張憲英

老齡化與養(yǎng)老問題是目前我國各地，尤其上海等大城市所面對的重要人口與社會問題之一。生育政策實行至今，在人口數(shù)量控制與穩(wěn)定方面成績顯著，但同時也推漲了人口老齡化的高潮，促使家庭規(guī)模向小型化與核心化發(fā)展，將老齡化與空巢化提前、放大。數(shù)以萬計計生家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化，社會養(yǎng)老需求與難度不斷增加，計生家庭的養(yǎng)老問題已日益升溫。在此背景下，探索上海市居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系在應對人口老齡化中的應用，具有重要實踐意義。

一、 上海人口老齡化新形勢及趨勢預測

（一） 上海市人口老齡化現(xiàn)狀

1.老齡化程度急劇上升

據(jù)上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計，截至2011年底，上海市60歲及以上戶籍老年人口347.76萬人，占總人口的24.5%；65歲及以上老年人口235.22萬人，占總人口的16.6%。另外，80歲及以上老年人口62.92萬人；100歲及以上老年人1156人。

戶籍人口老齡化發(fā)展迅速。2011年，65歲及以上戶籍老年人口人數(shù)較2010年增長3.9%；2001-2011年間，共增加42.70萬人，增長22.2%，年均增長率為2.0%。如圖1。

大量外來人口涌入，對上海市的老齡化起到了顯著的稀釋作用，使得2000-2010年間上海市常住人口中60歲及以上老年人口比重不升反降，65歲及以上老年人口比重基本持平。然而需要注意的是，近年來外來老年人口數(shù)量同樣呈現(xiàn)出急劇增長態(tài)勢?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，2010年上海市65歲及以上外來人口為11.36萬人，較2000年“五普”增加7.26萬人，增長177.1%，年均增長率達到10.7%，明顯超過同期外來人口年均增長率（8.8%）。外來老年人口的急劇增加，對上海市養(yǎng)老公共服務供給增加了新的需求，對于外來人口對上海人口老齡化的稀釋作用也打了一個折扣，而這個折扣正成增長態(tài)勢。

2.中心城區(qū)人口老齡化程度高

從空間分布看，上海市中心城區(qū)人口老齡化程度高于郊區(qū)。如圖2，2011年各區(qū)縣65歲及以上戶籍老年人口占戶籍總人口比重靜安、徐匯、虹口、黃浦、浦東新區(qū)等明顯高于松江、金山、閔行、寶山等區(qū)，其中靜安區(qū)高達19.2%。但是，遠郊的崇明區(qū)戶籍人口老齡化程度嚴重，65歲及以上者比重高達19.2%，與靜安相當。

3.“純老家庭”老年人數(shù)和獨居老年人數(shù)急劇增加

一方面，“純老家庭”老年人數(shù)不斷增加，郊區(qū)增長尤為明顯。據(jù)歷年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息，2010年末上海市戶籍“純老家庭”老年人總數(shù)94.56萬人，比2006年增加15.84萬人，增長20.1%，年均增長率為4.7%。并且，郊區(qū)“純老家庭”老年人數(shù)增長明顯高于市區(qū)，如寶山區(qū)、青浦區(qū)、浦東新區(qū)在2006-2010年間，分別增長116.1%、79.5%、44.3%；而中心城區(qū)的原盧灣區(qū)、黃浦區(qū)、靜安區(qū)等則增長緩慢，原盧灣區(qū)甚至呈現(xiàn)-11.6%的負增長。

另一方面，獨居老人數(shù)量增長迅速。2011年末，戶籍單身獨居老人22.36萬人，較2010年末增加3.04萬人，增長15.7%；較2006年末增加5.12萬人，增長29.7%?！凹兝霞彝ァ崩夏耆藬?shù)與獨居老人數(shù)量的快速增長，對于上海市傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式提出巨大挑戰(zhàn)，同時對于近年來構建的“9073”養(yǎng)老格局也提出質(zhì)疑。

（二） 上海市人口老齡化趨勢預測

1.計生家庭老年人口將成為老年人口的主要構成

目前，第一批計生父母正處于準老年階段。據(jù)預測，從2013年起，上海新增老年人口中80%以上將為獨生子女父母，上海人口老齡化將呈現(xiàn)出獨生子女父母老齡化的新趨勢。同時，隨著獨生子女結婚生子、人口流轉(zhuǎn)和遷移加劇，以及社會經(jīng)濟條件和居住條件改善，計生空巢老年家庭將大量增加。

2.未來若干年上海市老齡化系數(shù)將繼續(xù)上升并達到高峰

未來若干年內(nèi)上海市人口老齡化與高齡化將繼續(xù)快速加劇，這已經(jīng)成為社會各界不同學者共同的認識。據(jù)相關預測研究，在一定的省際凈遷移人數(shù)序列和生育率方案（2011-2014年、2015-2020年、2021-2024年、2025-2030年、2031-2034年、2035-2040年、2041-2050年生育率分別為1.00、1.05、1.10、1.15、1.20、1.25、1.25）約束下，老齡化系數(shù)（65歲及以上）將在2032年65歲及以上老年人口峰值為306.65萬人。

二、 新形勢下上海人口老齡化過程中所面臨的問題

（一） 獨生子女父母養(yǎng)老問題突出

獨生子女家庭一方面抗風險能力較低，獨生子女方面一旦遭遇意外，其家庭往往瞬間轉(zhuǎn)化為“殘缺家庭”和“悲苦家庭”。同時，“4-2-1”結構計生家庭勞動力缺乏，家庭養(yǎng)老能力較弱。隨著第一代獨生子女父母進入老年，其養(yǎng)老問題將越發(fā)突出。一是獨生子女傷殘死亡家庭老年父母的養(yǎng)老問題突出。最近，失獨家庭的養(yǎng)老問題伴隨著一組名為《活著》的圖片在網(wǎng)絡上掀起重重波浪。據(jù)傳，目前全國有超過百萬個失獨家庭，而在老齡化程度顯著高于全國水平的上海，失獨家庭的養(yǎng)老問題顯得更加緊迫。二是整體文化程度相對較高、經(jīng)濟條件相對較好的獨生子女老年父母日益增長的個性化、享受型養(yǎng)老服務需求與“4-2-1”結構計生家庭養(yǎng)老能力缺陷之間的矛盾日益突出。如何滿足獨生子女父母日益增長的多元化養(yǎng)老服務需求，成為目前亟需研究的重要問題之一。

對計生家庭尤其計生特殊困難家庭的非普惠性養(yǎng)老支持，目前以人口計生部門為主，制定并實施了系列救助保障政策，總體來說雪中送炭的居多，錦上添花的偏少。

（二） 養(yǎng)老公共服務體系亟待進一步完善

越來越多的獨生子女父母進入老年、計生家庭養(yǎng)老能力較弱、養(yǎng)老需求日益多元化等，所有這些都意味著對社會養(yǎng)老服務需求的增加，對公共養(yǎng)老服務體系的依賴。由此，居家養(yǎng)老將成為有效的應對辦法。

對此，上海市在“十一五”期間在基于對當時養(yǎng)老需求充分調(diào)查的基礎上，提出了“9073”養(yǎng)老服務格局，在居家養(yǎng)老實踐方面邁出了很大一步。據(jù)上海市老齡科學研究中心數(shù)據(jù)，截至2011年底，全市有老年日間服務機構共計326家，社區(qū)助老服務社233個，社區(qū)老年人助餐服務點450個，老年活動室5912家。然而，與全市龐大的、并且仍在快速增長的老年人口數(shù)量相比，目前的養(yǎng)老公共服務體系亟待進一步的完善和擴展。

一是養(yǎng)老公共服務供給的體系有待加強。從目前的養(yǎng)老服務供給看，主要是政府相關部門在做基本養(yǎng)老服務工作，市場的介入相對不多，即便從家政方面有所介入，也較為凌亂且存在較大問題。此外，志愿者、社工等社團組織在養(yǎng)老服務供給中尚處于勢單力薄的狀態(tài)，沒有真正發(fā)揮其力量。因此，必須打破以往養(yǎng)老公共服務由政府單一供給的局面，同時引入、激發(fā)并利用好市場、社工等社會組織力量，建立全方位、多層次、高效率的養(yǎng)老公共服務體系。

二是市場養(yǎng)老服務供給質(zhì)量和數(shù)量有待加強。目前上海相當部分老年人口經(jīng)濟狀況相對較好，對市場養(yǎng)老服務具有一定的購買能力，但卻苦于市場不成熟，有錢買不到理想的服務。據(jù)不少老年家庭反應，想從家政市場聘請一個能在服務上保質(zhì)保量同時又能長期穩(wěn)定的家政保姆或鐘點工并不容易。不同的老年人群具有不同的需求特征，每一個老年人都有其極為穩(wěn)定的生活習慣，家政保姆的不穩(wěn)定性對老年人養(yǎng)老生活質(zhì)量往往會產(chǎn)生沖擊；同時入戶家政保姆需要直接介入老人家庭和生活，直接關系到老人的財產(chǎn)和個人安全，沒有有效監(jiān)管和標準的家政服務使得老年人的養(yǎng)老生活安全感大打折扣。

三是養(yǎng)老服務隊伍的數(shù)量與質(zhì)量均有待提升。全市養(yǎng)老服務隊伍狀況，不論隊伍數(shù)量還是質(zhì)量，急需加強建設的壓力很大。目前養(yǎng)老服務隊伍大多為非正規(guī)就業(yè)，外來人員占絕大部分，流動性大，技能較低，年齡相對較大，從而薪酬水平也較低。在薪酬低、社會認同低等因素作用下，素質(zhì)相對較高的人員均無意在此行業(yè)駐留，逆向選擇下迫使行業(yè)進入門檻降低，導致進入該行業(yè)的人員只能是整體素質(zhì)相對較低、穩(wěn)定性較差者，如此形成惡性循環(huán)。同時受近年來養(yǎng)老服務需求上升、外來人口返鄉(xiāng)、部分服務人員因年齡增大而退出行業(yè)等因素的共同作用，養(yǎng)老服務隊伍甚至出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象，養(yǎng)老服務供給后繼無力。

三、 居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系建設是應對人口老齡化的重要舉措

（一） 對于居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系的解讀

目前，我國政學界對于“社區(qū)居家養(yǎng)老是獨生子女父母最為主要的養(yǎng)老模式”的觀點基本達到共識，但對于居家養(yǎng)老的概念解讀目前尚未統(tǒng)一。本文認為，居家養(yǎng)老至少不能簡單依照“9073”養(yǎng)老格局來理解?！?073”養(yǎng)老格局是“十一五”初期上海市基于相關調(diào)查數(shù)據(jù)提出的。當時的調(diào)查顯示，90%的老年人能夠?qū)崿F(xiàn)居家自我照料，7%的老人因生活困難、無法自理，需要托底保障，還有3%的老人愿意進入養(yǎng)老機構，接受照顧。由此，這里的“7”所表示的居家養(yǎng)老人群主要指養(yǎng)老過程中獲得了由政府出資購買的社區(qū)養(yǎng)老服務的老年人群，其所提供的服務含有一定程度的兜底性質(zhì)，而這也正是上海“9073”養(yǎng)老格局構建過程中的實際操作辦法。

但是，近年來上海市養(yǎng)老需求不斷變化，最初設計“9073”養(yǎng)老格局的基礎已經(jīng)有所變化。主要表現(xiàn)在，大量的獨生子女父母進入老年，空巢家庭、純老家庭、獨居老人數(shù)量急劇增加，其中絕大部分雖然能夠?qū)崿F(xiàn)居家自我照料，但是對于自費性社區(qū)養(yǎng)老服務需求和多元化居家養(yǎng)老服務需求正迅速膨脹。因此，本文認為，對于“居家養(yǎng)老”概念的解讀有待更新，將其理解為目前“9073”格局中的家庭養(yǎng)老（“90”）與居家養(yǎng)老（“7”）的有機融合更為恰當。只有這樣才能有力促進居家養(yǎng)老服務體系的發(fā)展，滿足面向市場的對居家養(yǎng)老服務的有效需求，高效應對上海市人口老齡化浪潮。

基于此，本文所指居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系，是以政府、市場和社團組織等為服務供給主體，政府提供托底性養(yǎng)老服務，市場提供全方位、個性化養(yǎng)老服務，社團組織提供補充性養(yǎng)老服務的社區(qū)居家養(yǎng)老服務與支持體系。政府在其中并不再純粹充當直接或主要提供服務的角色，而更多的是發(fā)揮托底、橋梁和監(jiān)管的作用。

（二） 居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系構建

構建居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系，需要建立并推進以老年人群養(yǎng)老需求為導向，以政府供給為托底、市場供給為主體、家庭供給為支撐，志愿者和社工等社團組織供給為補充的全方位、全標準、全人群，且向計生家庭逐步傾斜的社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系。如圖所示。

政府是社區(qū)居家養(yǎng)老服務支持體系建立健全并健康運行的關鍵角色。在居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系中，政府、市場、社團組織都是重要的供給主體，但政府在其中主要扮演托底與掌舵的角色。首先，需要對老年人群的最基本的養(yǎng)老需求托底，保證養(yǎng)老不可或缺的最基本的養(yǎng)老服務供給，這需要有良好的財政保障，確保基本養(yǎng)老服務供給穩(wěn)定、完整、連續(xù)。其次，考慮到計生家庭抗風險能力較弱的缺點，需要設立面向全老年人口的應急養(yǎng)老基金，以備為遭遇風險的家庭設定保障，令即將步入老年的獨生子女父母定心。第三，需要在老年人群與市場之間搭建橋梁與平臺，促進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展；加強養(yǎng)老服務市場監(jiān)管，對市場提供養(yǎng)老服務的質(zhì)量、價格、市場秩序，以及雙方的權益維護等加以監(jiān)管，促使養(yǎng)老服務市場真正往個性化服務、體系化供給方向健康發(fā)展。第四，需要支持和培育有關養(yǎng)老服務的社團組織和社會團體，并且確保此類團體的獨立性和自治性，盡可能減少其行政性質(zhì)。

（三） 居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系的試點與推進

目前上海市在社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等方面已經(jīng)積累了一定的實踐經(jīng)驗，但尚且缺乏系統(tǒng)性的試點與推廣。為從容應對未來若干年后上海市的老齡化與高齡化高潮，本文所指居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系建設亟待科學合理的試點，在試點基礎上對其加以完善和改進，進而推廣到全市范圍。

例如，可以選擇正在進行全國“老年友好型城區(qū)”試點創(chuàng)建的長寧區(qū)，或全市人口老齡化最為嚴重的靜安區(qū)作為試點。首先，需要政府部門在現(xiàn)有工作的基礎上，查漏補缺，系統(tǒng)地加強對基本養(yǎng)老公共服務的托底，做好“積極老齡化”之“保障老齡化”的工作。其次，從目前老年人口對市場養(yǎng)老家政服務需求入手，設計適當?shù)馁|(zhì)量標準和價格標準，逐步扶持和培育養(yǎng)老服務市場。第三，需要在居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系推進過程中，充分考慮計生家庭養(yǎng)老的特殊需求，逐步向計生家庭傾斜，致力打造良好的計生家庭幸福養(yǎng)老機制。第四，應對老齡化的本質(zhì)是應對高齡化，在建設和推廣居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系的過程中，要對上海市高齡化趨勢有充分的研究，需要把握好低中齡老人以“老有所學、老有所為、老有所樂”為主，而高齡老人以“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”為主的大致規(guī)律，在居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系構建中，對老齡化、高齡化、空巢化等適時做好準備。

（作者單位：上海市人口與發(fā)展研究中心）