值，則為資源使用最有效率的方式。具體來說，通過三個步驟實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)誘因功能。

(一)環(huán)境商品化

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心觀點在于將環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐罚?］。因為環(huán)境商品化之后，可以進(jìn)而將環(huán)境物資及服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)模型，如此一來就能以分析其他市場商品的方式，分析環(huán)境物資及服務(wù)。在商品化的過程中，要將環(huán)境分解為物資及服務(wù)，物資包括自然資源等，服務(wù)則包括保護(hù)自然環(huán)境等。依供需原則為每件商品定價，就像其他的商品及服務(wù)一般，如此，環(huán)境元素就可以納入到市場經(jīng)濟(jì)中。

環(huán)境商品化就是建立明確的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，并進(jìn)行確實有效的保護(hù)和履行，以避免土地等自然資源的過度利用［2］。確定價格是重要的方面，主張保存取向認(rèn)為，環(huán)境資源高市場價格及其所代表的高度經(jīng)濟(jì)價值經(jīng)常導(dǎo)致資源過度利用甚至枯竭③GEIST V.Wildlife conservation as wealth.Nature，1994:368，491－ 492;Noss，R.F.，Sustainability and wilderness.Conservation Biology，1991，5:120－122.。而主張可持續(xù)利用則認(rèn)為，高價是有效的經(jīng)濟(jì)誘因，可以激勵環(huán)境資源擁有者投入人力物力管理自然資源與環(huán)境，從而有助于環(huán)境資源的可持續(xù)保存及利用。

Freese根據(jù)實證經(jīng)驗歸納了以下基本發(fā)現(xiàn):資源價格過低或過高均不利于環(huán)境資源保護(hù)。價格過低使得環(huán)境資源擁有者無心于投入土地、人力與物力以從事保護(hù)，亦無誘因建立資源財產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致自然生態(tài)環(huán)境資源若非被轉(zhuǎn)做人為開發(fā)用途，或是處于開放自由利用的無人管理狀態(tài)，兩者皆不利于保育［3］。另一方面，資源的高價容易導(dǎo)致盜獵問題，或誘使國家或私人侵犯地方小區(qū)的固有傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)。此外，在既有財產(chǎn)權(quán)一般并不明確的情況下，高價通常導(dǎo)致資源濫用，即使在產(chǎn)權(quán)清晰的情況下，也經(jīng)常因貼現(xiàn)率過高而將資源利用殆盡。整體結(jié)論是:固然實證案例中已經(jīng)有許多成功運用價格機(jī)制的例子，但若主要由價格機(jī)制來決定環(huán)境資源保護(hù)的程度，則過高或過低之價格皆不利于保育。還有，即使在最佳的價格條件下，市場價格因外部性原因并未反映真正的社會成本效益，所以任何商業(yè)化利用本身均不可能達(dá)成資源的最適利用與保育。

(二)找出最適的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

最適環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該通過成本效益分析來決定，成本效益分析決定資源分配是決策者政策的基本考量。成本效益曲線可反映出供需，當(dāng)環(huán)境保護(hù)的成本上升時，需求就會下降，因為民眾較不愿為高層級的環(huán)境保護(hù)付費。

1.成本效益目標(biāo)

社會經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)能量是有限的，即使所有物品都是免費的，仍然不可能滿足所有人無限的欲望，物品具有稀少性。環(huán)境法律與政策就是要平衡環(huán)境質(zhì)量的維護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，環(huán)境法律與政策的目標(biāo)就要探討，什么樣的污染程度是社會可以接受的，“成本效益分析”是較佳的分析工具。

(1)環(huán)境保護(hù)的成本。環(huán)境保護(hù)的成本是指，“投資于污染防治設(shè)備，聘雇操作設(shè)備的人員，使用土地放置設(shè)備，或放置污染以待未來排放等使用這些資源的機(jī)會成本”?！碍h(huán)境保護(hù)總成本”與“環(huán)境質(zhì)量”之間具有相關(guān)關(guān)系，越高的環(huán)境質(zhì)量，其所付出的環(huán)境保護(hù)總成本越高，而環(huán)境質(zhì)量越高，其邊際成本也越高［4］。

圖1 環(huán)境保護(hù)總成本與邊際成本曲線

(2)環(huán)境保護(hù)的效益。環(huán)境保護(hù)的效益就是，當(dāng)環(huán)境品質(zhì)改善時，對于人類、動植物造成的損害會減少?！靶б媸俏覀儗Νh(huán)境質(zhì)量的需求，及其所帶來的滿足或效用”［4］。

通過貨幣表示的環(huán)境保護(hù)效益，將所有的效益加總之后，可以得出“總效益曲線”。隨著環(huán)境質(zhì)量的提高，總效益曲線以遞減的速度增加，當(dāng)環(huán)境質(zhì)量到達(dá)某種程度之后，再改善所得的效益就很小，所以總效益曲線變?yōu)橄喈?dāng)平緩?！斑呺H效益曲線”是總效益曲線的斜率，因為邊際效益是遞減的，所以邊際效益的斜率為負(fù)［4］。

圖2 環(huán)境保護(hù)總效益與邊際效益曲線

2.最適的環(huán)境保護(hù)點

改善環(huán)境的效益必須大于環(huán)境保護(hù)的成本，才值得把稀有的資源投入到環(huán)境質(zhì)量的改善上。是否要防治污染，需通過成本效益分析來決定。

圖3 有效率的環(huán)境保護(hù)成本效益曲線

當(dāng)“總效益”大于“總成本”，即圖3中從Q到Q2之間時，環(huán)境保護(hù)是有效率的。但是，環(huán)境保護(hù)最適標(biāo)準(zhǔn)也同時要滿足“邊際效益”等于“邊際成本”，也就是圖示中的Q1，是最有效率的環(huán)境質(zhì)量點。在Q1的左邊，環(huán)境質(zhì)量的邊際效益大于邊際成本，改善環(huán)境質(zhì)量可以使社會的福利增加;在Q1的右邊則正好相反，減少防治污染所節(jié)省的成本要大于所增加的損害，降低環(huán)境質(zhì)量反而會增加社會福利。當(dāng)“邊際效益”等于“邊際成本”時，“總凈效益”達(dá)到最大。因此，Q1的環(huán)境質(zhì)量是社會所能達(dá)到的資源最佳配置狀態(tài)，亦即最有效率點。

環(huán)境商品的貨幣價值確立了，就可以比較環(huán)境保護(hù)的效益與成本，并在邊際效益與邊際成本的比較狀況下，尋找最適的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)制定法律與政策

當(dāng)確定了最適的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)后，就要啟動相關(guān)國家機(jī)關(guān)，制定環(huán)境法律與政策，以制度促使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成。隨著自由市場的思潮主導(dǎo)國家立法與公共政策，環(huán)境資源保護(hù)也經(jīng)歷了思想范式的轉(zhuǎn)換④Anderson T L，Leal DR.Free Market Environmentalism.San Francisco:West view Press，1991;McNeely J，Economics and Biological Diversity:Developing and Using Economic Incentives to Conserve Biological Resources.Gland，Switzerland:IUCN，1988;Swanson，T.M.，＆Barbier，E.D.(Eds.)，Economics for the Wilds:Wildlife，Wild lands，Diversity and Development.London，UK:Earthscan，1992.。環(huán)境法律與政策也形成由管制過渡到誘因，更具彈性，更符合成本效益分析的制度機(jī)制，誘因型的環(huán)境資源保護(hù)機(jī)制是環(huán)境利益分配的基本手段，其中環(huán)境稅和排放權(quán)交易是最主要的兩種制度形式。

人類行為是自然生態(tài)環(huán)境資源問題的重要動因，經(jīng)濟(jì)誘因是現(xiàn)實世界中型塑人類行為的主要驅(qū)動力量之一。一般而言難以單靠道德勸說便可說服人們支持環(huán)境保護(hù)與在社會正義框架內(nèi)型塑環(huán)境正義，更改分配環(huán)境利益，因而運用經(jīng)濟(jì)性法律與政策工具誘導(dǎo)出對環(huán)境友善的人類行為與環(huán)境利益的合理分配，是環(huán)境資源保護(hù)的重要議題。從20世紀(jì)80年代起，國際上環(huán)境法律與政策制定開始強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)、小區(qū)參與、賦權(quán)等做法。經(jīng)濟(jì)誘因的廣泛使用，追求生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏，是環(huán)境法律與政策的主要目標(biāo)⑤Berkes F.Rethinking community－ based conservation.Conservation Biology，2004，18(3):621－630;Brown K.Innovations for conservation and development.The Geographical Journal，2002，168(1):6－17.。利用經(jīng)濟(jì)誘因達(dá)成保護(hù)、保存、可持續(xù)利用以及復(fù)原等環(huán)境資源保護(hù)措施促使法律與政策目標(biāo)的實現(xiàn)。通過制度“創(chuàng)造”市場實現(xiàn)自然生態(tài)與環(huán)境資源的價值，防止自然生態(tài)與環(huán)境資源繼續(xù)遭到破壞，并以此增加收益提高社會各層人民的福祉，是環(huán)境法律與政策的重點。

二、環(huán)境稅:環(huán)境利益分配之國家手段

環(huán)境稅會改變市場中現(xiàn)存商品及服務(wù)的價格，以內(nèi)化“環(huán)境外部性”。因為經(jīng)濟(jì)相關(guān)只考慮生產(chǎn)及消費，并沒有考慮到支持這些經(jīng)濟(jì)活動的生態(tài)系統(tǒng)，以至于環(huán)境被排除于經(jīng)濟(jì)之外，也因此，生產(chǎn)商在設(shè)定商品及服務(wù)的價格時，會將資本及勞動力內(nèi)化為成本的一部分，但是卻會忽略環(huán)境資源的成本。如此，市場經(jīng)濟(jì)中的價格沒有反映“實際的生產(chǎn)成本”，低價刺激需求，增加供給，會造成對環(huán)境的破壞與資源的浪費。

(一)涵義說明

環(huán)境稅是一個稅系，而非單獨的某一稅種，它是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。由政府建立一套分配機(jī)制，以合理地將成本反映到因使用環(huán)境資源或污染環(huán)境而獲利之人身上，“使其在考慮減少自身之成本負(fù)擔(dān)之前提下，自愿地避免或減少造成環(huán)境負(fù)擔(dān)”［5］。“開征環(huán)境稅可以引導(dǎo)市場主體改變不合理的投資方向，自動放棄一些不合理的重復(fù)建設(shè)項目和高污染、高能耗的項目，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體上更符合生態(tài)保護(hù)的需要”［6］。

有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境稅是國家為了保護(hù)環(huán)境和資源而憑借其主權(quán)權(quán)力對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，按照其開發(fā)、利用環(huán)境資源的程度或污染、破壞環(huán)境資源的程度征收的一個稅種”［7］?！爸饕虚_發(fā)利用自然資源行為稅和有污染的產(chǎn)品稅兩種。納稅人分別是開發(fā)利用自然資源者或生產(chǎn)使用有污染的產(chǎn)品者，課征對象分別為開發(fā)利用自然資源的行為和有污染的產(chǎn)品”［8］。因此，“對于環(huán)境稅，必須將其征收與支出作為一個整體來理解。環(huán)境稅的使用同樣須納入環(huán)境稅法律關(guān)系的領(lǐng)域之中”［9］。環(huán)境稅不僅涉及污染行為，而且包括自然資源的開發(fā)、利用行為，不僅是環(huán)境損害行為的制約，也是對環(huán)境友好行為的鼓勵。污染稅或費是環(huán)境稅的微觀意指，“通常是以釋放污染物質(zhì)的數(shù)量為基礎(chǔ)來計算的”［10］。廣義的環(huán)境稅是國家“稅收體系中與環(huán)境、自然資源利用和保護(hù)有關(guān)的各種稅種和稅目的總稱”［11］。不但包括了污染稅、自然資源稅，還包括與環(huán)境和資源有關(guān)的稅收和優(yōu)惠政策、消除不利于環(huán)境的補(bǔ)貼政策和環(huán)境收費政策等。

(二)價值定位

有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境稅既可以增加政府的財政收入，能為社會公共事業(yè)(包括環(huán)境資源的保護(hù)、污染的治理及其他一些社會公共事業(yè))提供足夠的資金，滿足社會公共需求;又可以真實地反映社會邊際成本，將環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為造成的外部成本內(nèi)部化;同時還可以均等社會收入，為社會的健康穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件”［8］。

1.保護(hù)環(huán)境與自然資源

稅收是影響財政職能，發(fā)揮財政服務(wù)于公共事業(yè)的重要財政工具，在市場失靈的環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境稅的征收會促使從事征稅行為對象的人們轉(zhuǎn)而從事那些征稅較輕的行為?！伴_征環(huán)境稅，應(yīng)該說首要的目的不是增加財政收入，而是著眼于對環(huán)境生態(tài)的改善與節(jié)能減排，這是國家考慮環(huán)境稅的基本初衷或者最主要的目的”⑥參見馮雅:《環(huán)境稅‘十二五’出臺可能性較大》，載《人民日報海外版》，http://env.people.com.cn/GB/12381863.html.。環(huán)境稅主要是針對環(huán)境污染與資源利用行為的單位收取一定的費用，而費用的大小可能是根據(jù)其排放(如土壤流失的價值損失)，或者是其投入的使用(如肥料、農(nóng)藥等)。而稅的負(fù)擔(dān)是取決于民眾的行為，偏離所欲達(dá)成的目標(biāo)越遠(yuǎn)，則將負(fù)擔(dān)越高的稅賦，若民眾符合這些環(huán)境目標(biāo)，則不必負(fù)擔(dān)任何稅。因此，環(huán)境稅能引導(dǎo)資源合理配置、刺激積極削減污染，同時也刺激自然資源利用者和環(huán)境污染者研究和開發(fā)節(jié)約利用資源與減少環(huán)境污染的方法與技術(shù)，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。資源稅的征收能鼓勵生產(chǎn)者減少或避免此類資源的使用，使自然、生態(tài)資源的使用者可以自由選擇低廉而且適合自己的生產(chǎn)和消費方式;排污稅的征收增加排污企業(yè)的費用與成本，從而提高了無污染企業(yè)的競爭優(yōu)勢，刺激污染者采取更清潔的排放方式。同時，稅收作為一種財政工具，稅收的國家分配也至關(guān)重要，環(huán)境稅的分配使用也應(yīng)專門用于環(huán)境與自然資源的可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與資源可持續(xù)利用的財政能力。由此可見，征收環(huán)境稅可以改變成本和分配方式，并在很大程度上改善資源的配置，促進(jìn)自然生態(tài)資源的合理有效利用。

2.外部性內(nèi)部化

實行環(huán)境稅政策符合污染者付費原則，其主要是將外部成本內(nèi)部化，并遏止破壞環(huán)境的行為繼續(xù)發(fā)生，同時也有對環(huán)境資源有益的做法，如污染防治設(shè)備的投資、自然資源的維持與減少利用等，將會得到稅賦的減免、加速折舊、營業(yè)稅及所得稅的抵減等，以鼓勵民眾對環(huán)境資源的保護(hù)。環(huán)境稅的根本目的為矯正外部性問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中固然有正當(dāng)理論基礎(chǔ)，然其制度的設(shè)計與實施，將如同所有稅制一般會遭遇許多問題，例如是否造成所得分配惡化、稅率的設(shè)定、稅金的分配與用途等。西歐和北歐國家的實證經(jīng)驗已經(jīng)顯示，環(huán)境稅制可以達(dá)成環(huán)境與社會雙贏的結(jié)果［12］。通過環(huán)境稅的實施，對造成外部不經(jīng)濟(jì)性的行為征稅，引起稅收相對人成本和效益的變化，改善社會范圍內(nèi)的資源配置，使私人成本接近于社會成本，讓價格真實地傳遞獲取效率必需的正確信息，促進(jìn)自然生態(tài)資源的合理有效利用。將環(huán)境資源因素反映到傳統(tǒng)的稅收體系中，使稅收體系生態(tài)化，將稅收的征收和稅負(fù)重心由對勞動力的征收和利潤的征收轉(zhuǎn)移到會對自然資源無償使用，對環(huán)境造成污染與對生態(tài)造成破壞的行為和產(chǎn)品中，減少稅收對社會經(jīng)濟(jì)的扭曲效應(yīng)，使市場價格真實反映產(chǎn)品的成本。

3.環(huán)境利益與社會財富的公平分配

環(huán)境資源領(lǐng)域的市場失靈與政府失靈造成環(huán)境利益的分配不公，并在社會結(jié)構(gòu)的挾裹下，累積成嚴(yán)重的社會問題。國家機(jī)能的實現(xiàn)要求社會應(yīng)當(dāng)有一種有助于實現(xiàn)公平目標(biāo)的協(xié)調(diào)分配機(jī)制。環(huán)境稅能夠較為合理地分配環(huán)境利益，如對自然資源利用者，環(huán)境污染排放者、污染產(chǎn)品使用者和環(huán)境保護(hù)的受益者實行稅收調(diào)節(jié)，調(diào)整相應(yīng)的負(fù)擔(dān)方式，使其實現(xiàn)較為公平合理的負(fù)擔(dān)分配模式;通過環(huán)境稅的支出，對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞進(jìn)行補(bǔ)償，對因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域給予補(bǔ)償與優(yōu)惠［13］。通過環(huán)境稅的調(diào)節(jié)，不同地區(qū)、不同群體的環(huán)境利益分配才有可能實現(xiàn)公平。除了環(huán)境利益的分配之外，環(huán)境稅還具有重新分配社會財富的功能，為確保環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)，環(huán)境稅應(yīng)當(dāng)實行“專款專用”，獲得其征稅的正當(dāng)性。環(huán)境稅是以財政的手段，平衡及誘導(dǎo)環(huán)境利益的分配，應(yīng)符合“群體用益性”。

(三)制度設(shè)計

20世紀(jì)70年代，西方世界開征具有環(huán)境性質(zhì)的稅種作為改善環(huán)境的經(jīng)濟(jì)誘因措施⑦OECD，Taxation and Environment，Complementary policies，Paris，1998.。其主要目的在于引導(dǎo)人們利用自然資源與對待環(huán)境的行為方式，是環(huán)境利益調(diào)控與分配的主要財政手段。自20世紀(jì)90年代以來，各國推行稅制綠色化，環(huán)境稅發(fā)展迅速，在許多國家已出現(xiàn)了廣泛的運用并呈現(xiàn)強(qiáng)化的趨勢，作為中國稅制改革與環(huán)境利益分配的重要組成，環(huán)境稅應(yīng)當(dāng)形成制度建構(gòu)。引人注目的是，中國的環(huán)境稅有望在湖北、湖南、江西、甘肅進(jìn)入試點，在十二五期間出臺的可能性較大，或?qū)M于2013年開征環(huán)境稅⑧http://env.people.com.cn/GB/12381863.html;http://news.xinhuanet.com/fortune/2010－08/09/c_12425089.htm;http://auto.ifeng.com/topic/huanjingshui/;http://news.hexun.com/2010－08－05/124488432.html;http://content.caixun.com/NE/02/5c/NE025cq8.shtm;http://www.eeo.com.cn/Politics/beijing_news/2010/08/06/177434.shtml.。

1.費改稅進(jìn)程

稅收制度以規(guī)范性取代收費制度的隨意性，對于稅種、稅率、稅基、免稅、稅收優(yōu)惠措施等都有法律具體明確的規(guī)定，行政自由裁量空間小。啟動中國的“費改稅”進(jìn)程，“將目前執(zhí)行的排污費、污水處理費、二氧化硫排污費、大氣污染費、環(huán)境噪聲費、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費等統(tǒng)一規(guī)劃改制為環(huán)境稅”［14］。按照“誰利用，誰污染，誰繳稅”的原則，設(shè)置征稅對象，根據(jù)污染物排放量、有害成分、治理成本和自然資源不同類別實行差別稅率，引導(dǎo)征稅對象積極投入資金研發(fā)技術(shù)與治理污染，提高自然資源利用率與降低環(huán)境污染度。將資源收費和生態(tài)補(bǔ)償性收費等納入環(huán)境稅制。實行“費改稅”，一方面可以“排污收費”的經(jīng)驗為基礎(chǔ)作為建立中國環(huán)境稅收制度的起步;另一方面環(huán)境稅收的征收與監(jiān)管統(tǒng)一于稅務(wù)部門可以節(jié)約社會管理成本，并且能減少地方利益的侵?jǐn)_。

2.資源稅

1984年中國開征資源稅，以調(diào)節(jié)資源開發(fā)者之間的級差收益為目的，同時促使開發(fā)者合理開發(fā)和節(jié)約使用資源。1994年的稅制改革擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，2005年調(diào)高了石油、天然氣的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，2006年開征了石油特別收益稅［15］。在現(xiàn)行稅制架構(gòu)中，資源稅是一種級差稅，開征的稅額主要取決于資源的開采條件，而不論資源開采的環(huán)境影響，這并不能有效地引導(dǎo)開發(fā)者合理開發(fā)和使用自然資源，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的誘因也有限。因而，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，除可計量的礦產(chǎn)資源都應(yīng)當(dāng)納稅外，土地資源、水資源、森林資源、草場資源、動植物資源、灘涂資源、海洋資源、地?zé)豳Y源等應(yīng)列入稅收范圍。稅率應(yīng)當(dāng)采用從價征收的方式，根據(jù)對資源的合理利用程度，設(shè)計幅度定額稅率區(qū)別對待，“并使不可再生資源的稅額高于可再生資源的稅額，稀缺資源的稅額高于普通資源的稅額”［16］。同時，納稅人由生產(chǎn)主體擴(kuò)大到消費主體，“國家有必要通過稅收手段對公民所涉及的消費活動進(jìn)行調(diào)整，以鼓勵或限制對某些物品的消費，從而改變或引導(dǎo)公民的消費行為朝著有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)展”［17］。最后，應(yīng)當(dāng)調(diào)整資源稅的計稅依據(jù)，以從價征收而不是消費數(shù)量或自用數(shù)量為計稅依據(jù)，以環(huán)境利益的角度擴(kuò)大資源保護(hù)范圍。

3.污染稅

污染稅包括排污稅、污染性產(chǎn)品稅兩個部分。排污稅是以對大氣、水體排污和排放固體廢棄物者征收的稅種。應(yīng)開征統(tǒng)一的排污稅，經(jīng)過費改稅的進(jìn)程，統(tǒng)一排污稅應(yīng)當(dāng)涵蓋排污費的范圍，而對各種環(huán)境要素污染采用不同的稅率。征收范圍包括企業(yè)或其他單位排放的廢氣、廢水、廢渣、超標(biāo)噪聲等，包括垃圾稅等。排污稅的稅率應(yīng)采用差別定額稅率或者幅度定額稅率來分別確定。

污染性產(chǎn)品稅主要是對在制造、消費或處理過程中產(chǎn)生污染、造成生態(tài)環(huán)境破壞，利用大量資源能源生產(chǎn)制造的產(chǎn)品，以及稀缺資源使用的產(chǎn)品課稅，通過稅收提高污染性產(chǎn)品的價格，從而減少對大量消耗資源能源與不利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費。如果污染性產(chǎn)品有替代產(chǎn)品，產(chǎn)品的需求價格彈性較大，因此，“可以替代產(chǎn)品和污染性產(chǎn)品的邊際生產(chǎn)成本差為稅率課征，利用價格機(jī)制來抑制或取消污染性產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費”［8］。通過價格杠桿的調(diào)節(jié)作用鼓勵和引導(dǎo)有利于資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式和健康的消費方式。

三、排放權(quán)交易:環(huán)境利益分配之市場手段

排放權(quán)交易制度創(chuàng)造一個市場，此市場讓污染者可以進(jìn)行排放權(quán)的交易。市場的目的在于，“允許污染者自行選擇最適當(dāng)?shù)奈廴究刂品椒?，進(jìn)而降低整體的污染減量成本”⑨Brennan Van Dyke，Emissions Trading to Reduce Acid Deposition，100 Yale L.J.2707(1991).。由供需市場來決定污染權(quán)限的價格，權(quán)限交易市場必須建立在將環(huán)境資源視為財產(chǎn)權(quán)，并允許出售給出價最高的競價者的原則下，首先管理機(jī)關(guān)先決定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)為單位時間內(nèi)可忍受的污染程度，再將每年可忍受的污染量假想為污染權(quán)，即以人為方式創(chuàng)設(shè)一個市場。排放權(quán)交易制度賦予排放源最大彈性，使其得以最低成本達(dá)到主管機(jī)關(guān)之管制要求，通過交易行為使權(quán)限流通于企業(yè)間，而企業(yè)于生產(chǎn)時，若排放污染物，則必須做污染防治工作或向政府及其他企業(yè)購買排放權(quán)限，管理機(jī)關(guān)更可藉由發(fā)行限額的許可量來管制污染排放，以達(dá)到改善環(huán)境品質(zhì)之目標(biāo)。理論上，采行排放權(quán)交易并形成完全競爭市場時，邊際削減成本得均一化且社會整體的削減成本亦為最小化［18］。排放權(quán)交易有兩種模式，信用交易模式和許可交易模式。

(一)排放量確定

環(huán)境主管機(jī)關(guān)確定適當(dāng)?shù)呐欧艡?quán)量是建立排放權(quán)市場的第一步驟。排放總量的確實是環(huán)境主管機(jī)關(guān)對于未來環(huán)境質(zhì)量的政策決定，其決策的對象可區(qū)分為兩個層次，首先為空氣污染防治區(qū)，其次則為受管制的污染物及其可容許的總排放數(shù)量?？諝馕廴痉乐螀^(qū)的設(shè)定關(guān)系到每個地區(qū)的空氣質(zhì)量，以及受規(guī)范者的范圍，于此決定時，環(huán)境主管機(jī)關(guān)必須考慮地理位置、建筑密集度、氣候概況，也應(yīng)考慮該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及未來的發(fā)展等因素，是一個綜合性政策決定?？紤]空氣污染防治區(qū)的同時，也必須一并考慮受管制的空氣污染物的種類。確定受管制污染物后，則是進(jìn)一步依據(jù)空氣污染防治區(qū)的范圍，設(shè)定該區(qū)域內(nèi)“可容許的空氣污染物排放總量”。其目的除了環(huán)境質(zhì)量的確保外，更重要的是將“排放權(quán)”，或“環(huán)境資源”，界定為“稀有物”，而非“取之不盡，用之不竭”的公有財產(chǎn)，而必須擁有排放權(quán)始可排放空氣污染物。于此前提下，始可通過市場機(jī)制，對于排放權(quán)設(shè)定價格。為了確保交易制度的運作，此排放總量必須是“逐年遞減”，對所有受管制的對象產(chǎn)生“減量壓力”［5］338?？諝馕廴痉乐螀^(qū)與污染物的確定，也并不是“先后”的問題，而應(yīng)該是一并整體的考慮，交互參照，考慮相關(guān)因素之后，才作出的決策。

圖4 排放權(quán)交易市場基礎(chǔ)分析圖

圖4中MAC表示企業(yè)邊際防治成本，向右下方傾斜，因為企業(yè)排污量越多控制成本就越低，MEC表示邊際外部成本，隨著排污量的增加邊際外部成本升高。橫軸顯示污染量與權(quán)限量兩種向量意義，且假設(shè)每排放一單位污染量則必須購買一單位權(quán)限，Q’為最適權(quán)限數(shù)量，P’為最適許可價格，若管理機(jī)關(guān)欲尋求帕累托最優(yōu)，則應(yīng)當(dāng)發(fā)放Q’單位排污權(quán)。S’是排污許可權(quán)的供給曲線，由于發(fā)放排污權(quán)是由政府決定的，它是一條垂直線。從圖中也可得知MAC也是許可權(quán)限的需求線，當(dāng)許可價格為P1時，企業(yè)會購買Q1的許可權(quán)限量，因為當(dāng)排污量小于Q1時，購買排污權(quán)比控制污染便宜。從Q2至Q1的邊際污染防治成本小于許可證單位價格，因此，企業(yè)會選擇污染防治。

環(huán)境主管機(jī)關(guān)創(chuàng)造一定數(shù)量的“污染權(quán)利”，每單位權(quán)利可以讓擁有者排放相對等數(shù)量的污染物。每一位污染者都擁有污染權(quán)利，才可以排放相對量的污染物。這些污染權(quán)利保留一部分由主管機(jī)關(guān)彈性運用，其余權(quán)利則全部放到市場上去交易［19］。

(二)排放權(quán)分配

在確定了排放總量的前提下，排放權(quán)交易制度的第二步就是進(jìn)行排放權(quán)的分配。排放權(quán)分配為最基本也最為重要的課題，因為不同分配原則將產(chǎn)生顯著差異的利益分配及公司的市場價值。在信用交易模式下，設(shè)定既存污染源的排放基線，在許可交易模式下，分配權(quán)限給既存污染源。排放權(quán)涵涉排放量的限制和可交易權(quán)利兩個面向。對于排放量的限制而言，受排放權(quán)分配的污染源的總排放量不得超出排放權(quán)的數(shù)量，因此，排放權(quán)則屬對于污染源的限制，且屬于直接管制的模式。在“管制增量”上，要求污染源不得增加既有的排放量;在“指定減量”上，要求既有污染源必須明確“降低”其既有排放量，形成一種“污染減量”的壓力。對于“可交易權(quán)利”而言，“是排放污染物的權(quán)利和可在開放的市場進(jìn)行交易的權(quán)利”⑩JAMES T B T，Daniel DUDEK J.Institutional Guidelines for Designing Successful Transferable Rights，6 Yale J.on Reg，369(1989).?？偭抗苤平Y(jié)構(gòu)下，要求所有的受規(guī)范對象，必須擁有排放權(quán)，才能合法地排放空氣污染物，因此，“排放權(quán)”又具有“許可”的性質(zhì)，許可受規(guī)范對象于特定范圍內(nèi)享有污染物排放的權(quán)利。換言之，在受分配的排放權(quán)范圍內(nèi)，法律許可污染源享有排放特定數(shù)量污染物的權(quán)利。在排放權(quán)交易制度的設(shè)計下，“排放權(quán)”又具有一定程度的“財產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)，成為開放市場上進(jìn)行交易的客體。

(三)排放權(quán)交易

排放權(quán)作為一種可交易的權(quán)利，是指擁有者享有該權(quán)利使用、收益、處分的權(quán)限，進(jìn)而可以在市場進(jìn)行交易，取得一定程度的對價，具有“財產(chǎn)權(quán)”的性質(zhì)。就賣方而言，其出售所擁有的“排放權(quán)”，降低了擁有的排放權(quán)數(shù)量，進(jìn)而其可排放的權(quán)利范圍受到“更嚴(yán)格”的排放量限制。而相對于買方而言，因為交易可增加可排放的數(shù)量。因此，買方于排放量的原始限制上，因交易而“放寬”其限制，可以進(jìn)行“合法的超量排放”。在信用交易制度下，投入污染防治設(shè)施，獲得低于基線的排放部分，經(jīng)認(rèn)證之后，取得差額排放權(quán)，而在許可交易制度下，受分配的權(quán)限，從零到全部均可自由交易。

當(dāng)市場可以完全運作時，企業(yè)就會依照其需要，到市場上去購買或出售排放權(quán)。生產(chǎn)量下降的企業(yè)，或者改變污染排放方式的企業(yè)，就可以出售所擁有的排放權(quán)利。新進(jìn)企業(yè)，或者實際生產(chǎn)量超過預(yù)期時，就會成為市場上的買方。所有的買方與賣方，透過競標(biāo)與出價，就可以確立污染權(quán)利的價值。雖然污染權(quán)利的價格會上下起伏不定，“但總體而言，是會呈現(xiàn)上升的趨勢，主要原因為經(jīng)濟(jì)成長的需要”［19］94。

環(huán)境主管機(jī)關(guān)在整個交易過程中，僅扮演調(diào)整的角色。但是，環(huán)境主管機(jī)關(guān)所能采取的行動，仍然必須明確規(guī)定，以確保市場機(jī)制的進(jìn)行，并且維持公平性。此外，污染權(quán)利的發(fā)行也可以有不同的期效，亦即其時間的長短不一，有些為1年期，有些則為3年、5年期，讓企業(yè)可以有所選擇，因為有些企業(yè)需要確保其排放的權(quán)利，而對于長期效的污染權(quán)利有所需求。

排放權(quán)交易制度的運作動力在于，不同污染源之間的防污邊際成本，或稱防污能力的差異，通過不同防污能力污染源之間的抵換，而創(chuàng)造交易市場上的買賣雙方。就參與市場的人員而言，所有人都可以購買、出售污染權(quán)利。環(huán)保團(tuán)體也可以購買權(quán)利許可，增加市場需求。買賣雙方通過各種協(xié)商、信息收集，進(jìn)而完成交易。通過制度設(shè)計，“讓市場參與者可以更低的成本而找到交易的對象，同樣的，交易雙方也可以更低的成本對于交易的客體達(dá)成合意，完成交易”?交易方式約有下幾種:(1)相對交易:由欲進(jìn)行交易之買賣雙方直接進(jìn)行接洽磋商，或由居間人居間中介，而個別成立契約之交易模式;(2)店頭交易:在經(jīng)紀(jì)商營業(yè)處所專設(shè)之柜臺，以議價方式進(jìn)行交易之方法，基本上亦屬相對交易的類型;(3)交易所交易:買賣雙方委托依法設(shè)立之交易所會員，于交易所所經(jīng)營為排放權(quán)集中交易市場，以競價方式買進(jìn)賣出排放權(quán)。可設(shè)置專供排放權(quán)交易的交易所，抑或是利用既有之證券交易所;(4)混合方式:系搭配上述各種方式的交易模式，視情況不同，而同時進(jìn)行或分別進(jìn)行交易。參見吳明陵《溫室氣體排放權(quán)交易制度之研究》，載《黃宗樂教授六秩祝賀——公法學(xué)篇(二)》，臺北學(xué)林文化事業(yè)有限公司2002年版，第317頁及以下。?？扑拐J(rèn)為，過高的交易成本會阻礙交易的進(jìn)行，甚至導(dǎo)致交易的失敗，降低資源使用的效率。在輔助交易的機(jī)制上，則可以建立公開、透明的交易平臺，讓買賣雙方以低廉的成本，找到交易的對象。有效率的交易平臺可以降低“交易成本”，通過各種充分信息的提供，交易的對象、交易的數(shù)量、金額等，都可以在交易平臺上獲得，自然可以促進(jìn)交易的進(jìn)行。

為落實排放權(quán)交易制度的運行績效，必須通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督體系。其內(nèi)容包含排放的監(jiān)測、交易申報與追蹤和排放的查核［20］。排放交易制度執(zhí)行機(jī)制目的在于，確保受管制的污染源遵行排放權(quán)交易制度，要求其確實進(jìn)行排放減量的工作。一旦未達(dá)成排放減量的目標(biāo)，即屬違法，應(yīng)加以制裁。此外，違規(guī)者亦將在未來失去與違規(guī)量相等的排放權(quán)分配。

圖5 排放權(quán)交易制度結(jié)構(gòu)圖

從“公有地的悲劇”開始，是完全沒有管制的階段，任由每個人極其可能地使用環(huán)境資源。到了侵權(quán)行為侵?jǐn)_階段，由法院處理相關(guān)當(dāng)事人之間的紛爭，此時則開始以“財產(chǎn)權(quán)”的概念來處理污染問題?Ronald H.Coase，The Problem of Social Cost，in:The Firm，the Market，and the Law，1988:119.。之后，經(jīng)由政府主管部門的介入，以直接管制的手段，要求人民必須具備特定要件后，始可從事可能產(chǎn)生污染的行為。因為直接管制的效率不彰，在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的催生助長下，開啟了“經(jīng)濟(jì)誘因”的管制手段，即演變出環(huán)境稅(費)、補(bǔ)貼與排放權(quán)交易等手段。經(jīng)濟(jì)誘因手段與直接管制的差異，在于政府干預(yù)的程度，前者相對的屬政府低度干預(yù)。排放權(quán)交易制度可以引導(dǎo)比較有彈性的方式來保護(hù)環(huán)境資源的質(zhì)量，污染源可以自由地進(jìn)入一個區(qū)域，卻不會使空氣質(zhì)量變得更糟。經(jīng)濟(jì)成長在此機(jī)制下是被允許的，只要該成長并不會抵觸空氣質(zhì)量的保護(hù)。由于既存污染源可以販賣排放權(quán)，他們污染控制的意愿自然會增加。所有的個體都可以在這個彈性的機(jī)制里，獲取相當(dāng)?shù)睦?。污染控制?dāng)局可以免除掉控制成長的需求，也不需要決定對既存污染源所增加的限制。既存污染源可以從權(quán)限系統(tǒng)中，獲得增加污染減量的補(bǔ)償。對于新增的污染源，他們有機(jī)會可以進(jìn)入這個區(qū)域里，而這在命令控制手段中卻難以達(dá)成［21］。

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