□ 萬 玲，何華兵

（⒈中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070；⒉廣東培正學(xué)院，廣東 廣州 510810）

基本公共服務(wù)均等化中的效率問題研究
——以廣州市公共文化服務(wù)為例

□ 萬 玲1，何華兵2

（⒈中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070；⒉廣東培正學(xué)院，廣東 廣州 510810）

基本公共服務(wù)均等化作為一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的重大決策，如何實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡是一個(gè)恒久的議題。本文以廣州市公共文化服務(wù)為例，在對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞如何提升廣州市基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)有效率問題進(jìn)行了一定的研究和設(shè)計(jì)，以期為政府進(jìn)一步完善并有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度與政策安排提供決策參考。

基本公共服務(wù)均等化；效率；公平；文化服務(wù)

基本公共服務(wù)均等化在我國現(xiàn)階段具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，它不僅是國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的必然要求，也是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐和縮小區(qū)域發(fā)展差距的直接動(dòng)力，更是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要前提，因此，必須高度重視并積極推進(jìn)。而其中，公平與效率的整合是一個(gè)恒久的議題。事實(shí)證明，隨著基本公共服務(wù)均等化的逐步推行，一些發(fā)達(dá)地區(qū)在追求公平的同時(shí)也存在著較嚴(yán)重的低效問題。因此，如何進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化政策效果的評(píng)估和提升此項(xiàng)政策的運(yùn)行效率，讓有限的政策資源發(fā)揮最大的作用，無疑是需要長期關(guān)注的問題。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及其要義

所謂基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)特定公共利益，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和基本的社會(huì)正義，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必需提供的公共服務(wù)，是一定階段公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界。而基本公共服務(wù)均等化則是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能使居民享有同樣的權(quán)利，享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。［1］關(guān)于對(duì)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的解釋，目前學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)表現(xiàn)出四種取向：一是起點(diǎn)或機(jī)會(huì)平等。關(guān)注賦予人們?cè)诠卜?wù)方面具有同等的條件、權(quán)利和機(jī)會(huì)，而非實(shí)際的結(jié)果。二是能力平等。允許根據(jù)發(fā)展水平及財(cái)政能力的不同而獲得不同的待遇。三是需求平等。強(qiáng)調(diào)對(duì)于不同的需求給予同樣的滿足。四是結(jié)果平等。強(qiáng)調(diào)人們?cè)诠卜?wù)上的處境、條件或結(jié)果相等。（具體見表1）

表1 四種平等觀及其政策取向

從對(duì)基本公共服務(wù)均等化的理解來看，很顯然，公平作為基本公共服務(wù)均等化的核心要義，是基本公共服務(wù)均等化不可動(dòng)搖的價(jià)值基礎(chǔ)?？梢哉f，基本公共服務(wù)均等化無論是作為一項(xiàng)決議還是一項(xiàng)行動(dòng)，它的產(chǎn)生及其推進(jìn)無不是建立在公眾對(duì)公平及共享改革發(fā)展成果之需求上的。但是，盡管如此，從上述的四種平等觀中，我們依然能夠感受到和而不同的意味，即基本公共服務(wù)均等化并不是不顧及原有基礎(chǔ)和個(gè)人需求而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的、毫無差異的服務(wù)。相反，它追求的是不同發(fā)展水平和條件的人們與地區(qū)可以享受不盡相同的公共服務(wù)水平、公共服務(wù)的供給應(yīng)“因人而異”等等，這都是效率觀的具體體現(xiàn)，是效率理念的極致彰顯。誠如經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域早已印證的那樣，公平與效率向來都是一對(duì)連體兄弟，對(duì)公平問題的探討永遠(yuǎn)都無法脫離效率而獨(dú)立進(jìn)行。所以，效率同樣是基本公共服務(wù)均等化的固有要義，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中同樣不可忽視的價(jià)值訴求。而所謂的均等化無疑是公平與效率兼具的均等化，即基本公共服務(wù)既要覆蓋到所有地區(qū)，惠及所有居民，又要實(shí)現(xiàn)成本最小化、收益最大化；既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，又要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益。［2］也就是說，一個(gè)公平的結(jié)果是可以通過高效率的手段來實(shí)現(xiàn)的，低效的均等其實(shí)是一種無效的均等。

二、廣州市公共文化服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

自黨的十六屆六中全會(huì) 《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》明確提出要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化之后，廣州市委市政府一直都將公共文化服務(wù)均等化作為基本公共服務(wù)均等化中的一項(xiàng)重要內(nèi)容而積極推進(jìn)，近年來對(duì)公共文化服務(wù)事業(yè)的支持力度更是有增無減，公共文化服務(wù)事業(yè)取得了長足進(jìn)展，市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建立，公共文化服務(wù)體系基本形成。具體成效體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公共文化服務(wù)投入逐年增加

近年來，廣州市注重城鄉(xiāng)文化事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，不斷加大投入，加強(qiáng)基層文化設(shè)施建設(shè)，公共文化事業(yè)不斷進(jìn)步。2007年－2009年，文化體育與傳媒支出逐年增長，以支持開展公共文化活動(dòng)和社區(qū)文化、補(bǔ)貼博物館紀(jì)念館的免費(fèi)開放，促進(jìn)文化設(shè)施、全民健身設(shè)施建設(shè)，保障廣州圖書館新館等重點(diǎn)文化項(xiàng)目的投入。其中，2009年，市級(jí)財(cái)政對(duì)文化體育與傳媒投入20.88億元，增長47.9%。此外，市委市政府還重視加大對(duì)文化重點(diǎn)工程及社區(qū)文化的投入，在確保文化投入法定增長的基礎(chǔ)上，加大宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)與基本建設(shè)支出對(duì)文化重點(diǎn)工程的支持力度。統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)2.7億元用于保障籌辦“第九屆中國藝術(shù)節(jié)”；繼續(xù)安排資金用于廣州歌劇院、廣州新圖書館、廣州電視臺(tái)新址等文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。共安排圖書及文獻(xiàn)購置、加工經(jīng)費(fèi)1300萬元，“農(nóng)家書屋”工程專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1306萬元。

（二）公共文化基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善

公共文化設(shè)施建設(shè)力度大幅度提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年底，全市共有市屬公共圖書館14個(gè)（市2個(gè)、區(qū)縣12個(gè)），總面積達(dá)14.08萬平方米，總藏書量達(dá)987萬冊(cè)。文化館13個(gè)，其中，國家一級(jí)館9個(gè)，二級(jí)館4個(gè)（分別是花都區(qū)、蘿崗區(qū)、南沙區(qū)和從化市）；博物館共有30個(gè)；市164個(gè)街道全部建有文化站，建站率和文化信息資源共享工程覆蓋率都達(dá)到100%。其中，已評(píng)估定級(jí)的省特級(jí)站75個(gè)，省一級(jí)站43個(gè)還有22個(gè)文化站經(jīng)過升級(jí)改造，實(shí)際已經(jīng)達(dá)到省一級(jí)站以上的水平，一級(jí)以上文化站占文化站總數(shù)的85.3%。全市1450個(gè)社區(qū)和1135個(gè)行政村的文化室（書屋）和文化信息資源共享工程已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；有1401個(gè)文化廣場(chǎng)，面積達(dá)234.19萬平方米；文化室藏書共386.54萬冊(cè)；新建社區(qū)、行政村文化室120間，改造近100間；“社區(qū)（農(nóng)家）書屋”基本全部覆蓋，達(dá)到200平方米的文化室已經(jīng)從2009年的611個(gè)增加到814個(gè)，同時(shí)，配套建設(shè)“綠色網(wǎng)園”759家，已經(jīng)完成了20戶以下自然村通廣播電視任務(wù)，完成了農(nóng)村地區(qū)修建無線覆蓋轉(zhuǎn)播并完善衛(wèi)星接收系統(tǒng)“村鍋”工作。“城市十分鐘文化圈”和“農(nóng)村十里文化圈”已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)。

（三）基層文化活動(dòng)更加豐富多彩

全市各類文藝團(tuán)隊(duì)（含合唱、歌詠）達(dá)5000多個(gè)，各區(qū)（縣級(jí)市）積極開展“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，促使群眾文化活動(dòng)豐富多樣。目前，各區(qū)基本上建立了文化輔導(dǎo)員進(jìn)社區(qū)制度（全市已有文化輔導(dǎo)員2000多名），定期深入基層輔導(dǎo)；各級(jí)文化館（站）還在公共文化較弱的地區(qū)舉辦各類文化培訓(xùn)活動(dòng)。除此之外，廣州市還積極組織開展電影免費(fèi)放映、送戲送書下鄉(xiāng)等多種形式的公共文化服務(wù)。2010年，市級(jí)財(cái)政投入100萬專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持農(nóng)村電影放映2131工程，保障每村每月放映1部電影。在春節(jié)、端午、中秋、重陽等節(jié)假日期間，還組織開展電影免費(fèi)放映、博物館向外來務(wù)工人員免費(fèi)開放、送戲送書下鄉(xiāng)等多種形式的公共文化服務(wù)活動(dòng)，大大地豐富了群眾尤其是外來務(wù)工人員的文化生活。在此基礎(chǔ)上，廣州市還大力打造群眾文化活動(dòng)品牌，基本形成了“一區(qū)一品牌”群眾文化活動(dòng)的新局面。

三、廣州市公共文化服務(wù)均等化中的效率問題

從廣州市公共文化服務(wù)的發(fā)展情況來看，對(duì)比廣州市“十二五”期間公共文化服務(wù)均等化的主要發(fā)展指標(biāo)（如表2）不難看出，截至2010年，廣州市在文化館、文化站建成數(shù)量及達(dá)標(biāo)率、農(nóng)家書屋建成數(shù)量、全市群眾文化工作者在編人數(shù)（不含圖書館）等指標(biāo)方面已提前達(dá)到“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)，這說明廣州市公共文化服務(wù)均等化在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面已取得一定的成就，如何提高現(xiàn)有文化設(shè)施的服務(wù)和使用效率無疑是當(dāng)務(wù)之急。此外，調(diào)研也表明，廣州市公共文化服務(wù)均等化的確還存在低效問題。具體體現(xiàn)在：

表2 “十二五”期間廣州市公共文化均等化主要發(fā)展指標(biāo)

（一）公共文化服務(wù)投入低效

表現(xiàn)為資金投入雖然穩(wěn)固增加，但與其他國家和省市相比，仍顯不足，且有限的資金難以發(fā)揮最大效益。首先，從投入的規(guī)模來看，與國內(nèi)外的水準(zhǔn)相比，廣州市公共文化服務(wù)投入仍有較大的提升空間。以公共圖書館為例，紐約有200多個(gè)，倫敦有近400個(gè)，東京有391個(gè)，香港有80個(gè)。很顯然，這樣的數(shù)字我們還無法達(dá)到。另外，與國內(nèi)同等城市相比，在文化體育與傳媒支出、公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，廣州也存在著一定的差距。一方面，從文化體育與傳媒支出情況看（如表3），除了2010年由于亞運(yùn)會(huì)召開所導(dǎo)致的投入非常規(guī)增長之外，其他年份的文化體育與傳媒投入與天津、上海等城市相比明顯沒有可比性。另一方面，從公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況看，2007年，廣州無論是藝術(shù)表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場(chǎng)館、文化館和群眾藝術(shù)館、公共圖書館以及博物館的數(shù)量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于北京、上海，這說明廣州在公共文化服務(wù)建設(shè)的投入尚有待加強(qiáng)（如表4）。而與此同時(shí)，從城鎮(zhèn)居民家庭人均消費(fèi)性支出情況來看，廣州市2007年城鎮(zhèn)居民家庭人均年教育文化娛樂服務(wù)消費(fèi)為3570.82元，文化娛樂用品消費(fèi)為844.04元，文化娛樂服務(wù)消費(fèi)為1318.39元，均高與北京、上海等城市（如表5）。這說明廣州居民對(duì)文化服務(wù)的需求是相對(duì)旺盛的，如此旺盛的需求卻缺乏相應(yīng)的投入和服務(wù)予以滿足，很顯然，供需不一致的矛盾還是非常明顯的。其次，投入方式存在的問題直接導(dǎo)致了資金使用的低效。據(jù)悉，當(dāng)前我國大部分地區(qū)公共文化財(cái)政仍然按照傳統(tǒng)行政管制的“條條”、“塊塊”模式，分系統(tǒng)并且過分依賴地方投入。這一方面使得資金投入分散化，既容易在相對(duì)富裕的老城區(qū)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，另一方面則容易導(dǎo)致農(nóng)村及落后山區(qū)資金短缺。一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是文化設(shè)施的發(fā)展不平衡。如文化室（書屋）和文化信息資源共享工程雖然已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但平均水平仍比較低，面積達(dá)到200平方米以上的文化室只有611個(gè)；蘿崗、南沙、花都3個(gè)區(qū)和從化市的文化館還都是二級(jí)館。文化站只有越秀區(qū)22個(gè)街全部達(dá)一級(jí)以上，其它區(qū)（市）未能全部達(dá)一級(jí)以上。不少鎮(zhèn)街對(duì)文化工作基本上是臨時(shí)任務(wù)臨時(shí)撥，沒有預(yù)算和計(jì)劃，造成文化隊(duì)伍的建設(shè)、文化基礎(chǔ)設(shè)施的日常管理維護(hù)、群眾文化活動(dòng)的開展等資金不到位，部分文化站負(fù)責(zé)人的待遇沒有落實(shí)，人才難以留住等等。另一方面，資金的使用和監(jiān)管也缺乏公眾意見的參與和專家系統(tǒng)的支持，因此，在投入方式和資金的使用效率方面仍需更多的研究和設(shè)計(jì)。［3］

表3 廣州與天津、上海文化體育與傳媒支出（單位：億元）

表4 2007年廣州、北京、上海及全國文化機(jī)構(gòu)情況

表5 2007年廣州、北京、上海城鎮(zhèn)居民家庭人均年消費(fèi)支出（單位：元）

以上數(shù)據(jù)引自中共廣州市委黨校2011年中青班第三組課題“廣州市公共文化服務(wù)均等化研究”

（二）公共文化服務(wù)供給低效

表現(xiàn)為市場(chǎng)與社會(huì)主體提供公共服務(wù)的作用發(fā)揮不充分，基本公共文化服務(wù)的多元化供給機(jī)制尚未建立。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)的過度供給會(huì)造成公共服務(wù)“泛化”，公共財(cái)政不堪壓力，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致政府“破產(chǎn)”。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化絕不能只依靠單一主體，必須通過引入市場(chǎng)力量并培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，讓市場(chǎng)以及社會(huì)力量介入公共服務(wù)的提供，通過社會(huì)各界力量普遍參與，充分發(fā)揮其各自優(yōu)勢(shì)，形成政府與民間多方平等參與、主體同律、多元合作、良性互動(dòng)的格局，從而推進(jìn)公共文化服務(wù)供給方式多元化，優(yōu)質(zhì)高效地滿足人民群眾的文化需求。［4］近幾年來，盡管廣州市很多公共服務(wù)領(lǐng)域的民營企業(yè)數(shù)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了零的突破，并呈現(xiàn)逐漸增加的跡象（如表6），但政府在公共文化服務(wù)供給中依然占據(jù)主導(dǎo)地位。這種主導(dǎo)性來自于政府對(duì)公共文化服務(wù)領(lǐng)域持續(xù)不斷的投入和對(duì)其他公共服務(wù)主體嚴(yán)格有力的監(jiān)控力度。主要存在三種情形：一是市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等參與主體因受政府政策、產(chǎn)權(quán)界定等因素的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入公共文化服務(wù)供給領(lǐng)域，導(dǎo)致政府職能難以被承接轉(zhuǎn)移出去。此外，駐區(qū)單位的文化資源也還沒有完全向社區(qū)開放。駐區(qū)單位參與社區(qū)文化活動(dòng)的積極性還沒有調(diào)動(dòng)起來。二是由于不能有效發(fā)揮民間資本和市場(chǎng)機(jī)制的作用，加之基層政府本身財(cái)力有限，故而導(dǎo)致基層政府“錯(cuò)位”與“越位”并存和政府有效供給的不足。如由于街、鎮(zhèn)政府職能過寬，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，其所管轄的范圍廣泛，再加上目前廣州市在基本公共服務(wù)供給責(zé)任劃分方面缺乏相應(yīng)明確有效的制度，這就造成了各級(jí)政府之間責(zé)任劃分不清，相互扯皮推諉的現(xiàn)象非常普遍。而街、鎮(zhèn)政府在與上級(jí)政府確定基本公共服務(wù)供給責(zé)任的博弈中沒有足夠的發(fā)言權(quán)，在這種機(jī)制運(yùn)行下，只能成為被動(dòng)的接受者，承擔(dān)著與其自身財(cái)權(quán)極不相稱的事權(quán)，造成其在基本公共服務(wù)供給體制中的嚴(yán)重錯(cuò)位。有些文化站（室）的工作人員成為身兼多職的“萬金油”，并且多由村（居）委會(huì)干部兼任，給開展基層文化工作帶來一定困難。三是城鄉(xiāng)之間供給主體不同，差距巨大。長期以來，城市與農(nóng)村之間實(shí)行的是兩類不同的供給體制，即在城市實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給制度，公共服務(wù)無論從質(zhì)量上還是數(shù)量上都絕對(duì)優(yōu)越于農(nóng)村；而在農(nóng)村實(shí)行的則是以農(nóng)民為主的“自給自足”的制度外公共服務(wù)供給制度，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共產(chǎn)品很大程度上是由自己負(fù)擔(dān)。其結(jié)果勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距較大。供給制度的缺陷不僅造成了公共文化服務(wù)供給的高成本現(xiàn)象，而且由于政府主導(dǎo)，各種資源也無法得到充分的調(diào)動(dòng)和利用，因此，資源的使用效率不容樂觀。特別是在鎮(zhèn)街兩級(jí)政府及相關(guān)公共機(jī)構(gòu)履行其服務(wù)職能的實(shí)際運(yùn)作中，公共資源被濫用和浪費(fèi)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。［5］而且，縱使是在既定的投入狀態(tài)下，其產(chǎn)出的效益也較低。因?yàn)楣┙o與需求之間的錯(cuò)位，導(dǎo)致大多未能產(chǎn)生積極效益的服務(wù)——無效服務(wù)。群眾所喜聞樂見的民族民間文化表演很少，主要是看電視、搓麻將、打撲克等，導(dǎo)致部分農(nóng)村群眾文化活動(dòng)的形式和內(nèi)容比較單一。

表6 廣州市私營企業(yè)投資戶數(shù)情況（按行業(yè)分）

（三）公共文化服務(wù)績效評(píng)估和使用低效

表現(xiàn)為績效評(píng)估體系不完善，文化設(shè)施利用效率不高。事實(shí)證明，一個(gè)科學(xué)合理的公共文化服務(wù)評(píng)估監(jiān)督體系能夠反映公共文化設(shè)施的利用效率以及公眾實(shí)際需求和公眾的滿意度。如果缺乏一個(gè)科學(xué)全面的運(yùn)行管理和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，公共文化服務(wù)的投入、產(chǎn)出、數(shù)量、質(zhì)量、運(yùn)行狀態(tài)以及公眾的滿意度等方方面面就難以得到綜合的反應(yīng)。［6］（p284）從廣州的情況來看，目前只有少數(shù)地方建立了完整的績效考核評(píng)估機(jī)制，多數(shù)地區(qū)依然是依靠不定期的檢查來監(jiān)督公共文化服務(wù)體系建設(shè)，而且運(yùn)行表現(xiàn)也不規(guī)范，評(píng)估起來往往以被動(dòng)居多，因而由于缺乏激勵(lì)和約束而造成服務(wù)工作的渙散和低效，公共文化服務(wù)設(shè)施得不到有效利用的現(xiàn)象仍相當(dāng)普遍。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多地方文化站大白天也較為冷清，經(jīng)常出現(xiàn)工作人員比服務(wù)對(duì)象多的情況。很多書因?yàn)殚L期沒人翻看蓋上了厚厚的灰塵，電腦也是不經(jīng)常開機(jī)，一些廣播收聽者也是寥寥無幾，搭建的戲臺(tái)子一年也用不了幾次，農(nóng)村美術(shù)館、博物館更是門可羅雀。［7］人氣不旺，群眾參與熱情不高，直接導(dǎo)致了基層公共文化的邊緣化和文化機(jī)構(gòu)的虛設(shè)化，這無疑使得基本公共文化服務(wù)均等化的效率大打折扣。

筆者認(rèn)為，造成上述問題的主要原因是思想上的誤區(qū)。主要表現(xiàn)為對(duì)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵存在誤解，一味地惟公平論，以為均等化就是平等化、標(biāo)準(zhǔn)化、程式化，因此，導(dǎo)致執(zhí)行過程中對(duì)均等化的一知半解甚至誤讀，如資金的既定投入以及人員和機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一配備等，以至于忽視了均等化中也應(yīng)有對(duì)多樣性和個(gè)性化的衡量與追求。除此之外，在具體的推進(jìn)過程中，還有幾點(diǎn)也是我們?nèi)菀缀鲆暤模旱谝唬贫鹊娜笔?。包括資金的使用和管理制度、公共文化服務(wù)的多元供給制度、公共文化服務(wù)的績效評(píng)估制度以及均等化決策的公眾參與制度等等，這些制度的不完善和不健全都在一定程度上抑制了供給及使用效率的提升。第二，管理的缺位。根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論，管理也是生產(chǎn)力。有效的管理在于最大限度地發(fā)揮資源的作用，避免公共資源的濫用和浪費(fèi)，降低運(yùn)作成本，以提高效率。［8］而在具體實(shí)施過程中，由于管理不到位而對(duì)均等化的效率造成影響的情況較為普遍。由于存在著重建設(shè)，輕管理的思想，基層尤其是農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給常常缺乏后續(xù)的管理，許多基礎(chǔ)文化設(shè)施由于年久失修而面臨著老化、破損和無法繼續(xù)使用的境地。因此，管理機(jī)制不健全也在一定程度上加重了供給的負(fù)擔(dān)。第三，資源的整合力度不夠。從現(xiàn)實(shí)來看，公共文化服務(wù)資源往往分散在多個(gè)部門，而各個(gè)部門由于缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與溝通，以至于出臺(tái)的文件標(biāo)準(zhǔn)不一，給基層公共文化服務(wù)單位的工作帶來了難度。特別是項(xiàng)目繁多的檢查、評(píng)比、創(chuàng)優(yōu)等活動(dòng)更使基層公共文化服務(wù)單位疲于應(yīng)付，使之難有充足的精力全心全意為群眾服務(wù)。第四，忽視對(duì)民眾需求和享用能力的調(diào)查。一項(xiàng)政策實(shí)施的效果勢(shì)必會(huì)受到政府與公眾雙方的制約，公眾的享用能力和積極性等因素直接影響政府行動(dòng)和政策使用的最終成效。因此，在具體的運(yùn)行和操作過程中，應(yīng)樹立以人為本的理念，切實(shí)吸納并鼓勵(lì)公眾的廣泛參與，讓公眾的意愿和需求充分地體現(xiàn)在政策的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。

四、廣州市基本公共服務(wù)均等化效率提升的路徑

在基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)的過程中，簡單地理解均等化的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)是不科學(xué)的。均等化絕對(duì)不是一味的追求公平，而是在公平的基礎(chǔ)上對(duì)效率賦予同等的關(guān)注。也就是說，公平與效率并不是非你即我的關(guān)系，而是彼此互補(bǔ)，相輔相成的關(guān)系，惟有兩手都抓兩手都要硬才是真正的均等，也才能給老百姓帶來真正的實(shí)惠。所以，市委市政府應(yīng)著眼于制度的改革和創(chuàng)新，積極促成基本公共服務(wù)均等化公平與效率雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，由此推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的可持續(xù)發(fā)展。

（一）國際經(jīng)驗(yàn)

在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化公平與效率均衡的問題上，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)無疑值得我們借鑒。

⒈明晰政府職權(quán)，確保公共服務(wù)的均衡和有效供給。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐中可以看到，不管是美國的聯(lián)邦、州和地方政府，還是日本的中央、都道府縣和市町村政府，或是挪威的中央、道（縣）和市鎮(zhèn)三級(jí)政府都是各司其責(zé)，分工明確，屬于哪一級(jí)政府職責(zé)范圍的公共服務(wù)，資金支持就由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的有效供給。這些實(shí)踐啟示我們，一定要明確各級(jí)政府的供給職責(zé)與權(quán)限，并在明確各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，適度下放必要的財(cái)權(quán)或者加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以保證在全市范圍內(nèi)提供大體均衡的公共服務(wù)。

⒉通過合理的制度安排減少效率的負(fù)面影響。從長期來看，“增進(jìn)公平意味著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率更高，沖突更少，信任更多，制度更合理，同時(shí)對(duì)投資和發(fā)展方面具有動(dòng)態(tài)的效益”。［9］但在短期政策層面，在公平和效率之間可能存在各種取舍。為此，西方國家的公共服務(wù)均等化多著眼于長期的制度建設(shè)，如通過相對(duì)穩(wěn)定的法律形式（不少國家是通過最高層次的憲法）對(duì)均等的基本原則作出規(guī)定等，并在均等化的制度設(shè)計(jì)中融入一定的激勵(lì)和約束機(jī)制，如通過設(shè)置均衡分配的上限或下限以保持均衡制度的可持續(xù)性等等來減弱均等化可能產(chǎn)生的不利影響。［10］

⒊通過多元競(jìng)爭(zhēng)的方式改善公共服務(wù)績效。一方面，政府積極鼓勵(lì)市場(chǎng)運(yùn)作，擅于用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)與效率來克服“國家單方供給”公共服務(wù)中的“政府失敗”問題。另一方面，注重大力倡導(dǎo)社會(huì)協(xié)同，鼓勵(lì)公眾參與。通過社會(huì)組織的培育和發(fā)展來彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的雙重供給缺陷，同時(shí)也使公共服務(wù)提供呈現(xiàn)出百花齊放和共同發(fā)展的格局，從而滿足公共服務(wù)的多層次和多樣化需求。

（二）政策思路

綜合國際經(jīng)驗(yàn)及廣州市的實(shí)際，欲提升基本公共服務(wù)均等化的效率，平衡公平與效率的關(guān)系，廣州市委市政府應(yīng)著眼以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度的改革與創(chuàng)新：

⒈持續(xù)轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型政府。美國著名管理學(xué)家杜拉克曾指出：“當(dāng)前社會(huì)不是一場(chǎng)技術(shù)也不是軟件、速度的革命，而是一場(chǎng)觀念上的革命?！庇^念是行動(dòng)的先導(dǎo)。政府公共服務(wù)理念是政府在長期的公共服務(wù)活動(dòng)中逐步形成并積淀下來的一種意識(shí)和觀念，它不可避免地受傳統(tǒng)政府管理思想的影響，一經(jīng)形成就會(huì)對(duì)政府行為產(chǎn)生深刻影響。公共服務(wù)理念的創(chuàng)新是基本公共服務(wù)均等化制度創(chuàng)新的前提。重塑科學(xué)的政府公共服務(wù)理念，將為優(yōu)化政府職能，完善政府公共服務(wù)體制提供正確的價(jià)值取向和有效的策略指導(dǎo)。所以，在創(chuàng)新機(jī)制之前，政府首先應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)由“管理者”向“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變。政府的本質(zhì)是為社會(huì)、為人民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。為居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府最重要的職能，一個(gè)不能有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府，其政權(quán)的合法性就必然受到質(zhì)疑。其次，政府還應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的價(jià)值取向由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變?！懊癖尽庇^念是中華傳統(tǒng)行政文化的精髓，也是當(dāng)今世界各國行政改革普遍追求的價(jià)值目標(biāo)。為此，市委市政應(yīng)堅(jiān)持民生為重、富民優(yōu)先的原則，以基本公共服務(wù)均等化和社會(huì)管理創(chuàng)新為契機(jī)，為基本公共服務(wù)問題的改善做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

⒉理順政府間的關(guān)系，明確事權(quán)與財(cái)權(quán)。隨著公共服務(wù)需求的不斷增加，政府的公共服務(wù)基本職能越來越重要，因此必須健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，合理劃分各級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)，以保證基本公共服務(wù)的有效供給。第一，市政府可以依托其自身的地位和優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支農(nóng)的資金，提高中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村和貧困山區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，從總量上提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給。第二，建立起廣州市內(nèi)部的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來平衡公共服務(wù)能力的差異，以逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。在橫向轉(zhuǎn)移支付制度方案設(shè)計(jì)方面，可根據(jù)全市人均財(cái)政收入水平和公共服務(wù)水平的高低，在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，確定轉(zhuǎn)移支付的資金分配比例、轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作方式及計(jì)算方式等，由此構(gòu)筑起一個(gè)主體明確、層次分明、縱橫交織的轉(zhuǎn)移支付體系，切實(shí)提升全市基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平。第三，在完善財(cái)政體制的同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的投入力度。一方面，應(yīng)視公共服務(wù)社會(huì)效益的不同，分層次、分重點(diǎn)地確定財(cái)政支出范圍。另一方面，依照政府的社會(huì)保障職能，逐步增加財(cái)政在社會(huì)福利、保障方面的支出，特別是建立與失業(yè)救濟(jì)和再就業(yè)工程相關(guān)的社會(huì)保障制度，在此基礎(chǔ)上建立覆蓋全市的養(yǎng)老、醫(yī)療、福利救濟(jì)三大社會(huì)保障體系和資金供給辦法。第四，進(jìn)一步理順各級(jí)政府職能，以提升政府的服務(wù)效能。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為面向農(nóng)村、農(nóng)民的基層政權(quán)，所提供的服務(wù)應(yīng)貼近農(nóng)村居民的現(xiàn)實(shí)需求，如民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)等，而那些主要利益外溢的公共服務(wù)，則不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。

⒊構(gòu)建基本公共服務(wù)分類供給體系，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。治理理論認(rèn)為，公共服務(wù)并不是只有政府才能提供，私人企業(yè)、非政府組織、營利組織甚至個(gè)人都可以參與公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)。其中每一個(gè)主體都有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和核心的服務(wù)領(lǐng)域，基本公共服務(wù)應(yīng)在多元主體合理分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效供給。這里的“分工”即意味著每一個(gè)供給主體都要根據(jù)自身的能力來界定服務(wù)區(qū)域和核心供給邊界。一般來說，政府是行政管理機(jī)構(gòu)，核心使命是建立法律基礎(chǔ)、投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、保持良好的政策環(huán)境與宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、保護(hù)弱勢(shì)群體、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。所以，純公共服務(wù)往往與政府核心使命一致，政府必須保證提供。而市場(chǎng)機(jī)制的作用則往往體現(xiàn)在那些專業(yè)的、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目上，它是公共服務(wù)的延伸，是對(duì)個(gè)人差異化、個(gè)性化服務(wù)需求的回應(yīng)。如小型水利設(shè)施建設(shè)、用水、煤氣等問題上，市場(chǎng)供給往往能夠大有作為。相對(duì)于政府與市場(chǎng)來說，非政府組織的功能則更多地體現(xiàn)在那些政府無暇顧及而私人企業(yè)又不愿介入的項(xiàng)目上，如希望工程等。實(shí)踐也證明，部分公共服務(wù)由社會(huì)組織來提供，不僅有助于緩解公共服務(wù)供需矛盾，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，而且也有助于社會(huì)組織自身的發(fā)展。除此之外，由群眾自己組織起來為自己提供公共服務(wù)也是一種有效的供給方式，這對(duì)于激發(fā)公眾的主體意識(shí)和積極的進(jìn)取精神，實(shí)現(xiàn)居民自治具有獨(dú)特的作用。所以，市政府既要充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，也要積極吸引多元主體的參與。

⒋改變基本公共服務(wù)供給決策思維方式，引導(dǎo)公眾參與。在傳統(tǒng)的格局中，公眾在公共服務(wù)供給過程中的地位往往表現(xiàn)為人微言輕。事實(shí)證明，被服務(wù)者話語權(quán)和參與渠道缺失，很難提高其對(duì)公共服務(wù)的滿意度，也不利于公共服務(wù)效率與質(zhì)量的改進(jìn)。所以，要改變這一現(xiàn)象，就必須強(qiáng)化公眾在公共服務(wù)提供中的主體地位，賦予公眾應(yīng)有的權(quán)利，即在基本公共服務(wù)的供給決策中盡可能地吸收公眾的意見和建議，讓公眾充分了解公共服務(wù)的內(nèi)容，自主選擇服務(wù)提供主體和服務(wù)項(xiàng)目，在平等公正的基礎(chǔ)上獲取并享受公共服務(wù)等等。為此，市政府應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)決策思維“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變，一方面，在全市范圍內(nèi)建立起以公眾需求為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)供給決策機(jī)制，讓該提供什么，怎么提供，何時(shí)提供都能從公眾的所思、所想、所樂、所憂、所需、所急出發(fā)，把政府提供的公共服務(wù)是否符合全市大部分居民的實(shí)際需求作為衡量公共服務(wù)有效性的主要原則。另一方面，應(yīng)大力拓展公眾參與決策的途徑，爭(zhēng)取做到傳統(tǒng)與現(xiàn)代結(jié)合、虛擬與現(xiàn)實(shí)結(jié)合，力圖通過實(shí)地考察和調(diào)研、熱線電話和電子信箱、接待日制度、民意調(diào)查和分析機(jī)制等，讓老百姓能真正地成為決策的主體，當(dāng)家作主。同時(shí)應(yīng)建立起多方協(xié)商參與機(jī)制，使供給決策過程中任何一項(xiàng)問題的決定都離不開政府與民眾的反復(fù)討論和協(xié)商。包括決策的前期準(zhǔn)備、具體規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)與論證以及最后的抉擇等，實(shí)現(xiàn)政府、精英與民眾的良性互動(dòng)，進(jìn)而在參與中實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利并對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督。

⒌建立基本公共服務(wù)社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行科學(xué)問責(zé)。基本公共服務(wù)評(píng)估是居民對(duì)所感知的公共服務(wù)結(jié)果、水平以及服務(wù)方式的評(píng)價(jià)，它是居民就自身原初意愿和期望與政府實(shí)際行動(dòng)結(jié)果之間的契合程度所進(jìn)行的一種比較和測(cè)量，包括公共服務(wù)在數(shù)量上是否充足，質(zhì)量上是否滿意，服務(wù)方式和結(jié)果是否有效率，價(jià)格是否合理等。廣州市要改善基本公共服務(wù)供給績效，就必須努力探索并構(gòu)建公眾滿意的公共服務(wù)社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，利用公眾參與的外部激勵(lì)因素，進(jìn)一步激發(fā)政府服務(wù)過程的流程再造。為此，一方面，應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向積極構(gòu)建科學(xué)可行的基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。另一方面，則應(yīng)以社會(huì)群體為評(píng)估主體力促公共服務(wù)評(píng)價(jià)的客觀科學(xué)。在實(shí)踐過程中，應(yīng)鼓勵(lì)來自專家、上級(jí)組織、評(píng)估對(duì)象自身、公眾等各類評(píng)估主體，從特定的角色身份、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、利益需求和動(dòng)機(jī)態(tài)度出發(fā)，表達(dá)對(duì)政府管理的意見，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的評(píng)估格局，以減少評(píng)估誤差。在評(píng)估主體的結(jié)構(gòu)匹配中，尤其要注意適當(dāng)增加公眾的評(píng)估權(quán)重，提高其與政府對(duì)話的地位和能力。同時(shí)要加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)的法律和制度體系建設(shè)。除此之外，還應(yīng)建立一套完備的問責(zé)機(jī)制，實(shí)行科學(xué)問責(zé)，以確保地方政府和公共服務(wù)部門更加關(guān)注公眾的意愿和需求。

［1］廣東省人民政府印發(fā)廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009－2020年）的通知（粵府〔2009〕153號(hào)）［Z］.

［2］張大維.公平與效率視角下的社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)［J］.現(xiàn)代城市研究，2011，（07）.

［3］李寧.農(nóng)村公共文化服務(wù)績效評(píng)估機(jī)制構(gòu)建研究［J］.寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（11）.

［4］李少惠.公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主體構(gòu)成及其功能分析［J］.社科縱橫，2007，（02）.

［5］龍興海.農(nóng)村公共服務(wù)觀察：效率問題及對(duì)策［J］.文史博覽，2007，（10）.

［6］陳威.公共文化服務(wù)體系研究［M］.深圳報(bào)業(yè)集團(tuán)出版社，2006.

［7］王磊.服務(wù)型政府視野下的新農(nóng)村公共文化服務(wù)體系問題研究——以福建農(nóng)村為例［D］.福建農(nóng)林大學(xué)，2011.

［8］王愛民.農(nóng)村公共服務(wù)效率及其影響因素的實(shí)證研究——以蘇北地區(qū)為例［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（07）.

［9］世界銀行.2006年世界發(fā)展報(bào)告：公平與發(fā)展［M］.清華大學(xué)出版社，2006.

［10］劉德吉.基本公共服務(wù)均等化：基礎(chǔ)、制度安排及政策選擇［D］.上海社會(huì)科學(xué)院，2010.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Research of Efficiency in the Equalization of Basic Public Services——On the Public Cultural Services of Guangzhou City

Wan Ling，He Huabing

The equalization of basic public services is a major decision with strategic significance.How to achieve the balance of fairness and efficiency is a permanent issue.This paper conduct a comprehensive and systematic research and design，through regarding the public cultural services of Guangzhou City as an example，on the basis of in－depth research of the relevant circumstances，and focusing on how to enhance the existing efficiency of Guangzhou City＇s equalization of public services.The purpose is in order to provide a reference on further improving and promoting the equalization of basic public services system and policy arrangements for the municipal government of Guangzhou.

equalization of basic public services；efficiency；fairness；cultural services

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0009－07

2012－02－15

萬玲 （1980—），女，湖北公安人，中共廣州市委黨校講師，研究方向?yàn)檎卫砼c公共政策；何華兵（1979—），男，湖北潛江人，廣東培正學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣舱吲c制度分析。

本文系廣東省委黨校 （行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué) “十一五”規(guī)劃課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10GL04；廣東培正學(xué)院2010－2011年度校級(jí)重點(diǎn)課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11pzxmzd04。