王元京，朱藝云，杜格非

(1.國家發(fā)展和改革委員會 投資研究所，北京 100274;2.中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872;3.中國人民大學 經(jīng)濟學院，北京 100872)

一、社會民生事業(yè)的基本含義及特征

1.社會民生事業(yè)的界定和范圍

民生問題是一個深刻的歷史唯物主義命題。所謂民生，即有關國民的生計與生活。孫中山曾經(jīng)將民生概括為衣、食、住、行四要素。不過，時代在發(fā)展，民生的要素也在不斷變化。在現(xiàn)代社會中，民生和民主、民權相互倚重，而民生之本，也由原來的生產(chǎn)、生活資料，上升為生活形態(tài)、文化模式和市民精神等既有物質(zhì)需求也有精神特征的整體構成。

現(xiàn)代意義上的民生概念有廣義和狹義之分。廣義上的民生概念幾乎可以延伸到經(jīng)濟、社會、政治和文化等任意領域，甚至還可以包括歷史觀方面的問題。這樣一來，由于不宜操作和把握，反倒容易沖淡人們對直接、切身、具體的民生問題的關注和改善，使民生問題難以同改善民生的具體政策有效地結合起來。狹義上的民生概念主要是從社會層面上著眼。從這個角度看，所謂民生主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權益保護的狀況等等。相對而言，狹義上的民生概念比較準確，容易同具體層面上的民生政策吻合。本文所涉及的民生一詞都是指狹義上的民生。

改革開放30多年來，中國在經(jīng)濟領域取得了巨大成就，但是，民生改善相對滯后，這成為黨中央高度關注的問題。十六大以來，黨和政府把以民生為重點的社會建設擺在了更加突出的位置，關注民生、改善民生被提上重要議程。以科學發(fā)展觀為指導，“十一五”規(guī)劃提出了加大社會事業(yè)的投資力度，落實“五個統(tǒng)籌”，加強和諧社會建設的要求。十七大報告則首次將“要努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會”作為改善民生的明確目標。國務院總理溫家寶在云南德宏考察時說:“教育是民生之基，健康是民生之本，分配是民生之源，保障是民生之安”，進一步闡明了民生事業(yè)的范圍所在?；谏鲜鰧γ裆拍畹恼J識，以及可操作性原則，本文在研究民生投入時主要包含了四大塊內(nèi)容:教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和文化體育。

2.社會民生事業(yè)的類型和特征

保障型社會民生事業(yè)，是與社會成員共有的生存權與發(fā)展權密切相關，滿足每一個社會成員最基本服務需求的社會民生事業(yè)，包括義務教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、全民健身和社會保障在內(nèi)。它有兩大基本特征:一是共享性;二是必需性。非保障型社會民生事業(yè)，指滿足社會成員較高層次服務需求的非基本公共服務，包括非基本醫(yī)療、非義務教育、商業(yè)保險、商業(yè)文化和商業(yè)體育等等，它具有兩大基本特征:一是具有一定的排他性;二是非必需性。

3.社會民生事業(yè)投入評價指標

我們選取了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保證和文化體育四大類指標來衡量民生發(fā)展狀況。其中，每一大類指標又由若干子指標構成，具體見表1所示。

表1 民生事業(yè)評價指標體系

二、社會民生事業(yè)投入的問題

改革開放30多年來，我國社會民生事業(yè)投入不斷增加，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，我國居民民生類需求也不斷增加。但是，我國民生投入持續(xù)快速上升，依然無法滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的民生需求。

1.教育投入不足引發(fā)的民生問題

(1)教育事業(yè)的投入總量不足

根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2003年人類發(fā)展報告》提供的數(shù)據(jù)，2000年中國公共教育支出占GDP比重僅為2.1%，不僅低于中等人類發(fā)展水平國家平均數(shù)，而且還低于人類發(fā)展水平國家平均數(shù)。中國可能是當時世界上這一比重最低的國家之一。這反映了2000年中國政府在公共教育領域的嚴重缺位，尚未從經(jīng)濟增長型政府轉向公共服務型政府。2007年，我國公共教育支出占GDP的比重已經(jīng)提高到3.32%，與國際水平相比仍然偏低。根據(jù)國際數(shù)據(jù)，我國公共教育支出不僅低于高收入、中等收入國家，而且低于世界平均水平。

(2)教育投入不足導致“亂收費”

世界上許多國家尤其是高收入國家均實行了12年基礎教育全免費，政府在基礎教育方面是徹徹底底的買單者。但是，從表2可見，我國基礎教育的小學、初中、高中的10%、20%、50%卻是個人與社會承擔。公共教育投入不足使得教育亂收費成為公眾對教育行業(yè)最為關心的問題。國家發(fā)改委公布了2006年上半年價格舉報六大熱點，教育亂收費投訴高居價格投訴榜首。有媒體披露我國10年來教育亂收費已達2 000億元。中國社會科學院2005年《教育藍皮書》的調(diào)查表示，子女教育費用在中國居民總消費中排在第一位，超過了養(yǎng)老和住房。教育負擔成為民生的主要負擔(見表2所示)。位:%

表2 不同層次教育財政投入與個人負擔比例 單

2.醫(yī)療衛(wèi)生投入不足引發(fā)的民生問題

(1)醫(yī)療衛(wèi)生投入總量不足

2009年，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重僅為5.13%，遠低于高收入國家和中等收入國家的水平，只與低收入國家水平相當。但與高收入國家相比，我國人均醫(yī)療支出是很低的。高收入國家的人均醫(yī)療支出，以美元計算，是我國的52倍。我國的嬰兒死亡率和平均預期壽命都高于世界平均水平。我國的平均預期壽命高于中等收入國家，這是由我國人口的體質(zhì)和飲食結構有關，也是我國民生發(fā)展的優(yōu)勢所在。但是，在享有的衛(wèi)生設施人口占總人口的比重上，我國則明顯處于低水平，只略高于低收入國家的38%。我國每千人口醫(yī)生數(shù)和床位數(shù)基本與國際水平持平(如表3所示)。

表3 中外衛(wèi)生投入與產(chǎn)出比較

(2)財政性衛(wèi)生投入不足導致“看病難”

2009年財政衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例為27.23%;同期，城鄉(xiāng)居民個人支付的醫(yī)療費為72.77%。公共投資不足，在很大程度上促使了衛(wèi)生機構向服務者收取費用，1990—2009年，醫(yī)療機構業(yè)務收入從662.6億元增加到10 341.24億元，20年間增加了15.6倍。多年來，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務發(fā)展差別很大。2009年每千人醫(yī)院和衛(wèi)生院床位城市是農(nóng)村的3倍、人均基本醫(yī)療保險城市是農(nóng)村的10倍、人均衛(wèi)生費用城市是農(nóng)村的4.09倍。而同期農(nóng)村居民人均純收入僅增長4倍。居民疾病經(jīng)濟負擔加重，看病難、看病貴現(xiàn)象嚴重，衛(wèi)生服務可及性和利用受到影響，正因為如此，2000年“世界衛(wèi)生報告”中，我國衛(wèi)生籌資公平性在191個成員國中排名第188位，反映我國衛(wèi)生籌資的不公平程度已經(jīng)達到了難以容忍的地步。

3.社會保障投入不足引發(fā)的民生問題

(1)社會保障投入總量不足

我國社會保障和福利支出情況明顯低于世界平均水平。與其他國家相比，我國在社會保障總體支出水平上的差距主要不是體現(xiàn)在微觀水平上，而是體現(xiàn)在社會保障特別是社會保險制度覆蓋面較小。從城鎮(zhèn)來看，我國社保覆蓋率大致還能接近世界平均水平，但綜合農(nóng)村的社保情況，我國將明顯低于低收入國家。

(2)社會保障投入不足導致“低保障”

2009年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)23 498萬人，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)40 061萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)12 715萬人，參加工傷保險的人數(shù)14 861萬人，參加生育保險的人數(shù)10 860萬人。這些數(shù)字表明，我國社會保險覆蓋率最高僅為三成左右?，F(xiàn)有社會保險費僅能做到現(xiàn)收現(xiàn)支，節(jié)余資金與不斷增長的需求相比顯得微不足道。要迎接人口老齡化、城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，完善社會保障體系的任務十分艱巨。

社會保障投入標準偏低。根據(jù)相關數(shù)量顯示，我國基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和基本醫(yī)療保險三大保險的保障標準遠遠適應不了基本民生的需要。2009年，基本養(yǎng)老保險基金支出為8 894億元，人均支出僅3 776元，每月315元;失業(yè)保險領取人數(shù)235萬人，基金發(fā)放共367億元，人均領取15 617元，每月1 301元;基本醫(yī)療保險參保人數(shù)40 147萬人，基金支出為2 797億元，人均支出僅697元。上述支出標準在我國居民消費價格總水平同比漲幅不斷提高形勢下，現(xiàn)行社會保障標準顯得過低，涉保對象日子過得越來越緊。

三、未來社會民生事業(yè)的投入目標與任務

1.總體目標

我國經(jīng)濟已連續(xù)快速增長了30年，經(jīng)過最近幾年的發(fā)展，全面建設小康社會已站到了更高的起點上。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學研究所課題組測算，到2006年，我國全面建設小康社會的實現(xiàn)程度達到69%[1]。而針對全面建設小康社會的目標，人口總量到2020年將控制在14.5億人以內(nèi)，人口素質(zhì)大幅度提高，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間差距擴大的趨勢得到扭轉[2]。黨的十七大提出，到2020年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值要比 2000 年翻兩番[3－4－5]，①全文均不考慮匯率和通貨膨脹率對購買力的影響，均以2006年實際的價格計算。這個目標考慮到了人口增長和流動因素[6－7－8]，更有利于客觀反映中國經(jīng)濟發(fā)展的實際水平，也更有利于如實反映人口流動對不同地區(qū)經(jīng)濟增長的貢獻。

“十一五”時期我國都將面臨城市化的加速發(fā)展，面臨巨大的社會變遷，未來的幾十年，我國將從一個農(nóng)民為主體的社會變成一個市民為主體的社會。1996年，我國政府向聯(lián)合國提交的《中華人民共和國人類住區(qū)發(fā)展報告》中預測，到2010年，我國城鎮(zhèn)人口將達6.3億左右，城市化水平將達45%。國家統(tǒng)計局資料表明，2010年我國城鎮(zhèn)人工已達66 557萬人，城市化水平達49.7%。②2010年數(shù)據(jù)為第六次全國人口普查初步匯總數(shù)。國務院發(fā)展研究中心李善同提出，到2020年城市化水平將提高到60%，平均每年提高1.5個百分點[9]。根據(jù)相關研究[10－11－12]，筆者預測我國城市化率將由2006年的43.9%逐步增長到2020年的60.5%。

2.優(yōu)先發(fā)展教育，建設人力資源強國

(1)發(fā)展目標

國家要實行教育發(fā)展優(yōu)先的國家戰(zhàn)略，建立比較完善的現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系，保障人民享有接受良好教育的機會，逐步提高全體人民受教育年限，并達到世界較高水平;促進教育公平，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，特別是初等教育和中等教育發(fā)展差距;普及和鞏固九年義務制教育，消除文盲半文盲人口;基本普及高中階段教育;加快發(fā)展多種形式的城鄉(xiāng)職業(yè)教育;高等教育在擴大規(guī)模的基礎上，重點是提高教學質(zhì)量，優(yōu)化學科專業(yè)結構，培養(yǎng)高層次人才，建設高水平大學和重點學科，增強學生的實踐能力、創(chuàng)新能力和就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力，建設學習型社會。

(2)發(fā)展方向

一是打好初級教育基礎。未來要落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，國家應制定義務教育辦學條件和質(zhì)量標準，使城鄉(xiāng)各學校辦學條件、經(jīng)費投入和校長、教師的配備及其待遇大致均衡，使每一所學校都能達到基本標準，提高每一所學校的教育質(zhì)量。

二是大力發(fā)展職業(yè)教育。近年來，“技工荒”的問題日益突出，反映了我國中等職業(yè)教育投入不足已經(jīng)成為制約工業(yè)化、城市化發(fā)展的重大因素。未來要以就業(yè)為導向，擴大職業(yè)教育規(guī)模，加強勞動技能培訓，通過加強職業(yè)教育基礎能力建設，建設一批高、中等職業(yè)院校、農(nóng)村標準化職業(yè)教育中心和職業(yè)教育實訓基地建設，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和實用型人才。

三是加快普及中等教育。在完成了9年制義務教育的目標之后，為提高從業(yè)者受教育年限，要全面普及和基本普及高中教育，實現(xiàn)12年義務教育。從全局來看，投入與發(fā)展不足成為影響我國人口素質(zhì)與從業(yè)勞動力文化水平提升的重大因素。因此，未來需要加大對中等教育的投入力度。

四是高等教育優(yōu)化發(fā)展。我國高等教育連年擴招，獲得超常規(guī)發(fā)展，已成為世界上規(guī)模最大的高等教育事業(yè)。但是，高教事業(yè)規(guī)模擴張導致的質(zhì)量下降與大學生就業(yè)難的問題日益突出。因此，未來要推進高水平大學和重點學科建設，使高校成為國家和地方解決經(jīng)濟、科技和社會發(fā)展重大問題的基地，使若干所大學和一批學科達到或接近世界先進水平。

(3)投入發(fā)展重點

從全局來看，未來要建設世界上最大的學習型社會，關鍵在于促進和實現(xiàn)教育公平，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的基礎教育發(fā)展差距，因此，未來教育投入的重點應當放在實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化與區(qū)域教育均等化方面來。

一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育均等化。目前城市中“普九”的任務早己完成，“普及十二年”教育已經(jīng)被列入國家2020年教育發(fā)展戰(zhàn)略，但農(nóng)村地區(qū)“普九”的任務依然尚未完全實現(xiàn)，部分地區(qū)完成“普九”的標準很低，且相當脆弱。因此，從現(xiàn)在到2020年，要把義務教育的投入重心放在農(nóng)村不動搖，實現(xiàn)不分城鄉(xiāng)的義務教育辦學條件與師資條件(數(shù)量、質(zhì)量)大體相等。要采取傾斜投入的手段，更快地提高農(nóng)村初中與小學辦學條件與師資條件，到2015年或者2020年，使得城鄉(xiāng)義務教育的辦學設施、辦學設備、教師合格率(小學?？萍皩？埔陨蠈W歷教師、初中本科及本科以上學歷教師)均達到國家標準。

二是實現(xiàn)區(qū)域之間基礎教育均等化。減小地區(qū)之間基礎教育辦學條件與師資條件(數(shù)量、質(zhì)量)的差別，也是教育投入的核心目標。根據(jù)基礎教育的存量與的流量投入指標分析比較，30個省市自治區(qū)(不含西藏)基礎教育可以劃分成三類地區(qū)(如表4所示)。未來應當加大對第三類地區(qū)和第二類地區(qū)的基礎教育投入，以縮小三者之間的發(fā)展差別。

表4 不同地區(qū)基礎教育發(fā)展差別狀況

3.加強醫(yī)療衛(wèi)生服務

(1)投資目標與任務

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投資目標是，到2011年，基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，基本醫(yī)療衛(wèi)生可及性和服務水平明顯提高，居民就醫(yī)費用負擔明顯減輕，“看病難、看病貴”問題明顯緩解。到2020年建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的醫(yī)療衛(wèi)生體系，加強公共衛(wèi)生建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高衛(wèi)生服務的公平性和可及性，進一步提升國民健康水平，打破城鄉(xiāng)、所有制等界限，建立覆蓋全民的、一體化的醫(yī)療衛(wèi)生投融資新體制。

一是加強公共衛(wèi)生基礎設施建設。1990—2009年，盡管公共衛(wèi)生機構費用占衛(wèi)生總費用的比重6.5%提升到8%，但是仍然遠遠滿足不了公共衛(wèi)生的投入需求。從未來看，要加大投入，提高疾病預防控制能力和醫(yī)療救治能力，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督能力，提高重大疾病預防控制能力和醫(yī)療救治能力，做好重大疾病防治、精神衛(wèi)生防治和婦幼衛(wèi)生工作，使公共衛(wèi)生基礎設施得以不斷加強。

二是大力加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。盡管我國政府加大了對農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療事業(yè)的投入，但農(nóng)民仍然缺乏基本醫(yī)療保障，缺乏抵抗大病風險的能力。未來要重點加強縣級醫(yī)院(含中醫(yī)院)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、邊遠地區(qū)村衛(wèi)生室建設，加強農(nóng)村衛(wèi)生人才隊伍建設，定向免費培養(yǎng)培訓農(nóng)村衛(wèi)生人才等等。

三是加強基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?；鶎有l(wèi)生機構雖然承擔了大量的公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療任務，但是卻獲得極少的政府支持，基本醫(yī)療費用主要來自居民個人的現(xiàn)金付費，過度依賴使用者付費。從全局來看，社區(qū)醫(yī)療是與民眾聯(lián)系最緊密、最需要大力發(fā)展、但又發(fā)展嚴重不足的醫(yī)療事業(yè)。未來需要大力加強社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設，把基層醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)發(fā)展成為世界上覆蓋面最大的、最具效力的醫(yī)療服務網(wǎng)絡。

四是建立基本醫(yī)療服務保障制度。要以保障城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療服務為目標，持續(xù)、穩(wěn)定地提高政府衛(wèi)生投入保障度，使政府衛(wèi)生投入向基本醫(yī)療傾斜，向農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)、基層社區(qū)醫(yī)院傾斜，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的網(wǎng)絡，擴大基本醫(yī)療服務的覆蓋面，減輕低收入群體的就醫(yī)負擔，建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應保障體系。

五是加強醫(yī)藥衛(wèi)生科學研究體系建設。重點支持國家級醫(yī)藥衛(wèi)生科學研究機構建設，加強對基礎醫(yī)學、臨床醫(yī)學、預防醫(yī)學、藥學與新藥創(chuàng)制、中醫(yī)藥學與中醫(yī)藥現(xiàn)代化、特種醫(yī)學等研究項目的支持。提高醫(yī)學科學研究創(chuàng)新能力。加強新藥創(chuàng)制與醫(yī)療器械的研制，并促進科研成果推廣應用。加強醫(yī)藥衛(wèi)生基礎設施建設，建立我國醫(yī)藥衛(wèi)生科技大平臺。

六是推進公立醫(yī)院改革。2009年已經(jīng)開始試點，2011年逐步推開。改革公立醫(yī)院管理體制和運行、監(jiān)管機制，提高公立醫(yī)療機構服務水平。推進公立醫(yī)院補償機制改革。加快形成多元化辦醫(yī)格局。

(2)重點任務

從全局來看，在各方面投入能力有限的情況下，加強醫(yī)療衛(wèi)生服務的重點應當放在兩個方面:

一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療服務均等化?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務關系廣大農(nóng)民幸福安康，必須盡快惠及全體農(nóng)民。因此，未來要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本醫(yī)療投入，不僅要提高農(nóng)村合作醫(yī)療籌資標準和財政補助水平，加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施與衛(wèi)生人員隊伍的投入，為向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務，重點解決農(nóng)民看病難問題，而且還要把整個醫(yī)療衛(wèi)生的資源投入的重心向農(nóng)村傾斜，逐步縮小乃至消除城鄉(xiāng)差距。

二是縮小地區(qū)之間的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展差距。實現(xiàn)地區(qū)之間基本醫(yī)療服務條件(數(shù)量、質(zhì)量)差別縮小，也是公共財政投入的核心目標。根據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生投入的存量與的流量投入指標分析比較，30個省市自治區(qū)(不含西藏)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入可以劃分成三類地區(qū)。未來應當加大對第三類地區(qū)和第二類地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生投入，以縮小三者之間的發(fā)展差別(如表5所示)。

表5 不同地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展差別狀況

4.建立完善的社會保障體系

社會保障是民生之盾，保護基本群眾的利益是政府義不容辭的責任。從前文可以看出，我國社會保障狀況不容樂觀，尤其是農(nóng)村社保。故應該加大對農(nóng)村社保的關注，進一步完善社會保障制度，改善人民的生存環(huán)境。

(1)投資目標與任務

按照2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務，基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系成為其中一項重要內(nèi)容。今后十幾年我國的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險覆蓋范圍要比現(xiàn)在增加數(shù)倍，成為世界最大的社保體系。

一是完善社會保障體系。要以社會保險、社會救助和社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，擴大社會保障的覆蓋面，逐步提高保障水平。

二是健全農(nóng)村社會保障體系。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。做好被征地農(nóng)民社會保障工作。完善農(nóng)村最低生活保障制度。全面落實農(nóng)村五保供養(yǎng)政策。完善農(nóng)村受災群眾救助制度。發(fā)展農(nóng)村老齡服務、社會福利和慈善事業(yè)等等。

三是提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平。把全國城鄉(xiāng)低保對象全部納入城鄉(xiāng)醫(yī)療救助范圍，提高對農(nóng)村和城鎮(zhèn)低保人員的門診、住院醫(yī)療救助標準，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平。

四是社會福利機構設施建設。在農(nóng)村五保對象比較集中的縣城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)新建敬老院，擴建敬老院，新建州級社會福利院、兒童福利院、救助管理站、流浪未成年人與乞討人員救助保護中心。

(2)投入重點

我國社會保障體系在城鄉(xiāng)之間存在巨大落差。目前，城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五大社會保險為主體的制度體系，幾經(jīng)改革日臻完善;而農(nóng)村社會保障制度建設尚處于起步階段，農(nóng)村居民保障水平遠低于城市居民。因此，未來要把社會保障與社會福利的投入重點放在農(nóng)村，提高農(nóng)村社會保障與社會福利的水平，逐步縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別。

四、結論和建議

為實現(xiàn)社會民生事業(yè)發(fā)展目標，要進一步拓展以公共財政為核心的穩(wěn)定的資金來源，推進投融資體制改革，擴大社會資金來源。

1.建立財政投入穩(wěn)步增長機制

為了彌補公益性社會事業(yè)的“欠賬”，實現(xiàn)社會事業(yè)發(fā)展的長遠目標，迫切需要建立財政投入穩(wěn)步增長機制，把社會事業(yè)納入有保障的財政投融資制度框架。鑒于公益性社會事業(yè)的財政投入來源不穩(wěn)定、不到位、比例偏低、難以適應發(fā)展需要的現(xiàn)實狀況，政府應當建立財政投入的保障機制，逐步加大財政投入增長力度，開拓新型的、穩(wěn)定的財政資金來源，優(yōu)化社會民生事業(yè)的支出結構。

2.規(guī)范財政轉移支付

加快落后地區(qū)社會民生事業(yè)的發(fā)展，除了發(fā)揮各地的積極性，努力開拓融資渠道以外，還需要規(guī)范財政轉移支付，建立多層次的財政平衡機制，增強欠發(fā)達地區(qū)社會事業(yè)的投融資能力。政府應當建立規(guī)范的轉移支付體系，加大高層政府財政轉移支付的力度，完善地區(qū)之間橫向轉移支付機制。

3.充分利用市場機制

在社會事業(yè)建設中，除了加大財政投入之外，還應當跳出現(xiàn)行融資的狹窄空間，充分利用市場機制融資，從國際上來看，在政府部門資金不足的情況下，可以采取市場化的手段融資，但是融資必須限制在政府資信有保障、可償還的基礎之上。政府應當擴大財政信用功能，建立社會事業(yè)投資基金，豐富社會事業(yè)的資金來源，政府舉辦公共工程，引導社會資金配套跟進。

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