鄧宏乾 王賢磊 陳 峰

（華中師范大學 經濟管理學院，湖北 武漢430079）

我國保障住房供給體系并軌問題研究

鄧宏乾 王賢磊 陳 峰

（華中師范大學 經濟管理學院，湖北 武漢430079）

我國現(xiàn)有的保障住房供給分類供應體系在多軌運行中逐漸暴露其缺陷與不足，主要存在重產權式保障而輕租賃式保障，保障方式間相互割裂，供給層次劃分和準入標準不科學，應保未保和保不應?，F(xiàn)象較為突出等問題，導致保障住房分配不公和運行效率低下。從整體視角重新設計住房保障供給體系的頂層制度是解決當前住房改革困局的核心問題。本文通過分析我國保障住房供給體系并軌改革的背景，探討了將現(xiàn)有保障住房供給體系中廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房（含集資建房、合作建房）及含部分限價商品住房統(tǒng)一歸并至公共住房體系中，構建以公共租賃住房為主體的住房保障供給體系，實現(xiàn)住房保障公共服務均等化的改革目標，實行住房保障體系的“目標并軌、政策并軌、建設并軌、對象并軌、補貼方式并軌、資金并軌、騰退并軌、管理并軌”。提出“漸進式統(tǒng)一”的并軌改革實施方案，按“分類并軌”和“整合并軌”兩個階段實施，并設置一定的過渡時限，把握好實施過程中的新舊政策銜接，以期為我國政府有關部門制定相關政策提供參考。

保障住房；產權式保障；租賃式保障；公共住房體系

一、引言

2010年9月國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》，要求各地公共租賃住房逐步與廉租住房并軌。這是保障住房體系并軌首次在正式國家文件中明確提出。2011年9月國務院總理溫家寶在關于住房安居工程建設的國務院常務會議上再次強調：各地要逐步實現(xiàn)廉租房與公租房統(tǒng)籌建設、并軌運行。此后保障住房供給體系并軌改革受到社會各界高度關注。建立以公共租賃住房為主的公共保障住房供給體系，解決我國住房民生問題，正逐步成為我國未來住房保障的重點和發(fā)展方向。

一段時期以來，我國學術界和實踐工作者圍繞保障住房供給并軌改革進行過不少探索，積累了一定的研究成果和實踐經驗。2006年建設部在住房制度改革專題調研報告《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的若干意見》中建議，逐步實現(xiàn)廉租住房和經濟適用住房的并軌，形成“租售并舉、以租為主”的低收入家庭住房保障制度①。2008年河北、遼寧、山東等地先后停建經濟適用住房，將廉租住房和經濟適用住房申請條件“并軌”，逐漸減少經濟適用住房建設、分配規(guī)模②。2009年12月住房和城鄉(xiāng)建設部住房保障司司長侯淅珉認為：“繼續(xù)加大廉租住房建設力度，積極發(fā)展公共租賃住房，同時引導經濟適用住房、公共租賃住房和廉租住房從機制上逐步并軌，形成完善的保障住房供給體系，加快實現(xiàn)黨的十七大提出的住有所居進程，是我們下步工作的重點?！雹鄞撕笠恍┑胤介_始試行公共租賃住房和廉租住房的并軌，特別江蘇、云南、廣東等地更是積極出臺保障住房供給并軌改革細則。

在學界研究中，沈衛(wèi)平、曹建海、張齊武、任俊生等重點從住房的正義公平、市場效率、分配監(jiān)管等方面探討了現(xiàn)有保障住房供給分類供應體系的內生性問題④；鮑家偉認為我國廉租住房和經濟適用住房等保障住房在兩房保障對象、政策實施及監(jiān)管過程之間銜接不到位，建議從政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管三方面解決兩房銜接問題⑤；汪利娜指出應該并軌我國保障性住房的種類，建立以公共租賃住房為核心的保障住房供給體系⑥；廖陽、李陳廣等指出我國保障住房供給存在保障水平不高，保障住房銜接不力，退出機制存在缺陷等問題，提出基于住房補貼券和貨幣補貼為主，實物建設為輔的保障性住房融合思路⑦；曾國安、張倩等在解讀我國城鎮(zhèn)保障住房供給體系改革問題的基礎上，指出以公共租賃住房為介質將現(xiàn)有保障住房供給類型進行并軌的基本思路和發(fā)展方向⑧。

通過對已有研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，以往的研究主要分析了我國當前城鎮(zhèn)保障住房供給分類供應體系的現(xiàn)狀與問題，僅研究了并軌改革的必要性、廉租住房和公共租賃住房的并軌問題。但是，對產權式保障（主要是經濟適用住房）與租賃式住房保障如何并軌、并軌的難點、具體可行的整體性的并軌改革方案等問題基本沒有涉及，使得我國保障住房供給并軌改革的研究落后于實踐發(fā)展的需要。為了加深對保障住房并軌改革的理解和認識，進一步推動我國保障住房體系供給并軌改革，本文圍繞保障住房供給并軌問題，從保障住房多軌運行的主要問題、保障住房供給并軌改革的目標構建、并軌改革的實施方案、實施路徑、政策銜接等幾方面進行分析和探討，進而為我國保障住房供給并軌改革提供理論和政策支撐。

二、保障住房供給并軌改革的必要性

目前我國住房保障體系可分為產權式保障和租賃式保障兩種方式，基本形成了以產權式保障為主、租賃式保障為輔的保障住房供給體系。通過梳理我國保障住房供給多軌運行的主要問題，有助于認識保障住房供給并軌改革的迫切性與合理性。

1.保障住房供給層次多，重產權式保障而輕租賃式保障

自20世紀90年代以來，我國先后出臺了經濟適用住房政策、集資合作建房政策、廉租住房政策、限價商品住房政策、公共租賃住房政策，形成了產權式保障和租賃式保障的基本框架。產權式保障主要有經濟適用住房（始于1994年）、集資建房、合作建房（始于1992年）及限價商品住房（始于2007年）；租賃式保障主要形式有廉租住房（始于1999年）、公共租賃住房（2010年開始）。目前已形成了以產權式保障（主要是經濟適用住房）為主、租賃式保障（主要是廉租住房）為輔的保障住房供給體系。以武漢市為例，在各層次保障品種供應中，2003－2010年經濟適用住房建設平均占比為63.23%，廉租住房占比很低，2003－2010年供應平均占比為6.15%。在政府財力有限和居民購房支付能力較弱的情況下，不可能解決所有居民的住房問題。以產權式住房保障為主的制度，既不符合效率原則，也不符合公平原則；其保障對象、保障標準及保障水平與保障目標不一致，政府保障的是“住有所居”而不是“居者有其屋”?，F(xiàn)有住房保障供給體系中，廉租住房的供給對象是城市低收入住房困難家庭；經濟適用住房按微利原則向城市中低收入住房困難家庭出售；集資合作建房是一種定向建設的經濟適用住房，面向對象為本單位職工，不能對外銷售；限價商品住房的供給對象主要為針對解決城市及國有工礦棚戶區(qū)改造、舊城改造、重點工程建設項目的被拆遷住房及其他特定對象（包括國有企事業(yè)單位、大專院校）困難家庭；公共租賃住房供給是不符合經濟適用住房條件又無能力進入市場的住房困難家庭。這種住房保障分類供應體系造成住房產品屬性混淆，邊界不清。產權式保障方式容易使保障福利泄漏于保障體制之外，扭曲住房保障公平分配。以經濟適用住房為例，1994－1999年，經濟適用住房規(guī)定居住滿5年方可上市交易；1999年，為了配合貨幣化分房制度的改革，把住宅業(yè)培育成國民經濟新的增長點和居民消費“熱點”，實行了“存量帶動增量增長”政策，在這背景下，將上市交易年限由5年改為“一定年限”（實際執(zhí)行為1年）。2007年修訂的《經濟適用住房管理辦法》規(guī)定，“購買經濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉讓經濟適用住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購。”到目前為止，全國還未回購一宗經濟適用住房。事實上，經濟適用住房存在隱性的交易，不同產品屬性的住房在同一市場交易，經濟適用住房本應是“體制內循環(huán)”的卻大量的在“體制外”交易，大量的增值收益流歸原經濟適用住房的購買者，造成社會分配極不公平。重售輕租的結構造成的重大后果就是大量的住房困難戶無法獲得住房保障，也使政府選擇住房保障方式和提高住房保障水平受到很大限制。

2.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應體系是一種問題導向的“補丁式”制度設計

現(xiàn)有不同的保障住房供應模式的出臺具有相應的問題背景。經濟適用住房政策的出臺，是上世紀90年代推行住房改革市場化，徹底切斷住房實物分配、實行住房分配市場化、社會化的產物，其目的是通過準市場化方式解決中低收入家庭住房問題，同時，也包含著對未享受傳統(tǒng)的福利性質的住房的居民給予一次性補償。廉租住房是為了解決低收入人群居住困難問題，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房；限價商品住房政策的出臺，既是為了解決全國房價高漲背景下，“夾心層”人群住房消費能力嚴重不足，同時也為了解決舊城改造下的拆遷戶安置問題。這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的補丁式住房保障設計，固然可以更有針對性地解決某一特定時期的突出矛盾，但是由于缺乏整體性的制度頂層設計，使之在內容框架、銜接協(xié)調上存在內生性的不吻合。如制度設計與制度背景不吻合，經適房與廉租房土地劃撥的制度設計，就與我國地方政府對土地財政的高度依賴的制度背景不吻合，使得保障住房土地供給長期不足；如制度目標的短期性，限價商品住房的目標之一是通過對其房價的限制，但其商品性質使限價房的定位就陷入了尷尬的局面。

3.現(xiàn)行的保障住房供給層次劃分標準不科學，造成保障住房分配極不公平

現(xiàn)行的住房保障供給體系中，經濟適用住房、公共租賃住房、廉租住房的準入條件是以人均可支配收入標準和人均住房面積為標準的；而集資建房、合作建房及限價商品住房是針對特定人群的。針對特定人群的保障住房，其準入條件寬泛，不受收入水平和住房狀況的限制，由是否是建房單位的職工或是否是城市更新改造的拆遷戶決定，造成保障住房分配的社會不公平。如集資合作建房按照文件規(guī)定，主要應針對距離城區(qū)較遠的獨立工礦企業(yè)和住房困難較多的企業(yè)職工?！白》坷щy較多的企業(yè)職工”這一條件寬泛，沒有量化規(guī)定。申請集資合作項目的更多是有實力的國有企業(yè)、事業(yè)單位，利用單位自有用地，享受集資建房政策優(yōu)惠，政府不直接負責房源的分配，由企業(yè)自行確定分配對象（大部分企業(yè)職工多為非住房困難家庭或已有住房）。而城市拆遷戶除貨幣補償外，每戶還以較低的價格獲得一套或幾套限價房。

以收入水平和住房狀況為分配標準的經濟適用住房、公共租賃住房、廉租住房，其標準劃分也不科學，是一種跳躍的斷層式的住房保障體系。主要體現(xiàn)為保障對象的斷層與保障利益“懸崖效應”。其一，保障對象的斷層。目前住房保障準入條件較為苛刻，直接后果是出現(xiàn)大量的“內夾心層”（指既不符合廉租住房的條件，又無力購買經濟適用住房的人群）和“外夾心層”（指既不符合購買經濟適用住房條件，又無力在市場上購買商品住宅的人群），導致“應保未?！钡默F(xiàn)象。以解決“夾心層”住房問題為目標的住房保障分類供應體系在客觀上反而促成了更多“夾心層”的形成。以武漢市為例（武漢市保障住房供給層次及準入標準見下頁表1），廉租住房與經濟適用住房準入的收入線水平差異不大，僅差224元，理論上看，人均可支配收入在600—824元且人均住房面積在16平方米以下的家庭有資格購買經濟適用住房，但實際上這一群體有相當部分無力購買，這部分群體既不符合廉租住房的條件，同時又無力購買經濟適用住房，介于兩者之間的夾心層的相當部分實際上被排除在住房保障體系之外，未享受到本應該享有的住房保障。而對“外夾心層”而言，情況更為糟糕，可能長期享受不到住房保障。無論是“內夾心層”還是“外夾心層”，也不可能享受公共租賃住房。以武漢市為例，公共租賃住房的準入標準（武漢市戶籍人口）為：無房或人均住房建筑面積在8平方米以下且家庭上年度人均月收入1500元以下，單身居民平均月收入2000元以下。顯然，“夾心層”人群被排除在外。其二，保障利益的“懸崖效應”。目前的各種住房保障往往是按照收入標準來界定準入條件的，只有一定收入線下的居民才有資格享受住房保障，線上居民則沒有資格享受，由此造成住房保障福利嚴重的“懸崖效應”，兩者享受的福利少則上萬元，多則達到幾十萬元，有的城市達上百萬元。這無疑會促使部分保障對象為享受某階層的住房保障福利，造成住房保障“福利陷阱”，使得保障對象缺乏自我發(fā)展的愿望，主動放棄自身發(fā)展的機會，既挫傷整個社會勞動致富的積極性，也對勞動力市場產生擠出效應，削弱住房保障對社會福利的總體提升。另外，同一保障層次內也存在著橫向不公平。從理論上說，同一層次的保障對象應給予相同對待，不應有任何的歧視性和不公平對待。實際上同一層次的保障對象卻獲得不同水平的住房保障。以武漢市的廉租住房為例，實物配租與貨幣補貼差異較大。實物配租的租金標準按公有住房租金標準的50%繳納（公有住房租金為1.5元/平方米/月）；而貨幣補貼的標準按上年度市場平均租金的60%確定（目前市場租金約為15元/平方米/月），實物配租所獲得利益遠超過貨幣補貼所得的經濟利益，這明顯有失公平。

表1 武漢市現(xiàn)行保障住房供給層次及準入標準

4.現(xiàn)有的住房保障方式是相互割裂的

經濟適用住房作為產權式保障，實行的是“只售不租”，廉租住房和公共租賃住房作為租賃式保障，實行的是“只租不售”。從保障住房供給的運行效率來看，保障方式的割裂，使得空置的經濟適用住房不能出租，承租廉租住房和公共租賃住房的保障對象有購買意愿也不能實現(xiàn)，造成保障住房資源的浪費，降低利用效率。從保障住房供給方式的自主選擇來看，將保障住房供給方式與受保障對象收入高低強制捆綁的方式，既不利于低收入者逐步持有住房產權，也不利于較高收入者合理理財，選用租賃方式實現(xiàn)住房消費，即沒有尊重受保障對象對自身保障住房供給方式進行合理選擇的權利。從保障住房供給的可持續(xù)性來看，產權式的保障方式，通過對保障對象的一次性終身保障，購買經濟適用住房的保障對象，當收入水平提高后，已不在保障之列，但由于產權式保障而無法使之退出，造成保障住房資產，特別是土地資產的大量流失。而租賃式保障方式，因“只租不售”會造成政府投入的保障住房建設資金長期沉淀，或帶來政府財政不堪重負，難以為繼。同時，缺乏流動性的保障住房供給體系會降低應對市場風險的能力，可見租售割裂的體制不利于保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。

5.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應體系加大了住房保障管理的難度

從資源管理來看，當前不同類型的保障住房供給模式，其建設資金各有渠道，其土地供給方式各有差異，相互獨立，極大限制了公共資源在保障住房供給領域的整合和有效利用。如原有政策要求廉租住房的專項建設資金不得挪用，在廉租住房需求有剩余之時，其資金也無法投入到資金短缺的其他保障住房供給形式中。從運行管理來看，政府需要從開發(fā)到分配等各個環(huán)節(jié)建立起嚴格的監(jiān)管機制，包括監(jiān)控保障住房的建設、售價租價、分配等，以保證公共福利政策的嚴肅性。這要求政府將政策監(jiān)管的范圍擴大到審查審核居民家庭收入水平、監(jiān)督保障住房分配等開發(fā)、建設、分配、消費全過程，這無疑增加了保障住房的行政成本。過于苛刻的準入條件，容易出現(xiàn)保障住房供給“保不應?！钡默F(xiàn)象，嚴重影響保障住房供給制度的公信力，政府不得不為此付出高昂的制度成本加以甄別和監(jiān)管。從監(jiān)督管理來看，多軌運行的保障住房供給分類供應由于體系的復雜與多樣，給某些企事業(yè)單位和不法官員巧立名目、魚目混珠地以保障住房供給之名行住房開發(fā)之實，中飽私囊，留下了機會與空間，不利于相關機構和普通民眾展開社會監(jiān)督，加大了保障住房供給領域尋租發(fā)生的可能。華遠集團總裁任志強指出，多軌運行的保障住房供給因制度性混亂與管理缺失，正使保障住房供給制度成為中國最大的腐敗源頭⑨。

6.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應體系加劇了保障對象的社會隔離

保障住房分類供應是以不同社會收入階層的分異為基礎的，并通過不同類型分類的保障住房供給加劇了這一分異趨勢。不同類型的保障住房將原來分散居住的不同人群按收入差異集中起來，特別是其中的低收入人群，由于在經濟收入、價值觀念、生活方式、就業(yè)環(huán)境等方面具有一定的共性，并且與其他區(qū)域居民存在明顯差異。這種共性與差異，通過分類的保障住房集中起來，變得具有易識別性，并以居住區(qū)域為介質固化為低收入者的社會身份標簽，經過一定時間的積累還會形成凸顯的地緣文化，產生地域歧視與群體歧視。長期形成的標簽化排斥機制，將逐步使得低收入者偏離社會主流價值觀，甚至與之相對立，由此，低收入群體必然從整體的標簽化走向邊緣化，進而走向貧困化，陷入貧困再生產的循環(huán)中⑩。可見，保障住房分類供應體系，以不同的保障住房供給給受保障人群貼上社會身份標簽，人為制造社會隔離，使之難以有尊嚴的生活，難以享受城市發(fā)展的利益，難以融入城市社會，不利于和諧社會的構建。

以上問題的出現(xiàn)，是我國當前保障住房供給分類供應體系多軌運行的必然結果，無法在現(xiàn)有的體制內得到解決，也無法通過對現(xiàn)有保障住房供給制度的邊際改革改變。這就必然要求推進保障住房并軌改革，將相互割裂的保障住房供給分類供應體系改革為統(tǒng)一的公共保障住房供給體系。

三、保障住房并軌改革的目標

依據(jù)當前保障住房供給分類供應體系多軌運行的主要問題，結合我國保障住房供給未來的發(fā)展方向，保障住房供給并軌改革的總體目標是：將現(xiàn)有保障住房供給體系中廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房（含集資建房、合作建房）及部分限價商品住房統(tǒng)一歸并至公共住房體系中，實行保障住房供給的“三合一”體系，逐步建立以實現(xiàn)“住有所居”為目標，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，以單一保障住房供給產品的多樣性滿足受保障人群的多元化保障需要，連續(xù)的全覆蓋的具有高度統(tǒng)一性的公共保障住房供給體系（參見表2）。

表2 我國保障住房供給并軌改革的目標構架

以上的并軌改革目標可構建為如下的具體特點：分層分類保障；租補分離，梯次補貼（逆向補貼）；先租后買。

分層分類保障：根據(jù)保障對象的住房面積及收入水平等情況，實行分類分層次保障，即原屬于廉租住房申請家庭的，申請公共租賃住房仍享受原廉租住房待遇，租金差額補貼由政府補貼或實行低租實物配租；原經濟適用住房（含部分限價商品住房）申請家庭，歸入公共租賃住房，實行貨幣配租或貨幣補貼。貨幣配租是指政府和企業(yè)投資興建保障房，政府對保障房營運進行統(tǒng)一管理，按照市場租金水平的標準收取租金，政府給予保障對象一定的租金補貼。貨幣補貼則是政府不需要為保障對象提供保障房，由保障對象自行在住房市場上租房，同時給予一定貨幣補貼或者住房券，提高保障對象的住房支付能力。

租補分離，梯次補貼（逆向補貼）：租賃保障住房實行市場租金，變“暗補”為“明補”；實行政府指導租金，基準租金每年公布；根據(jù)保障對象的住房、收入（資產）等情況進行分類梯次補貼，保障對象收入越高，補貼標準越低，反之，補貼標準越高。租金收取與補貼發(fā)放實行收支兩條線管理。

先租后買：公共租賃住房租住滿一定年限（不低于3年）后，若保障對象有能力且愿意購買可部分出售，承租人享有“部分產權”。在“共有產權”期間，按照公共租賃住房進行租賃管理；租住滿一定年限（不低于5年）后，承租人可全部購買，享有完全產權，同時可實行將保障對象在一個租賃期間支付的租金（如5年）折抵房價，激勵保障對象以市場價格購買，持有完全產權，實現(xiàn)物的退出。但該房上市轉讓時，在同等條件下，政府可以享有優(yōu)先購買權，政府根據(jù)需要回購后，再次進入公共租賃住房序列。

通過對保障住房供給并軌改革目標構建的設計可以看出，其一，理順了現(xiàn)有保障住房供給體系中產權式保障、租賃式保障倒置的問題，從而解決了保障住房供給體系中最為明顯的垂直不公平問題，同時也在較大程度上解決了保障住房房源和資金的可持續(xù)性問題；其二，通過公共住房救助性、援助性、互助性的三種形態(tài)，以滿足保障住房供給中的住房救助需求、住房基本保障需求、住房政策幫助對象需求，實現(xiàn)保障住房供給的全覆蓋，實現(xiàn)單一的保障住房供給方式滿足不同城鎮(zhèn)居民住房多元化需求，符合并軌改革的本質內涵?。

四、保障住房供給體系并軌改革的內容

根據(jù)保障住房供給體系并軌的總體目標，可以確立保障住房供給并軌的基本內容是：將廉租住房、經濟適用住房、限價商品住房、公共租賃住房等不同保障住房供給供應形式，從建設、準入、配租、運營、騰退等一系列環(huán)節(jié)，在統(tǒng)一的政策法規(guī)下構建整體性的公共保障住房供給體系。具體而言，實行“目標并軌、政策并軌、建設并軌、對象并軌、補貼方式并軌、資金并軌、騰退并軌、管理并軌”八個并軌。

1.目標并軌

由于現(xiàn)有保障住房供給分類供應體系的問題導向性，其目標也隨之具有多重性。除了給低收入人群提供一定的保障住房供給水平之外，還包括調控房地產市場過高的房價，擴大內需，補償安置城市改造的拆遷家庭等等。這些多重目標從根本上決定了現(xiàn)有保障住房供給制度的內部割裂，使得保障住房供給體系的發(fā)展成為一種補漏性質的補丁式擴張，缺乏整體性的有機整合可能。因此，保障住房供給并軌改革首先需要對保障住房供給目標進行統(tǒng)一。這樣才能保證在統(tǒng)一的目標下，改變問題導向特征，形成具有內在有機聯(lián)系的保障住房供給體系。國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，構建以“住有所居”的可持續(xù)發(fā)展的公共保障住房供給體系。這無疑為我國保障住房供給目標的統(tǒng)一指明了改革的方向。

2.政策并軌

當前我國現(xiàn)有保障住房供給體系中的經濟適用住房制度、廉租住房制度、限價商品住房制度等各有其相關政策法規(guī)，其保障條件、保障政策等各不相同，同時相互之間割裂，平行實施，難以對接，沒有可以統(tǒng)領各項保障住房供給制度的上位政策法規(guī)，無法協(xié)調統(tǒng)籌。這使得各項保障住房供給政策各自為政，使得保障住房供給體系成為一個機械的松散的政策組合，缺乏整體性有機整合的可行路徑。因此，保障住房供給并軌改革必須要求制定統(tǒng)一的保障住房供給法規(guī)。這既有利于實現(xiàn)保障住房供給的公平，也有利于保障住房供給的發(fā)展。

3.建設并軌

現(xiàn)有的經適房、廉租房、限價房等不同的保障住房供給類型，在建設過程中，其資金融集各有渠道，其土地供給互有不同，其房源籌集互不相通。這造成社會保障資源流向保障住房供給領域時呈多頭趨勢，使得資源的利用難以協(xié)調，難以管理。建設并軌就是要創(chuàng)新融資機制，統(tǒng)一土地出讓方式，統(tǒng)一房源籌集，將多股力量匯集在一個平臺，變保障資源為一個口子進入，將割裂分散的公共資源化零為整，從而有利于保障資源的高效利用和有機協(xié)調。2010年11月，財政部、發(fā)改委與住建部聯(lián)合發(fā)布《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》，其中明確提出，各地可將從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租保障住房供給資金統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房。這也成為建設并軌逐漸起步的信號與標志。

4.對象并軌

盡管現(xiàn)有保障住房供給的覆蓋面在不斷擴大，但復雜多樣的準入條件還是將相當部分的住房困難居民排斥在保障住房供給對象之外。這使得當前的保障住房供給呈現(xiàn)為跳躍式的覆蓋，其違背了保障住房供給的本質內涵，即保障我國居民基本住房權利。為此，對象并軌要求以住房條件為主要依據(jù)構建統(tǒng)一的準入條件，以同一標準將當前不同的受保障對象進行統(tǒng)一的歸并，從而真正實現(xiàn)全覆蓋的“應保即保”式的保障住房供給。要實現(xiàn)國家在“十二五”規(guī)劃中提出的，到2015年實現(xiàn)保障住房覆蓋面達到20%的要求，保障對象并軌勢在必行。

5.補貼方式并軌

從當前的保障住房供給補貼方式看，主要是面向廉租住房對象的租金補貼，以及面向經濟適用住房和限價商品住房對象的實物補貼，但現(xiàn)行經濟環(huán)境下，實物補貼的保障福利往往遠高于租金補貼的保障福利。這既使得我國保障住房供給成為一種斷層式的保障，也造成我國保障住房供給福利的倒置，即收入較高的居民獲得保障住房供給福利反而高于收入較低的居民。因此可以通過貨幣化配租的補貼方式將現(xiàn)有的不同補貼方式統(tǒng)一起來。其基本思路是政府向住房困難的受保障對象提供統(tǒng)一籌集的公共住房，并收取市場租金，再按受保障對象的不同收入水平給予相對應的分類租金補貼，收支兩條線。這既能減少實物補貼對政府造成的巨大負擔，也可以減少貨幣補貼造成的保障住房供給資源的泄漏。同時，將連續(xù)變化的收入條件作為保障住房供給福利發(fā)送的參考標準，有助于建立起連續(xù)的具有垂直公平的公共保障住房供給體系。

6.資金并軌

目前，保障性住房財政資金主要有中央財政專項補助資金、省級財政配套資金及地方政府財政資金。中央財政資金主要包括廉租住房建設專項補助（400元/平方米）、公租房建設補貼資金、城市棚戶區(qū)（舊城）改造補貼資金（5000元/戶）、工礦棚戶區(qū)改造補貼資金（15000元/戶）及租賃補貼的財政轉移支付資金。由于保障性住房財政資金是與其保障供給體系相對應的，其保障資金是嚴格按其對象“各歸其位”，一一對應，?？顚Ｓ?，保障性住房財政資金相當分散，這種政策導致一方面住房保障資金嚴重短缺，另一方面是大量的財政資金由于受政策的限制而閑置未用，難以發(fā)揮財政資金的作用。因此，必須將現(xiàn)有的分散的保障性住房財政資金進行整合，充分發(fā)揮財政促進住房保障可持續(xù)發(fā)展的杠桿引導作用。將現(xiàn)有中央財政安排的各類保障性住房建設專項補助資金、財政轉移支付資金、省級及地方政府配套的資金、住房公積金增值收益、國有土地出讓凈收益的10%、保障住房出售的回籠資金進行整合，設立住房保障基金，形成穩(wěn)定規(guī)范的、統(tǒng)一的住房保障財政資金。地方政府根據(jù)住房保障年度目標和財政能力，將保障住房的補貼資金納入財政預算支出，建立有利于住房保障良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的財政保障機制。

7.騰退并軌

我國現(xiàn)有保障住房供給體系中，經濟適用住房等產權式保障方式通過出售收回投資，沒有退出機制；而租賃式保障的騰退方式主要是要求不符合條件的保障對象退出，通過保障對象“人”的退出，實現(xiàn)保障住房“物”的循環(huán)。但這種騰退方式不利于保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，應統(tǒng)一到可以按保障住房供給實際需要，動態(tài)調整保障住房“物”的退出或者保障對象“人”的退出，實現(xiàn)保障住房供給資源的循環(huán)。這就要求構建共有產權式保障住房供給，將騰退的方式統(tǒng)一到“可租可售、宜租則租、宜售則售、租售并舉”上來，打通由“租”到“有”的產權通道，創(chuàng)新公共租賃住房流轉機制，建立“建設—收益”良性循環(huán)機制，促進保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。

8.管理并軌

當前保障住房供給制度條塊分割的分類管理現(xiàn)狀，加大了政府管理的成本，造成了管理的混亂，甚至造成新的不公平。為此，管理并軌要求建立統(tǒng)一的管理機構，將所有的保障性住房（包括各類政府直管公房）納入統(tǒng)一的管理體系，用統(tǒng)一的管理標準進行統(tǒng)一的管理，從而實現(xiàn)保障住房運行的簡化與規(guī)范，提高管理效率，也便于政府和民眾的監(jiān)管。

五、保障住房并軌改革的實施

我國保障住房供給并軌改革的最終目標是通過八個并軌建立如前文所述的公共保障住房供給體系，但從現(xiàn)有的保障住房供給體系向公共保障住房供給體系轉變的過程，應遵循合理可行的改革路徑，以循序漸進為基本原則，逐步推進我國保障住房并軌改革，以確保并軌改革的平穩(wěn)過渡，減少制度變遷的交易成本。

我們認為宜選擇“漸進式”的方式實施保障住房供給體系并軌，其基本思路是將保障住房供給并軌分為兩個階段（見圖1）。

圖1 我國保障住房供給并軌改革的實施方案

注：經適房A指一部分戶型較小的經濟適用住房；經適房B指戶型較大的經濟適用住房；限價房A指套建筑面積較小的限價商品住房；限價房B指面向舊城改造中拆遷戶、棚改戶的限價商品住房；限價房C指面向國有企事業(yè)單位、大專院校供給的限價商品住房。

第一階段，分類并軌，指根據(jù)現(xiàn)有住房保障體系中的不同住房保障類型的相似性，或者不同住房保障類型中保障對象支付能力的相似性，進行分類歸并。其主要內容是將廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房（含集資建房、合作建房），以及部分限價商品住房并入公共租賃住房，主要提供租賃式住房保障；將針對舊城改造、危房改造和棚戶區(qū)改造，以及面向國有企事業(yè)單位（包括大專院校）提供的住房，目前繼續(xù)實行限價商品住房，過渡一定時期后，將其并入普通住房市場體系中，政府給予住房購買貼息、稅收政策上的支持。該階段的主要任務是逐漸從現(xiàn)有的以經濟適用住房為主的產權式住房保障向以公共租賃住房為主的租賃式住房保障過渡轉換。

第二階段，整合并軌，指從公共租賃住房向公共住房在住房保障產品層面上進行深度整合。其主要內容是將公共租賃住房逐漸整合為救助性公共住房，將共有產權的公共租賃住房逐漸整合為援助性公共住房，將限價商品住房逐漸整合為互助性公共住房，其主要目標是逐步形成以公共租賃住房為主的租賃式住房保障體系，以實現(xiàn)中低收入及低收入人群“住有所居”的目標，最終構建符合國情的可持續(xù)的公共住房保障體系，從而實現(xiàn)住房保障公共服務均等化的目標。

兩段式的并軌方案，首先要按照現(xiàn)有住房保障體系中的保障類型或者保障對象的相似性進行分類歸并。這不但能降低不同住房保障供給類型并軌的制度摩擦，增加相互并軌的融合性，進而減少并軌改革引起的制度變遷成本，確保并軌改革過程中社會各相關利益群體的和諧穩(wěn)定，還能通過對原有的住房分類供應保障體系的保障方式、保障對象、保障目標進行分類梳理，有利于住房保障從當前的產權式保障向租賃式保障轉變，同時為住房保障產品的進一步深度整合打下基礎。其次將現(xiàn)有住房保障類型逐漸歸并到公共租賃住房的基礎上，在第二階段則進一步將公共租賃住房在體制層面上逐漸向更為統(tǒng)一的公共住房轉換。之所以如此，就是為了強調當前的公共租賃住房并不是住房保障并軌改革的終點。因為現(xiàn)有的公租房仍是問題導向設計的產物，是為彌補現(xiàn)行住房保障缺陷而推出帶有補位性質的住房保障。其在制度設計以及實際運行中仍存在較大的局限性，無法承擔并軌改革的任務，即以單一的住房保障產品滿足不同城鎮(zhèn)居民住房多元化需求，故需要向最終的公共住房保障體系進一步轉化。

從“漸進式統(tǒng)一”的保障住房供給并軌實施路徑來看，現(xiàn)階段保障住房并軌的政策銜接，主要是第一階段分類并軌中，將現(xiàn)有保障住房供給分類供應體系中的不同保障住房供給類型根據(jù)相似性進行歸并，構建統(tǒng)一的公共租賃住房保障體系。

住房保障供給體系的改革，涉及到保障利益的調整與重構，必須把握好“新、舊政策”的銜接。一是現(xiàn)階段不同保障住房供給體系并軌實行“新房新政策，老房老政策”。廉租住房并入公共租賃住房體系后，仍實行低租實物配租、貨幣配租或提高貨幣補貼標準；原經濟適用住房（含部分限價商品住房）申請家庭，并入公共租賃住房體系后，實行梯度差別化租金補貼政策。二是對原經濟適用住房（含集資建房、合作建房）進行產權界定，明晰購買人和政府的產權比例。以2012年為界限，在2012年年底之前仍沿用原有的住房保障政策。但對原經濟適用住房（含集資建房、合作建房）進行產權界定，明晰購買人和政府的產權比例；同時，嚴格限定經濟適用住房（含集資建房、合作建房）上市交易的時間，居住不滿5年的，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉讓的，由政府以原購買價格考慮房價上漲、物價上漲因素回購其部分產權；居住滿5年購房人上市轉讓的，按其持有產權的比例向政府補繳土地出讓金，其轉讓的增值收益按產權比例分享，在同等條件下，政府享有優(yōu)先購買權。政府回購的經濟適用住房納入公共租賃住房體系。三是清理在建或已立項的經濟適用住房、集資合作建房項目，并進行分類處理。對在建的經濟適用住房項目，優(yōu)先出售給現(xiàn)有經濟適用住房持證家庭，剩余部分全部轉化為公共租賃住房；已立項未開工的經濟適用住房、集資合作建房和在建的集資建房項目，全部轉化為公共租賃住房。自2013年起，停建經濟適用住房和集資合作建房，將保障性住房供給產品統(tǒng)一為公共租賃住房，實行保障性住房供給體系并軌運行。

這樣的基本思路，對原有的保障對象而言，其既得利益不要求重新調整，可以降低其對保障住房供給并軌改革的抵觸情緒，提高并軌改革的實施效率，對新進的保障住房供給受保障對象而言，其保障住房供給水平和保障利益是某特定期限起的在同一標準之下的享受與獲得，具有利益分配上的相對公平性。可見，“新房新政策，老房老政策”的基本思路，既可以減少保障住房供給并軌改革中涉及的多項制度變遷的交易成本，也可以緩解并軌改革中可能出現(xiàn)保障對象利益重新分配引起的社會沖突，同時兼顧公平和效率的統(tǒng)一，有助于保障住房供給并軌改革的穩(wěn)步推進。

由于現(xiàn)有的不同保障住房供給類型其保障對象、保障方式、保障水平各不相同，下面按現(xiàn)有的保障住房供給類型（其中現(xiàn)有公共租賃住房的是第一階段分類并軌的載體，故不再贅述）分別加以論述。

廉租保障住房供給制度的并軌銜接。首先在限期內各地政府應按照廉租住房建設規(guī)劃完成未建、在建廉租住房項目的建設任務，以增加保障性住房的供應量，避免兩房并軌造成保障供給的縮水，隨后將新建與新籌集的廉租住房改為公租房項目，統(tǒng)一納入公共租賃住房建設。同時主要解決好現(xiàn)有廉租住房戶向公租房租戶的轉變過渡，展開現(xiàn)有廉租房保障對象的收入核查，為并入公租房后實行分層分類的租金補貼打下基礎，對仍符合廉租房保障標準的對象，改廉租房租賃合同為公租房租賃合同。最后，統(tǒng)一廉租房、公租房對象標準，按照公共租賃住房制度的相應政策統(tǒng)一住房保障的準入條件以及配租和騰退管理。

經濟適用保障住房供給制度的并軌銜接。為解決持有購買經濟適用住房資格證的家庭的購房問題，在過渡期間按照對應的經濟適用住房建設規(guī)劃完成經濟適用住房的建設，減少政策過渡帶來的社會矛盾，期滿后停建經濟適用住房。同時應停止發(fā)放新的經濟適用住房購買資格證，改發(fā)公共租賃住房資格證。原符合經濟適用保障住房供給對象統(tǒng)一納入公共租賃保障住房供給體系，準入條件以及配租和騰退管理等均按照公共租賃住房制度的相應政策處理。

限價商品住房政策的并軌銜接。著力解決好已經獲得限價商品住房資格證的保障家庭的購房問題，繼續(xù)建設與之對應的限價商品住房，同時對申請中的限價商品住房保障對象進行梳理，其中符合保障條件的停發(fā)限價商品住房購房資格證，改發(fā)公共租賃住房共有產權資格證，允許其申請實行半租半售的公共租賃住房，其配租和騰退管理等均按照公共租賃住房制度的相應政策處理；其中屬于城市改造的拆遷戶、棚改戶、危改戶以及國有企事業(yè)單位、大專院校單位職工的改發(fā)新的限價商品住房產權資格證，獲得產權后也必須5年后才能上市流轉。另一方面對立項未建、在建的限價商品住房項目進行清理，把其中一部分戶型較小、面積較小的項目改為公租房，使限價商品住房項目能與限價商品住房受保障對象的梳理結果相匹配。

注釋

①洪波：《租售并舉、以租為主——經濟適用房政策“變臉”進入倒計時》，《中國經濟周刊》2006年第42期。

②賈海峰：《地方住房保障重心下移》，《21世紀經濟報道》2008年12月10日，第6版。

③趙沛楠：《加快建設保障性安居工程 多渠道解決住房困難家庭的住房問題》，《中國投資》2009年第12期。

④沈衛(wèi)華：《我國住房保障制度建設：經驗、問題與發(fā)展》，《現(xiàn)代經濟探討》2009年第10期；曹建海、林甦：《構建住房的“大保障”體系研究》，《現(xiàn)代城市研究》2009年第12期；張齊武、徐燕雯：《經濟適用房還是公共租賃房》，《公共管理學報》2010年第17期；任俊生、程秀梅：《“有尊嚴”的城鎮(zhèn)居民住房及其實現(xiàn)途徑》，《福建論壇》2011年第3期。

⑤鮑家偉：《廉租住房與經濟適用住房銜接問題研究》，《湖北社會科學》2008年第7期。

⑥汪利娜：《住房保障需要新思路新舉措》，《中國建設信息》2011年第5期。

⑦廖陽、李陳廣、龐欣：《我國保障性住房融合問題初探》，《商業(yè)時代》2011年第20期。

⑧曾國安、張倩：《論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當前定位及未來方向》，《山東社會科學》2011年第2期。

⑨《住房最大的腐敗在于制度》，2009年5月19日，http：//blog.qq.com/qzone/622006051/1242717434.htm.

⑩宋偉軒等：《大城市保障性住房空間布局的社會問題與治理途徑》，《城市發(fā)展研究》2011年第8期。

?陳淮：《建立符合中國國情的住房保障體系》，《宏觀經濟管理》2010年第11期。

2012－02－26

國家社會科學基金重大項目“我國住房保障問題與改革創(chuàng)新研究”（11＆ZD039）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃項目“中國城鎮(zhèn)公共住房政策研究”（10YJA790038）

責任編輯 張靜