劉 明

（西安財經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)院，陜西 西安710100）

從財政視角看我國高等教育經(jīng)費問題及其應(yīng)對策略

劉 明

（西安財經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)院，陜西 西安710100）

公共產(chǎn)品和成本分擔(dān)理論表明政府有義務(wù)為高等教育投資。目前我國高等教育規(guī)模擴張較快、財政性資金投入不足、學(xué)費提高受收入瓶頸的制約、激勵性的財稅政策作用有限等因素導(dǎo)致高等教育經(jīng)費緊缺；從財政視角看，高等教育經(jīng)費的籌措應(yīng)堅持“以國家財政投入為主，多渠道積極籌措并舉”的思路，具體包括加大財政投入高等教育的力度、鼓勵全社會向高等教育捐贈、利用稅收手段籌集專項資金、爭取科研經(jīng)費及科研服務(wù)收入、發(fā)行教育彩票等對策，逐步改變高等教育經(jīng)費短缺的現(xiàn)狀。

高等教育；公共產(chǎn)品；成本分擔(dān)；財政投入；經(jīng)費籌措

高等教育的發(fā)展離不開資金的支持，它應(yīng)是政府財政投入的重點領(lǐng)域之一。目前辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足已經(jīng)成為制約我國高等教育持續(xù)發(fā)展的一個重要瓶頸。積極拓展經(jīng)費來源，努力做大收入蛋糕已成為各高校著力解決的一項重要任務(wù)。因此從國家高等教育財政投入入手，分析我國高等教育經(jīng)費緊缺的原因，提出增加高教經(jīng)費來源的應(yīng)對策略，使我國財政投入政策更加適應(yīng)當(dāng)前高等教育大眾化發(fā)展的新要求很有必要。

一、國家財政投入高等教育的理論依據(jù)

早在1662年威廉·配第就在《賦稅論》中把國家經(jīng)費分為六大類，其中第四類就是大學(xué)及其他學(xué)校經(jīng)費；亞當(dāng)·斯密在1776年發(fā)表的巨著《國富論》中也詳細(xì)談到國家財政問題。亞當(dāng)·斯密雖然極力主張政府不要干預(yù)經(jīng)濟活動，但他同時又強調(diào)政府仍然是必要的。他指出，在市場經(jīng)濟中，政府負(fù)有保衛(wèi)國家安全、維持社會治安、建設(shè)和維持公共工程和公共事業(yè)的職責(zé)。為了使這些職責(zé)得到充分履行，政府必須支出和籌集經(jīng)費①。亞當(dāng)·斯密將青年的教育設(shè)施列入上述公共設(shè)施。此后經(jīng)濟學(xué)家們就政府是否有義務(wù)為高等教育投資展開了熱烈地討論，并達(dá)成了共識，從而形成了公共產(chǎn)品理論和成本分擔(dān)理論。

（一）公共產(chǎn)品理論

美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森在1954年創(chuàng)立了公共產(chǎn)品理論。該理論認(rèn)為，按照是否具有不可分割性、非排他性和非競爭性可以把產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。同時具備這三個特征的公共產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，由私人提供會產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象。高等教育因不同時具有效用的不可分割性、非排他性和非競爭性而成為混合物品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。一方面，高等教育服務(wù)在消費上具有競爭性，如受高等教育規(guī)模的制約，高校的招生人數(shù)是有限的，一些人一旦被高等院校錄用而占用了高等教育資源，就意味著另一些人將不能接受高等教育。另一方面，高等教育服務(wù)在消費上具有一定的排他性，高校通過制定較高的收費標(biāo)準(zhǔn)把一部分無力負(fù)擔(dān)學(xué)費的人群排除在外。因此高等教育可由市場提供，也可由政府提供，或由二者共同提供。

高等教育所提供的一些利益對個人來說是可分的，因而具有私人產(chǎn)品的特征，如每個享受了高等教育的受教育者都從中得到了包括個人終身收入的提高、在勞動力市場上多方面的選擇機會。但高等教育的另一部分利益對每個受教育者個人而言又是不可分的，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，具體表現(xiàn)在，高等教育通過科學(xué)知識的生產(chǎn)及再生產(chǎn)，把科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，來促進(jìn)國民經(jīng)濟的增長；同時，高等教育具有社會公平的作用。接受高等教育可以提高個人獲取稀缺性資源的能力，還可以提高個人將稀缺性資源轉(zhuǎn)化為收入的能力，因而高等教育可以提高受教育者的收入水平，從而影響社會收入分配狀況。Winegarden應(yīng)用32個國家的數(shù)據(jù)，以收入最低的80%的人口所分享的收入份額作為因變量，以平均受教育水平作為解釋變量進(jìn)行了回歸分析，結(jié)果表明平均受教育水平越高，收入越趨于公平②。國內(nèi)也有學(xué)者采用我國29個省、自治區(qū)和直轄市的數(shù)據(jù)檢驗了高等教育規(guī)模對收入分配公平的影響，結(jié)果表明，高等教育規(guī)模擴展對收入分配公平具有顯著的積極影響，高等教育規(guī)模越大，收入分配越趨于公平③。也就是說，高等教育不僅使受教育者本人和家庭受益，還會惠及社會乃至國家，可見，高等教育具有很強的正外部效應(yīng)。如果完全由私人承擔(dān)支付教育服務(wù)費用，由于家庭在做出教育投資決策時，不考慮外部性收益，而只有在個人預(yù)期收益大于或等于其私人成本的時候才愿意付費，導(dǎo)致教育投資不足的情況出現(xiàn)。高等教育純粹由市場提供，會導(dǎo)致低收入家庭的適齡人口不能在私人信貸市場上取得接受教育的基本費用，從而失去學(xué)習(xí)機會。這對整個社會而言，既是效率的損失，也是社會不公平的直接體現(xiàn)。美國經(jīng)濟學(xué)家福格爾對1870－1970年英國和美國的基尼系數(shù)均下降了大約三分之一的分析表明，強制性的中小學(xué)免費教育、對中高等教育的資助等政策起到很大的作用，教育公平才是最大的公平④，因此高等教育由政府資助很有必要。出于合理配置資源、公平收入分配的目的，政府都應(yīng)介入高等教育為其提供相應(yīng)的財政支持。

（二）成本分擔(dān)理論

1986年美國紐約大學(xué)前校長、著名經(jīng)濟學(xué)家布魯斯·約翰斯通，在考察了英國、法國、瑞典等國學(xué)生財政資助的基礎(chǔ)上，出版了《高等教育的成本分擔(dān)：英國、聯(lián)邦德國、法國、瑞典和美國的學(xué)生財政資助》一書，提出了著名的成本分擔(dān)理論。他把高等教育的成本劃分為教學(xué)成本、學(xué)生生活成本和機會成本，把政府、學(xué)生家長、慈善家界定為高等教育成本分擔(dān)的主體。高等教育成本分擔(dān)則是由高等教育收益各方根據(jù)各自收益高低及支付能力大小對高等教育成本進(jìn)行分擔(dān)。因此，教育收益率的確定就成為確定各方在投資上負(fù)擔(dān)合理比例的關(guān)鍵。由于政府投資目標(biāo)在于社會受益的最大化，因此評價政府投資效益的主要目標(biāo)應(yīng)是社會收益率而非私人收益率。如果高等教育社會收益率高于私人收益率，則政府在高等教育的成本分擔(dān)中應(yīng)扮演主要角色。最初的研究表明高等教育私人收益率高于社會收益率，而后來世界銀行專家在報告《發(fā)展中國家的高等教育：危機與出路》得出了不完全一致甚至相反的結(jié)論，即認(rèn)為高等教育投資的社會收益是巨大的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私人收益率⑤。該項研究為包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家政府在高等教育成本分擔(dān)中的角色定位提供了理論依據(jù)。具體到不同時期不同的國家，政府與個人如何分擔(dān)高等教育成本，這既要考慮受教育者家庭的收入情況，更要結(jié)合政府的財力情況，如若政府財力允許，理應(yīng)在高等教育的投入中扮演重要角色。

改革開放以來，我國社會和經(jīng)濟的發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，國際地位明顯提高，國力日漸增強，尤其是近年來財政收入以每年兩位數(shù)的速度在遞增，附表反映了近十年來我國財政收入具體情況。在剛剛過去的2011年，財政收入首次突破10萬億元大關(guān)，達(dá)103740億元，比上年增加20639億元，增長24.8%。這些都為政府持續(xù)增加高等教育投入奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

附表 2001－2010年中國財政收入情況表單位：萬億元

二、我國高等教育經(jīng)費緊缺問題的原因

我國高等教育擴招以來，由于受多種因素的影響，經(jīng)費緊缺問題愈來愈嚴(yán)重，引起了社會各界的廣泛關(guān)注，成為一段時期的熱點問題。

（一）擴招加劇了教育經(jīng)費的緊缺

我國高等教育自1999年擴招以來，招生數(shù)和在校生的規(guī)模都在持續(xù)增加。在短短的10余年時間里，高等教育發(fā)生了歷史性變化。2002年高等教育毛入學(xué)率就達(dá)到了15%，進(jìn)入了國際上公認(rèn)的大眾化發(fā)展階段。大學(xué)普通本專科新生數(shù)量從1999年的159.68萬人，激升至2010年的661.76萬人。在校人數(shù)從1999年的413.42萬人，上升到2010年的2231.79萬人。高等教育毛入學(xué)率從1999年的10.5%增長到2010年的26.5%⑥。高等教育規(guī)模的擴張，一方面符合了加快高等教育發(fā)展，擴大高校招生規(guī)模，迅速造就規(guī)模宏大的專門人才隊伍，不斷滿足人民群眾日益增長的對高等教育的強烈需求，體現(xiàn)和維護(hù)了人民群眾的根本利益，對增強綜合國力、提高國民素質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步具有深遠(yuǎn)的意義。但從另一方面來說，高等教育規(guī)模的迅猛擴張，進(jìn)一步加劇了高等教育資源和經(jīng)費的緊缺。

目前我國高等教育面臨的新任務(wù)是進(jìn)一步提高教育質(zhì)量，為國家培養(yǎng)更多的創(chuàng)新型、復(fù)合型人才和適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的高素質(zhì)人才。在新的歷史時期對高等教育提出更高要求的情況下，許多學(xué)校都是因為新校區(qū)建設(shè)的原因，出現(xiàn)了對資金的巨大需求。然而前些年資金供給的速度與高校規(guī)模擴張的速度不相匹配，導(dǎo)致了高校資金缺口劇增，內(nèi)外債務(wù)沉重，特別是許多高校都承擔(dān)著由銀行貸款形成的高額負(fù)債。2007年9月12日，時任教育部部長的周濟在國務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上表示，我國高校當(dāng)時的債務(wù)總計約2000多億元。而在2008年3月3日召開的政協(xié)十一屆一次會議教育界特別小組討論會上，全國政協(xié)委員田淑蘭表示，目前全國的高校債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了2400億元左右。更有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)時我國高校貸款規(guī)模已經(jīng)達(dá)到4000億元以上。部分高校債臺高筑，入不敷出已成事實。高校債務(wù)危機的危害不僅影響正常的教學(xué)科研工作，它還可能通過一系列反應(yīng)對我國金融體系產(chǎn)生潛在的危害，對社會各個方面造成更為深遠(yuǎn)的消極影響。

（二）財政性經(jīng)費投入存在不足

1.教育經(jīng)費增長緩慢

國家作為高等教育的投資主體，政府財政性投入應(yīng)隨著國民收入和國家財政收入的增加而相應(yīng)增加。早在1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就明確提出，要“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末要達(dá)到4%?！?006年中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》再次提出：“明確各級政府提供教育公共服務(wù)的職責(zé)，保證財政性教育經(jīng)費增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，逐步使財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%”。2010年6月頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》更加明確“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。多年來國家財政對高等教育的撥款總量一直在低位徘徊。從1999年高等教育大眾化啟動后至2009年，財政性教育經(jīng)費占GDP比例一直徘徊于2.79%－3.59%之間，而且只是近幾年才超過3%。從變化趨勢來看，這一比例并不是持續(xù)增長的，而是呈現(xiàn)起伏不定的波狀發(fā)展態(tài)勢⑦。與同期世界其他國家4.4%的總平均水平相比，有較大差距，不及東亞、太平洋地區(qū)的4.7%，明顯低于大部分發(fā)達(dá)國家的5%，遠(yuǎn)落后于26個發(fā)達(dá)國家的6%⑧。同時我們還應(yīng)看到，盡管國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費年年都在不斷增長，而且明顯快于GDP的增長速度，但其中的70%都被用于義務(wù)教育，用于高等教育的僅占20%左右，約占GDP的0.6%，而許多發(fā)展中國家已超過1%，主要發(fā)達(dá)國家平均為1.7%⑨。在我國，很多高等學(xué)校，尤其是省屬院校預(yù)算內(nèi)生均撥款在一段時期內(nèi)甚至出現(xiàn)負(fù)增長的情況，所以為了保持正常運轉(zhuǎn)，許多高校不得不通過銀行貸款來解決經(jīng)費短缺問題。

2.科研經(jīng)費投入偏低

在學(xué)校的各種經(jīng)費中，科研經(jīng)費撥款是非常重要的來源。爭取科研經(jīng)費不但是獲取政府經(jīng)費支持的重要渠道之一，而且還是從企業(yè)、社會團體或國際組織等爭取資金的最佳方式。高校研發(fā)費用占GDP的比例客觀準(zhǔn)確地反映了高校在國家科研工作中的地位和作用。2006年，我國高校研發(fā)費用占GDP的比例為0.13%，八國集團中的主要國家美國為0.37%，日本為0.43%，英國為0.47%，法國為0.38%，德國為0.42%，均遠(yuǎn)高于我國的水平，是我國的3倍及以上⑩。雖然近年來我國的科技投入不斷增加，但是國家對高校的科研投入總量還是較少，2010年我國高校R＆D經(jīng)費投入是597.3億元，比上年增長27.6%，僅占全國R＆D經(jīng)費投入的8.5%?。從國際經(jīng)驗來看，基礎(chǔ)研究一直是高等學(xué)?？茖W(xué)研究的重心。在經(jīng)合組織所屬的大部分國家，高等學(xué)校承擔(dān)的基礎(chǔ)研究占全國基礎(chǔ)研究的60%以上。在自然科學(xué)基礎(chǔ)研究方面，我國高?？蒲嘘犖檎既珖蒲嘘犖榈?/3，但是所獲得的經(jīng)費僅占總經(jīng)費的1/3。我國高校獲得的哲學(xué)社會科研經(jīng)費更是嚴(yán)重不足，以2008年為例，國家社會科學(xué)基金和教育部人文社會科學(xué)研究基金的總經(jīng)費僅為2.4億元?。高校科研經(jīng)費投入不足，嚴(yán)重制約了高校科研設(shè)施的改善、研究隊伍的優(yōu)化和原創(chuàng)性成果的產(chǎn)出，直接影響了高校的創(chuàng)新能力和學(xué)術(shù)競爭力，最終必然影響我國邁向高等教育強國之路的步伐。

（三）學(xué)費提高受到收入瓶頸的制約

高等教育不僅會帶來巨大的社會收益，而且也會帶來巨大的私人收益，因此高等教育的成本應(yīng)由政府和個人共同承擔(dān)。個人承擔(dān)部分主要體現(xiàn)為由受教育者個人或其家庭繳納一定數(shù)額的學(xué)費，從而使學(xué)費成為我國高等教育經(jīng)費的另一個重要來源。我國公立高等教育經(jīng)費主要依賴財政撥款和學(xué)雜費，而民辦高等教育則以學(xué)雜費為主。我國高等教育市場存在著巨大的沒有被滿足的有效需求。若從市場需求的角度考慮，學(xué)費在當(dāng)前的水平上提高時，高等教育的總體規(guī)模不會受到負(fù)面影響。同時城鎮(zhèn)居民高等教育私人需求對私人成本的弱彈性表明城鎮(zhèn)居民對高等教育有著一定潛力的付費能力。因此在財政預(yù)算約束的條件下，加大高等教育成本補償?shù)牧Χ?，可以在一定程度上擴大高等教育的規(guī)模，滿足居民對高等教育的旺盛需求。然而20世紀(jì)90年代中期以來，我國高等教育學(xué)費的持續(xù)增加卻引來了社會廣泛的批評，其原因是高等教育規(guī)模的擴大和學(xué)費水平的提高還應(yīng)兼顧高等教育入學(xué)機會的公平。如果學(xué)費水平提高過快而學(xué)生資助配套措施又不能及時跟進(jìn)，低收入階層對高等教育私人成本變化的敏感程度要大于高收入階層，學(xué)費水平的提高對低收入階層受教育者入學(xué)可能性的影響要大于高收入階層，因此學(xué)費水平提高的幅度必須兼顧社會經(jīng)濟的發(fā)展水平和不同收入階層受教育機會的公平。

作為發(fā)展中國家，我國居民人均可支配收入水平仍然較低，但教育開支的比例卻不低。據(jù)華中科技大學(xué)兼職教授、全國人大代表洪可柱的統(tǒng)計：“中國的高等教育從規(guī)模上看已經(jīng)從過去精英式教育向大眾化教育轉(zhuǎn)變，但在這種轉(zhuǎn)變中，隱含著許多重大問題。大學(xué)平均學(xué)費達(dá)到5000元左右，而中國農(nóng)民平均凈收入也就3000多元，一個農(nóng)村家庭要供孩子讀大學(xué)，常常是舉全家之力還不夠?！睋?jù)統(tǒng)計2000年國內(nèi)高校生均學(xué)費占到人均GDP的50%多，而居民的教育開支的比例已接進(jìn)發(fā)達(dá)國家水平?。高等教育費用成為許多家庭的重要支出，甚至成為低收入家庭的沉重負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)90年代以來，我國高校學(xué)費漲幅是居民收入增長的10倍。雖然這個時期居民收入也有了較快增長，然而其增長速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及學(xué)費的增加，同時處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的我國，居民收入差距也在明顯拉大。據(jù)統(tǒng)計2009年普通高校在校生總?cè)藬?shù)2285.15萬人，其中，家庭經(jīng)濟困難學(xué)生人數(shù)527萬人，占全部在校生總?cè)藬?shù)的23.06%；家庭經(jīng)濟特別困難學(xué)生人數(shù)166.1萬人，占全部在校生總?cè)藬?shù)的7.26%?。高額的學(xué)費不僅成為低收入家庭的沉重負(fù)擔(dān)，造成很多貧困家庭的優(yōu)秀學(xué)生上不起學(xué)，間接地造成了優(yōu)質(zhì)人才的流失，甚至成為一些家庭致貧的關(guān)鍵因素。這種現(xiàn)象已經(jīng)引起了社會輿論對高校收費的高度關(guān)注，通過收取高額學(xué)費彌補學(xué)校經(jīng)費不足的思路，遭遇了居民收入增長速度和承擔(dān)高等教育成本比例的雙重瓶頸的壓力。因此我國大部分省份從2003年以后就停止了學(xué)費調(diào)整的審批，力圖保持學(xué)費收費標(biāo)準(zhǔn)的相對穩(wěn)定?？梢娞岣邔W(xué)費的可能已受到政策的約束，相當(dāng)一個時期內(nèi)無上漲的空間。

（四）激勵性的財稅政策作用有限

1.缺乏激勵性的稅式支出手段

在我國高校經(jīng)費來源中，財政性投入和學(xué)費是最重要的兩個來源，二者之和占到近70%。這說明我國高等教育籌資渠道比較單一，高校自身籌資能力較差，與發(fā)達(dá)國家相比有一定的距離。如社會捐贈在美國一些名校經(jīng)費中占年度預(yù)算的20－40%。在日本，公立高校的私人捐贈占學(xué)校總收入的15%，而私立學(xué)校則高達(dá)50%以上。在英國高校經(jīng)費來源中，私人捐贈也達(dá)7%左右。在美國由于配套資金措施到位、對企業(yè)和個人捐贈實行稅收減免等優(yōu)惠政策、高額的遺產(chǎn)稅、對捐贈資金的嚴(yán)格管理和捐贈形式的多樣化，都有力地促成了捐贈文化的形成。在英國，遺產(chǎn)稅的最高稅率高達(dá)98%，但遺產(chǎn)稅法規(guī)定捐贈部分可以在一定幅度上抵減遺產(chǎn)稅?。這些做法都較好地激勵了人們捐贈的積極性。反觀我國，社會捐贈所占高校經(jīng)費的比例甚小。以1999至2001年為例，該比例分別為2.14%，1.79%和1.40%，近年來雖有所提高但一直低于3%?，從而導(dǎo)致我國高校社會捐贈無論是在數(shù)量上還是在規(guī)模上與發(fā)達(dá)國家相比存在很大的差距。其原因既有傳統(tǒng)文化的影響，如中國富人擔(dān)心捐贈露富而招來人們的嫉妒，不敢大量捐贈；也受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。有學(xué)者研究了歐美高等教育的經(jīng)費來源情況，認(rèn)為社會捐贈的多少與各國的經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，如果經(jīng)濟沒有達(dá)到一定水平，這些國家也不會產(chǎn)生這么多的捐贈收入。而在中國，因為“經(jīng)濟的發(fā)展水平還不夠，國內(nèi)的企業(yè)家還處在資本積累階段”?，難以產(chǎn)生大量的公益性捐贈；也有高校自身缺乏對社會捐贈的規(guī)范管理體制和機構(gòu)的因素。從政府管理角度看，還缺乏對社會捐贈的激勵性稅收政策和法律規(guī)范。如雖然企業(yè)所得稅和個人所得稅都有公益性捐贈允許稅前扣除的規(guī)定，但扣除比例較低，同時我國遺產(chǎn)與贈與稅的缺位，也影響了納稅人向高等教育捐贈的積極性和主動性。

2.缺乏?？顚Ｓ眯再|(zhì)的專門稅種

稅收最主要的職能就是籌集財政資金，政府主要依靠稅收取得財政收入。在各國的稅收制度中，不乏一些稅種，具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)，專門為了籌集某方面的經(jīng)費而設(shè)。如現(xiàn)代西方國家的最大稅種所得稅，當(dāng)初就是在英法戰(zhàn)爭期間為籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費而開征的一種稅。我國現(xiàn)行的城市維護(hù)與建設(shè)稅也主要是為籌集城市建設(shè)費用而開征的。既然高等教育具有巨大的社會效益，因此開征教育稅以彌補教育經(jīng)費之不足就顯得非常必要。20世紀(jì)80年代中期，我國開始收取用于教育的城市教育費附加、農(nóng)村教育費附加，由于前者是三稅的附加，不是法定稅種，只是權(quán)宜之計的收費項目，足額征收很難，后者很容易被當(dāng)成是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的亂收費，自實行農(nóng)村稅費改革以來就被取消了。從近年來教育費附加的運轉(zhuǎn)來看，也存在一些明顯的問題：一是在企業(yè)的“三稅”與農(nóng)民的純收入上計征費用，實際上是一種附加稅，不具有稅收的三個形式特征，沒有法律保證；二是由于三稅中的增值稅和消費稅由國稅局征收，營業(yè)稅由地稅局征收，因此征管矛盾大；三是教育性收費的管理和使用上存在擠占、挪用等現(xiàn)象，對其缺乏有效監(jiān)管?，因此，依靠教育費附加籌集教育經(jīng)費效果并不理想。

三、解決我國高等教育經(jīng)費緊缺問題的對策

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為高等教育可由市場提供，也可由政府提供，或者由二者共同提供，但是由政府提供會更加有效和公平；成本分擔(dān)理論認(rèn)為高等教育成本應(yīng)由教育受益方根據(jù)各自受益的程度來分擔(dān)。因此政府應(yīng)根據(jù)我國近年來財政收入連年增長的實際情況，確定其在高等教育投資中的主體地位，多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費，積極拓展經(jīng)費來源，以便使經(jīng)費拮據(jù)的局面早日得到改善。

（一）加大財政投入高等教育的力度

國家作為高等教育的主要投資主體已成為全球的共識。政府能否成為教育的投資主體，關(guān)鍵取決于該國的經(jīng)濟實力。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展的水平越高，國家對高等教育的投入就越大，高等教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比例也越大。近幾年來我國財政收入連年遞增，國家實力大大增強，完全有能力拿出一部分資金用于高等教育的發(fā)展。理論和實踐都表明，我國政府既有必要在中國的高等教育發(fā)展中肩負(fù)重要責(zé)任，也有可能從財政收入的增量中拿出一部分資金用于高等教育的持續(xù)發(fā)展。因此應(yīng)明確政府在高等教育發(fā)展中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)一步加大撥款力度，盡快解決高校因擴招、院校合并增加運行成本所形成的債務(wù)危機，力爭2012年實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%這一目標(biāo)，在今后逐步提高。令人欣慰的是財政部、教育部和相當(dāng)多的省份都啟動了高校減輕債務(wù)風(fēng)險工作，高校的債務(wù)有所下降，貸款規(guī)模上升的勢頭得到了有效控制。在政府財政性高等教育發(fā)展總投入增加的情況下，還應(yīng)注意各類撥款的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在保證重點院校重點學(xué)科優(yōu)先發(fā)展的前提下，也應(yīng)考慮普通院校的良性發(fā)展，扶持落后地區(qū)的薄弱院校。只有通過總量的增加和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，才能使政府成為高等教育的真正投資主體。

（二）鼓勵全社會向高等教育捐贈

加強高校社會融資能力建設(shè)，爭取私人、社會團體和企業(yè)的捐贈已成為國外大學(xué)應(yīng)對經(jīng)費緊張的重要策略之一。因此現(xiàn)階段，首先政府應(yīng)鼓勵全社會關(guān)注和支持高等教育的發(fā)展，培育和規(guī)范企業(yè)的高等教育捐贈觀念與行為，引導(dǎo)社會捐贈文化的形成，為高?；I資創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。其次，建立規(guī)范的專門的籌資機構(gòu)。配備專門的工作人員，做好常年捐贈和專門捐贈工作。這種捐贈不應(yīng)僅限于國內(nèi)和本地，更應(yīng)擴大區(qū)域范圍，積極引進(jìn)國際社會的捐贈。再次，政府應(yīng)出臺一系列相關(guān)的鼓勵政策，比如稅收減免、遺產(chǎn)稅和贈與稅的開征、榮譽獎勵等激勵措施，來激勵更多的企業(yè)、組織與個人對教育事業(yè)的捐贈，使捐贈人在經(jīng)濟和名譽上得到相應(yīng)的回報，創(chuàng)造出學(xué)校與捐贈人雙贏的局面。最后，高校應(yīng)重視培養(yǎng)學(xué)生與學(xué)校的情感，通過校友會這個紐帶，加強與校友的聯(lián)系，爭取校友捐贈。

（三）利用稅收手段籌集專門用于教育的財政資金

目前我國專門用于教育經(jīng)費的稅收手段——教育稅還未開征，這也成為高等教育經(jīng)費緊張的一個原因。從世界范圍來看，各種教育主要由政府提供，教育經(jīng)費主要由政府撥款?，不少國家都不同程度地通過稅收來解決經(jīng)費問題。如韓國1980年12月1日實行的教育稅，采取多種形式向納稅人按比例征稅；英國從地方稅種拿出一部分用于教育；就高等教育來源多元化最為典型的美國而言，獨立后僅14年，美國政府就規(guī)定“市鎮(zhèn)的土地一律劃分為36個區(qū)，其中第16區(qū)的土地收入充當(dāng)辦學(xué)經(jīng)費，……同時還規(guī)定各州有權(quán)開征教育稅以支持教育事業(yè)的發(fā)展”??，F(xiàn)階段美國聯(lián)邦政府的教育經(jīng)費主要來源于聯(lián)邦征收的個人所得稅和保險稅，州政府的教育經(jīng)費主要來源于州征收的銷售稅和個人所得稅，絕大部分州、地方政府的教育經(jīng)費來自地方征收的財產(chǎn)稅。這些國家或者開征教育稅或者指定某種稅的收入用于教育的做法值得借鑒。目前我國可以考慮先從費改稅入手，取消教育費附加，開征教育稅。在這方面我國燃油稅開征中的一些經(jīng)驗可資借鑒。也可在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)不作大的調(diào)整的前提下，從某稅或某些稅收收入中劃出一部分專門用于高等教育，利用一般性稅收為高等教育籌集經(jīng)費。例如在中國未來改革房產(chǎn)稅之后，將這種較為穩(wěn)定的稅收中的一部分用于支持高等教育，也可將一定比例的個人所得稅用于高等教育。通過以上努力使得財政對高等教育的投入有可靠的財源保證。

（四）爭取更多的科研經(jīng)費及科研服務(wù)收入

在當(dāng)今社會，科研經(jīng)費不僅是衡量一所大學(xué)教育水平的指標(biāo)，而且在大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費中的地位日益突出，成為大學(xué)經(jīng)費越來越重要的一項來源。大學(xué)爭取更多的科研經(jīng)費，不僅可以保障科研活動的順利進(jìn)行，而且還可以為學(xué)校提供周轉(zhuǎn)資金，減少負(fù)債。其次高校是科研成果的主要生產(chǎn)場所，應(yīng)關(guān)注產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，加強與企業(yè)以及其他科研機構(gòu)、社會組織開展科研合作，促使這些成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力是高?；I集資金的重要來源。尤其是對于綜合性大學(xué)和理工類大學(xué)來講，充分利用其研究成果，強化高校智力資源資本化的能力，通過科研成果的轉(zhuǎn)化增加教育經(jīng)費，從而形成產(chǎn)出更多、更好科研成果的良性循環(huán)。最后就是專利轉(zhuǎn)讓收入。高?？梢猿鲎屪约旱膶＠麢?quán)為學(xué)校籌集資金。從目前的情況來看，專利轉(zhuǎn)讓費也許還不是很可觀，在高校的經(jīng)費收入中所占的比例還微不足道，但考慮到其快速的發(fā)展勢頭，專利轉(zhuǎn)讓不僅可能成為大學(xué)與企業(yè)合作的一種重要形式，而且很可能成為理工科類大學(xué)經(jīng)費收入中的一個亮點。

（五）發(fā)行教育彩票

彩票作為一種金融工具，同股票、債券基金等其它金融工具一樣，可以持續(xù)、反復(fù)地籌集社會閑散資金。彩票業(yè)發(fā)展較快，目前已成為世界上第六大產(chǎn)業(yè)。世界上已有100多個國家通過發(fā)行彩票，聚集社會閑散資金，主要用于彌補政府財政在社會福利、公共衛(wèi)生、教育、體育、文化等社會公益事業(yè)投入的不足。美國較早采用發(fā)行教育彩票的方式為教育集資。全美最有影響和成效的獎學(xué)金項目是佐治亞州創(chuàng)辦的“希望獎學(xué)金”項目?。目前美國已有加利福尼亞、密執(zhí)安紐約等12個州規(guī)定彩票的全部收入用于教育，世界上已有40個國家和地區(qū)發(fā)行了彩票教育。彩票業(yè)在我國并非空白，改革開放以來，我國已有20多年發(fā)行福利彩票和體育彩票的經(jīng)驗，在彩票的發(fā)行方式、品種構(gòu)成、期限結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗，同時也培養(yǎng)了一批精通彩票發(fā)行和流通的中介機構(gòu)和專門人才，這些都為我國教育彩票的發(fā)行提供技術(shù)支持和人才保證。隨著人們收入水平的提高和對高等教育正外部性的深入了解，通過發(fā)行教育彩票的方式聚集社會閑散資金，以彌補政府財政對高等教育投入的不足，應(yīng)成為增加高等教育投入的新選擇。

注釋

①唐任伍：《公共經(jīng)濟學(xué)》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2009年，第5頁。

②Winegarden.C.R，“Schooling and Incom Distribution：Evidence from International Data，”Economica，1979，pp.83－87.

③于德弘、陸根書：《論我國高等教育擴招對收入分配公平的影響》，《高等教育研究》2000年第2期。

④盧現(xiàn)祥：《有利于窮人的制度經(jīng)濟學(xué)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第14頁。

⑤⑨蔣凱：《世界銀行關(guān)于發(fā)展中國家高等教育新觀點》，《全球教育展望》2002年第6期。

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⑦劉道彩：《教育經(jīng)費投入，看數(shù)據(jù)不如看保障》，光明網(wǎng)，http：//www.gmw.cn/.

⑧王勝今、趙俊芳：《我國高等教育大眾化十年盤點與省思》，《高等教育研究》2009年第4期。

⑩?李立國、黃海軍：《邁向高等教育強國之路》，《清華大學(xué)教育研究》2010年第1期。

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2012－02－20

陜西省社會科學(xué)基金項目“公共財政視角下促進(jìn)城市統(tǒng)籌發(fā)展政策的效應(yīng)研究”（11E033）

責(zé)任編輯 曾新