于海寧 成 剛 徐 進 王海鵬 常 捷 孟慶躍

1.山東大學衛(wèi)生管理與政策研究中心 衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟與政策研究重點實驗室 山東濟南 250012

2.北京大學中國衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191

健康城市理念源于1985年世界衛(wèi)生組織(WHO)歐洲區(qū)開展的“健康促進項目”。［1]面對城市化問題給人類健康帶來的挑戰(zhàn)，WHO于20世紀80年代倡導開展了建設健康城市活動，并以此作為一項全球性戰(zhàn)略行動。健康城市(healthy city)是指一個由健康人群、健康環(huán)境和健康社會有機結合發(fā)展的整體，應該能改善其環(huán)境，擴大其資源，使城市局面互相支持，以發(fā)揮最大的潛能。［2]

“健康城市”在20世紀90年代初引入我國。［3]1992年，WHO建議我國衛(wèi)生部在部分城市開展健康城市試點;1993年8月，我國衛(wèi)生部組團參加WHO西太區(qū)會議，正式介入健康城市規(guī)劃活動;1994年，衛(wèi)生部與WHO合作，開始了創(chuàng)建健康城市的試點工作，北京市東城區(qū)、上海市嘉定區(qū)被納入試點范圍;1997年，衛(wèi)生部將正處于啟動階段的健康城市項目移交給愛國衛(wèi)生辦公室［4];2003年，受 SARS的影響，我國開始從綜合方面考慮健康，健康城市建設進入全面實質(zhì)性發(fā)展階段。我國開展健康城市建設，對于預防疾病流行，特別是慢性非傳染性疾病的流行具有重要意義，是實現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務均等化、實現(xiàn)全民健康的有效途徑。

健康城市建設的核心內(nèi)容之一是指標體系的確定，指標體系可以用來對健康城市的建設進行監(jiān)督檢測，并對建設過程進行評估，指標體系也是體現(xiàn)建設目標、建設原則的主要內(nèi)容之一;健康城市的指標應該具有國際公信力、能夠反映建設效果、可以區(qū)域量化比較，在內(nèi)容上應該涵蓋健康人群、健康環(huán)境和健康社會［5];但由于各個城市基礎不一，背景不同，所選取的指標也有所區(qū)別，健康城市建設的切入點和側重點也不一樣。本研究正是基于這一現(xiàn)狀，對北京、上海、廣州和杭州4個城市的指標體系進行歸類、比較，尋找異同，為我國其他城市健康城市建設指標選取提供借鑒，為政策制定提供依據(jù)。

1 四個城市指標體系的比較

在選取研究城市之前，我們進行了專家訪談，得到的意見表明，北京、上海、廣州和杭州的健康城市建設起步比較早，經(jīng)驗相對比較成熟，并且具有相對完善的指標體系。根據(jù)專家的意見結合研究資料的可得性，我們將4個城市選作研究對象。另外，北京、上海、廣州、杭州均為開展健康城市建設的一、二線城市，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平和衛(wèi)生體系建設均走在全國前列，相互之間具有可比性，分析他們的健康城市指標體系更具有代表性、可借鑒性和推廣價值。

1.1 健康城市指標體系的指標數(shù)量及構成

北京市健康城市指標體系包括35項指標，其中，健康水平10項，健康服務10項，健康環(huán)境15項。［6]廣州市健康城市指標體系包括34項指標，其中，健康人群7項，健康服務4項，健康環(huán)境9項，健康社會8項，市民滿意度6項。［7]上海市健康城市指標體系包括31項指標，其中，人人健康膳食行動4項，人人控煙限酒行動3項，人人科學健身行動2項，人人愉悅身心行動2項，人人清潔家園行動7項，重點項目13項。［8]杭州市健康城市指標體系包括44項指標，其中，環(huán)境指標7項，人群指標10項，服務指標10項，社會指標10項，民意指標7項。［9]按照影響健康的因素(環(huán)境、生物遺傳、行為和生活方式、醫(yī)療衛(wèi)生服務)對指標體系進行分類歸納，將其分成環(huán)境、人群、服務和社會指標，另外，認識到健康城市建設的社會動員性質(zhì)，取得全民的認可是關鍵，許多地方增加了民意指標，因此我們在分類中也予以體現(xiàn)。各城市指標體系歸類如表1。

表1 北京、廣州、杭州健康城市指標體系歸類

上海市健康城市指標體系的選取側重于行動計劃，突出了人人參與的特點，是按照五個“人人”行動和重點項目開展來制定的，并沒有按照人群、環(huán)境、社會等大類來進行指標的選取，故本研究只在特性指標分析中對上海市的指標體系進行闡述，而共性指標分析將重點比較北京、廣州和杭州指標體系的異同。

1.2 共性指標分析

環(huán)境指標中，3個城市均選取的有4項，分別為全年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例、生活垃圾無害化處理率、人均公園綠地面積、集中式飲用水水源地水質(zhì)合格率;兩個城市選取的有2項，分別為生活污水集中處理率、森林覆蓋率。

人群指標中，3個城市均選取的有4項，分別為人均期望壽命、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、健康基本知識知曉率;兩個城市選取的有3項，分別為國民體質(zhì)監(jiān)測合格率、健康行為形成率、經(jīng)常參加體育鍛煉的人口比例。

服務指標中，3個城市均選取的有1項，為城鄉(xiāng)居民健康檔案建檔率;兩個城市選取的有4項，分別為人均體育設施用地面積、每千人擁有床位數(shù)、每千人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師(助理)數(shù)、重性精神疾病患者管理治療率。

社會指標中，3個城市均選取的有2項，分別是基本醫(yī)療保險參保率、食品質(zhì)量抽檢合格率;兩個城市選取的有5項，分別是人群吸煙率、城市公共交通出行比例、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、萬車交通事故死亡率、億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率。

民意指標中，廣州與杭州共同選取的有5項，分別為市民對衛(wèi)生服務滿意度、對環(huán)境質(zhì)量滿意度、對食品安全滿意度、對社會保障滿意度、對健康城市建設滿意度;而北京市的指標體系中沒有民意指標。

3個城市中若有兩個及以上城市選取該指標，我們就將該指標定義為共性指標。通過對3個城市的指標體系進行分析發(fā)現(xiàn)，共性指標共有30項，其中，環(huán)境指標6項，人群指標7項、服務指標5項、社會指標7項、民意指標5項。具體指標內(nèi)容見表2。

表2 構成健康城市指標體系的共性指標

1.3 特色性指標分析

上海市本身的健康水平較高，處于國際先進行列，其健康城市建設重在行動。它的健康城市建設是以五個“人人”行動為切入點，輔之以重點項目進行的。它的指標體系的選取沒有按照人群、環(huán)境、社會等維度進行分類，而是選取了一系列對行動進展情況進行評價的行動指標，有很強的針對性。31項指標中，健康知識知曉的有11項，占35.5%，健康行為和健康服務提供的有8項，占25.8%，二者合占60%以上，可以看出，上海健康城市建設對“知、信、行”理念的踐行和廣泛的社會參與。

北京市作為國際化大都市，旨在建設中國特色的世界城市，進行健康城市建設顯得尤為重要。從指標體系的選取上也可以看出北京市健康城市建設的決心，在選取人群指標時，除了選取人均期望壽命、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率這幾個常用指標外，還選取了損傷和中毒年齡別死亡率、惡性腫瘤年齡別死亡率、心臟病年齡別死亡率、腦血管病年齡別死亡率4個疾病指標，這些指標的變化需要幾年甚至十幾年的時間;此外，北京市還選取了突出實現(xiàn)健康公平性的指標，比如城鄉(xiāng)期望壽命差距、中小學生肥胖率、農(nóng)村居民飲用水水質(zhì)合格率等，涉及到了衛(wèi)生部門以外的環(huán)保、交通、教育、農(nóng)業(yè)等部門。

廣州市健康城市的建設，按照世界衛(wèi)生組織提出的健康城市10條標準和建設健康城市的準則，選取了人群、環(huán)境、社會、服務等指標。廣州市健康城市指標的選取，除了上述常規(guī)指標之外，還選取了健康村建設率、健康社區(qū)建設率、健康單位(學校、機關、企事業(yè)單位等)建設率等“細胞”工程指標，從基礎入手，以點帶面，擴大健康城市建設的范圍和影響。廣州市選取的指標體系全面，開展行動有所側重，便于健康城市建設由點及面的推進，在全國有較好的借鑒意義。

2 討論與建議

2.1 與世界衛(wèi)生組織健康城市指標體系的比較

世界衛(wèi)生組織健康城市指標體系包括健康指標、健康服務指標、環(huán)境指標、社會指標4大類，32個具體指標。與世界衛(wèi)生組織制定的指標體系比較，二者在健康指標與環(huán)境指標上的重合率較高(約50%)，我國的健康指標更全，世界衛(wèi)生組織的環(huán)境指標更全。二者在健康服務指標與社會指標上的重合率較低，可能跟我國的國情以及各個城市的實際健康情況有關。另外，我國健康城市指標體系增加了“民意指標”一類，說明我國健康城市的決策更貼近民意，更注重居民對健康城市建設的感受。［10]但民意指標的主觀性比較強，可以作為健康城市一個階段的驗收指標，城市間的橫向可比性不大，僅可以在內(nèi)部不同時段進行縱向比較，檢驗某一階段的發(fā)展成果。

世界衛(wèi)生組織健康城市指標體系制定于20世紀80年代，目的是對進行健康城市建設的城市進行指導。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以及各個國家、城市資料的可獲得性和健康城市工作重點的不同，選擇的指標也各有差異，所以指標體系應根據(jù)各城市的實際情況來制定，各城市也可根據(jù)本地情況作相應調(diào)整。［5]

2.2 對我國健康城市建設的建議

盡管健康城市概念引入我國已有二十余年，但真正開展健康城市建設的并不多，大部分城市的建設或者停留在制定規(guī)劃階段，或者其健康城市規(guī)劃中沒有明晰的指標體系。像本研究所選取的具有具體指標體系的城市是為數(shù)不多的幾個，這幾個城市制定的指標體系較好的反映了健康城市的目標和理念，但是這些現(xiàn)有的指標體系以結果性指標為主，缺乏行動性指標，也缺乏監(jiān)督管理指標，因此，有必要對我國健康城市建設的指標體系構建進行進一步規(guī)范的指導。

本研究表明，當前我國各個城市對健康城市的認識已達成共識，健康城市不再僅僅局限于衛(wèi)生部門，涉及到環(huán)保、交通、教育、民政等部門;不再只是人群健康，而是一個綜合性概念，涉及城市建設和發(fā)展的許多方面，需要部門協(xié)作和社會廣泛參與。同時，健康城市指標體系不只是一個概念框架，僅僅有結果指標是不夠的，還需制定一些具體的行動指標，把健康城市的建設落實到實際行動，鼓勵全民參與。

各城市在進行健康城市建設時，應該從實際情況出發(fā)，切實分析城市當前健康現(xiàn)狀及存在的問題，找準切入點。指標體系的制定過程中，首先建議選擇本研究比較出的30項共性指標，因為其涵蓋了城市健康的主要方面，此外，也要結合城市本身特點制定一些行動指標，指導健康城市的建設，在此基礎上，還需要制定政策管理指標(政府重視、組織健全、部門合作、考核獎勵等)，對指標的落實、執(zhí)行情況進行監(jiān)督。健康城市的建設不可能一蹴而就，需要一個長期過程;指標體系也不是固定不變的，需要在建設過程中進行調(diào)整。當一個城市的經(jīng)濟水平、健康水平達到一定程度時，其健康城市建設指標也可以具體到一系列行動、措施上，通過開展具體的行動，促進全民參與，提高城市的健康水平。在健康城市建設的每一個階段，我們都要根據(jù)該階段制定的指標體系，收集相關數(shù)據(jù)，監(jiān)測健康城市的建設情況，適時調(diào)整行動方案，完善指標體系。

［1]WHO.Ottawa Charter Health Promotion［J].Healthy Promotion，1986，1(4):3-5.

［2]Goldstein G，Kickbusch I.A Healthy City is a Better City［J].World Health，1996(1):4-6.

［3]王鴻春.建設健康城市保障和改善民生［J].紅旗文稿，2011(23):28-30.

［4]周向紅.加拿大健康城市實踐及其啟示［J].公共管理學報，2006，3(3):68-73，111.

［5]李忠陽，傅華.健康城市理論與實踐［M].北京:人民衛(wèi)生出版社，2007.

［6]北京市衛(wèi)生局.健康北京“十二五”發(fā)展建設規(guī)劃(2011-2015年)［Z].2011.

［7]廣州市人民政府.廣州市建設健康城市規(guī)劃(2011-2020年)［Z].2011.

［8]上海市人民政府.上海市建設健康城市行動計劃(2012-2014年)［Z].2012.

［9]杭州市人民政府.健康杭州“十二五”規(guī)劃(2011年)［Z].2011.

［10]周向紅.健康城市:國際經(jīng)驗與中國方略［M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，2008.