郭子嘉，王振宇

(1.東北財經(jīng)大學 研究生院，遼寧 大連 116025;2.遼寧省財政科學研究所，遼寧 沈陽 110002)

地方財政作為國家財政的重要組成部分，是地方各級政府行使職權的物質基礎，其運行狀況制約著地方公共產(chǎn)品的有效供給。但隨著時間推移，地方財政高速增長的“紅利”正在削減，某種程度上陷入了增長困境，出現(xiàn)了諸多新情況、新問題，亟須理性反思，積極謀求可持續(xù)發(fā)展的新理念、新思路和新路徑。

一、地方財政的形成及現(xiàn)狀

相對于計劃經(jīng)濟時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式，地方財政屬于上級的附屬物，缺乏自主性、完整性，無嚴格意義的地方財政可言。地方財政的產(chǎn)生與發(fā)展，伴隨著改革開放的歷史進程，在20世紀80年代初至90年代初一系列放權讓利思想指導下，通過不同形式的“財政包干”，逐步向“分灶吃飯”過渡。1994年的分稅制改革則賦予了地方財政實質意義和內(nèi)涵，給予地方政府較為獨立的財政主體地位，實現(xiàn)了地方財政從“概念”到“實踐”的重大轉換，開啟了地方財政的新時代。

我國現(xiàn)行的地方財政由省(自治區(qū)、直轄市、計劃單列市①大連、青島、寧波、廈門和深圳五市，屬于省轄市的范疇，但其財政地位約相當于省級。)、市(地)、縣、鄉(xiāng)四個層級構成。2010年末，中國大陸共有31個省級、333個市級、2 856縣級(含縣級市、市轄區(qū))、40 906個鄉(xiāng)級②街道辦事處、區(qū)公所為上級派出機構，稱不上一級地方政府，但部分地方賦予了財政功能，若剔除其中的6 923個則地方財政單元數(shù)額為33 983個。實際上，居民、村民委員會也具有“準”政府的職能，在成熟的市場經(jīng)濟國家，這部分一般稱之為基層政府，于是就有了“地方財政”(Local Finance)的概念。筆者認為，如果視之為半級政府的話，那么我國地方政府級次客觀上為4.5級，這樣廣義上的財政單元數(shù)就會大量增加。(含鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦事處、區(qū)公所)，累計的44 080個行政區(qū)劃數(shù)便是地方財政單元數(shù)。

2010年，全國地方財政一般預算收入為40 613億元，占全國總量的48.9%。從級次上看，省級8 795億元，占21.7%;市級13 103億元，占32.3%;縣級13 939億元，占34.3%;鄉(xiāng)級4 775億元，占11.7%。從項目結構上看，稅收收入32 701.5億元，占80.5%;非稅收入7 911.6億元，占19.5%。

2010年，全國地方一般預算支出為73 884.4億元，占全國總量的82.2%。從級次上看，省級15 387.7億元，占20.8%;市級20 212.2億元，占27.4%;縣級33 639.9億元，占45.5%;鄉(xiāng)級4 644.7億元，占6.3%。從項目結構上看，一般公共服務8 499.7億元，占11.5%;教育11 829.1億元，占16%;社會保障和就業(yè)8 680億元，占11.7%;醫(yī)療衛(wèi)生4 730.6億元，占6.4%;環(huán)境保護2 372.5億元，占3.8%。

2010年，全國地方財政自給能力①財政自給能力=本級一般預算收入÷本級一般預算支出。為0.55，其中:省級0.57，市級0.65，縣級0.41，鄉(xiāng)級1.03;赤字縣為356個，其中:東部地區(qū)51個，中部地區(qū)92個，西部地區(qū)213個。

2010年，按常駐人口計算，全國地方人均一般預算支出為5 544元，其中:東部地區(qū)6 386元，中部地區(qū)4 474元，西部地區(qū)5 940元。按戶籍人口計算，全國地方人均一般預算支出為5 542元，其中:東部地區(qū)7 251元，中部地區(qū)4 217元，西部地區(qū)5 542元。

2010年，全國地方財政供給系數(shù)②財政供給系數(shù)=總人口÷財政供給單位人員。為28，其中:東部地區(qū)32，中部地區(qū)26，西部地區(qū)25。

二、地方財政增長及其“困境”

一定時期內(nèi)地方財政增長與該時期地方經(jīng)濟發(fā)展水平、公共需求、財稅分配制度等密切相關。首先，改革開放以來，我國經(jīng)濟高速增長，經(jīng)濟總量由1978年的3 645.2億元，增加到2010年的401 202億元，年均增長9.9%，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟發(fā)展“奇跡”，這為地方財政增長提供了前提和可能。其次，1998年所確立的公共財政改革取向，特別是近些年來民生財政的實踐，已使地方財政從“小而窄”的活動范圍，拓展至“大而寬”的社會公共需要，強力的支出“需求”拉動，客觀上需要地方政府必須不斷地做大財政“蛋糕”[1]。再次，1994年中央與地方財政關系框架的設計，選擇了漸進式改革路徑，即“基數(shù)+增長”的模式，這種激勵增長的約束機制，“倒逼”著地方政府必須不遺余力地“增長”，從而促使地方財政收入規(guī)模的擴大。最后，現(xiàn)行的行政考核制度，主要信奉著“對上不對下”的基本取向，迫使地方政府競相追逐GDP，這樣地方財政也在不知不覺中步入了“財政經(jīng)濟主義”的循環(huán)。以上所有這些都驅動著地方財政收支規(guī)模不斷增長、做大。

1995—2010年，全國地方財政收入年均增長19.6%。在此期間，1年在一位數(shù)區(qū)間增長，6年在10%—20%區(qū)間增長，9年在20%—30%區(qū)間增長。持續(xù)的高速增長，客觀上做大了地方財政“蛋糕”。1994年地方財政收入僅為2 311.6億元，到2010年則提高到42 488.5億元，年均增加2 511.1億元，16年間增長了17.4倍。地方財政規(guī)模的擴大，相應增強了地方政府“中觀”調(diào)控支付能力，確保了政權運行、公教人員工資發(fā)放和重點、法定支出，較好地化解了體制轉軌和結構調(diào)整中的矛盾和問題，彌補了市場失靈和缺陷，促進了地方經(jīng)濟社會的平穩(wěn)運行。

面對后金融危機時代的巨大沖擊，地方財政收入依然表現(xiàn)出強勁的增長態(tài)勢。

事實上，“增長”與“發(fā)展”具有不同的內(nèi)涵?！霸鲩L≠發(fā)展”，只有有發(fā)展的增長才具有可持續(xù)性。置身于地方視角，同樣感受到地方財政“增長”的煩惱，并未享受到“增長”的快樂，有時甚至步入了“增長”的極限，也在不知不覺中陷入了增長困境:

第一，地方財政出現(xiàn)了“超能力”增長。地方財政收入GDP增長的高彈性，較好地反映出這一特征。1995—2010年，地方平均水平為1.13，15個年度中5年小于1，3年約當于1，7年遠大于1(如表1所示)?？傮w水平大于1，就意味著地方財政的增長能力，不是構建在適度規(guī)?；A上，而是超現(xiàn)實、超可能的汲取。同樣，地方財政支出GDP增長彈性，平均水平為1.16，也是屬于上述情況。上述增長僅就地方財政預算內(nèi)而言的，若將預算外、體制外的政府收入因素考慮在內(nèi)，則屬于超水平分配。這種“竭澤而漁”式的增長，客觀上加重了宏觀稅負，傷害了微觀經(jīng)濟運行的基礎，影響著地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

表1 1995—2010年地方財政“相對”增長情況 單位:%

第二，地方財政出現(xiàn)了“低質量”增長。2003—2010年，地方一般非稅收入由1 572.1億元增加到7 911.6億元，年均增長26.0%，比同期一般預算收入、稅收收入增幅高3.6和4.3個百分點;非稅收入占一般預算收入的比重也由16%提高到19.5%。非稅收入的“來五去五”特性，使地方財政的“含金量”大打折扣，也就是通常所說的“數(shù)字財政”與“財力財政”之間的矛盾。如果考慮到弄虛作假等不規(guī)范行為，如拉稅轉稅、先征后返、寅吃卯糧等，則地方財政增長質量就會進一步降低。這種不實的增長，制約著地方財政增長的有效性。

第三，地方財政出現(xiàn)了“行政性”增長。相對于經(jīng)濟性增長而言，這種增長模式緣于現(xiàn)行的財政體制壓力、地方政府間競爭和政績考核制度。特別是1994年的分稅制財政體制，選擇了增量改革路徑，較好地保護了地方既得利益。但隨著時間的推移，這種漸進式改革也表現(xiàn)出一定的累退性，即大量選擇共享稅模式，使得“基數(shù)”越墊越高，而環(huán)比增量的“增長”越來越有限，這樣地方政府就在不知不覺中步入了?！盎鶖?shù)”之戰(zhàn)，陷入了“基數(shù)+增長”的體制“陷阱”[2]。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在地方政府的某些縣鄉(xiāng)層級，為了確保完成上一年度的“基數(shù)”，自上而下層層分解指標任務，不惜犧牲生態(tài)資源環(huán)境，過分招商引資，甚至弄虛作假，形成了較為典型的行政主導性增長模式。這些華麗的數(shù)字，不只是虛化了地方財政規(guī)模，最終降低的還是地方政府公共產(chǎn)品供給能力。

第四，地方財政出現(xiàn)了“負債性”增長。1994年分稅制改革時，構想了較為完善的地方稅體系，而后10多年不斷進行的共享、暫停、取消等項改革，使得地方稅稅源日漸枯竭。目前，中央稅為4個，地方稅為8個，中央與地方共享稅為7個(如表2所示)。數(shù)量上，地方稅可觀，而實際上地方稅收入規(guī)模(2010年)僅占全國的8.3%。地方稅體系的缺失，地方政府事權的無限度擴大，加劇了地方財政收支矛盾?！额A算法》雖明令禁止地方政府發(fā)債，實際上存在著大量變相的融資舉債行為，特別是近幾年地方政府融資平臺雨后春筍般地出現(xiàn)，加劇了地方財政風險。審計署公告數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，省、市、縣三級地方政府性債務余額共10.72萬億元人民幣，占當年GDP總量的27%，是地方財政一般預算收入的1.6倍。從表面上看，地方債務風險可控，實質上地方政府不同程度上還存在著大量的隱性債務。地方財政增長的負債化現(xiàn)象，造成了代際間不平衡，制約了地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

表2 2010年中央與地方的稅收劃分

第五，地方財政出現(xiàn)了“依賴性”增長。1994—2010年，全國地方財政支出由4 038.2億元增加到73 884.4億元，年均增長20%。而地方財政自給能力，則由1993年的1.02演化為2010年的0.55，17年間下降了46.1%。地方財政支出的這種高依賴性增長，源于中央政府的各類補助。1995—2010年，中央對地方的補助數(shù)額由2 532.9億元增加到33 021.3億元，年均增長18.7%。以2010年為例，地方財力的56.1%來自中央財政的“三稅”返還、財力性轉移支付和專項轉移支付。特別是形形色色的各類專項，占三項轉移支付總量的43.9%，囊括了經(jīng)濟社會的方方面面，這些專項資金自下而上申報，自上而下通過部門“條條”鏈條向下傳遞，且各部門自制辦法、自定標準、獨立運行，并要求層層配套，而到了財力拮據(jù)的縣鄉(xiāng)級，配套大多流于形式，只能是上級給多少錢辦多少事——不完全供給地方公共產(chǎn)品，到最后就是縣均每年迎接多達數(shù)十次的各類監(jiān)督審計檢查。地方性資源配置的中央政府統(tǒng)一安排，抹殺了居民豐富多采的消費偏好，導致公共產(chǎn)品供給的低效率。地方財政這種依賴性增長，虛增了地方財政規(guī)模，妨礙了地方財政的可持續(xù)發(fā)展。如表3所示。

表3 1990—2010年中央與地方財政自給能力

上述實證分析表明，當前地方財政的某些層級陷入了增長的“兩難”選擇:過分“激勵”的棘輪作用機制，超出了帕累托改進的余地;過分“行政性”干預的增長，違背了財政經(jīng)濟規(guī)律。發(fā)展是硬道理，日益演進為增長是硬道理。地方財政某些有增長而無發(fā)展的增長、有收入而無財力的增長、單純?yōu)樵鲩L而進行的“被增長”，破壞了增長的真實性、可靠性，加重了納稅人的經(jīng)濟社會負擔，惡化了生態(tài)、資源和環(huán)境，弱化了政府財政再分配能力，加劇了地方財政風險，擾亂了財政分配秩序。因此，從增強地方財政增長的有效性出發(fā)，實現(xiàn)有發(fā)展的硬增長，是“十二五”時期貫徹落實科學發(fā)展觀的首要任務。

三、地方財政可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

實現(xiàn)地方財政的可持續(xù)發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到政治、經(jīng)濟、社會等諸多領域，需要重新審視地方財政增長速度與質量的關系，切實將其建立在客觀、真實、可靠的基礎之上。需要重新考量政府與市場的作用邊界，合理調(diào)整中央與地方的財政利益分配關系，加速推進稅制改革，加強法治財政建設，重構財政生態(tài)體系。

第一，增強地方財政意識。財政意識，就是人們對財政的認知度[3]。財政意識強弱是關系國計民生的大問題。當代財政不同于傳統(tǒng)意義上的“家計”財政，也不只是政府“出納”的角色。市場經(jīng)濟條件下的地方財政不同于計劃經(jīng)濟時期的“下級”或“隸屬”財政。增強地方財政意識，不只局限在地方政府特別是財政部門的范疇，而是各級、各部門的共同責任和共識。增強地方財政意識，一是增強規(guī)律意識，即尊重財政經(jīng)濟社會運行規(guī)律，不能主觀臆斷，求大求快，“洋躍進”。二是增強獨立意識，充分信任各級地方政府，賦予其行使職能的財政權力。三是增強稀缺意識，財政是最為稀缺的資源，并非取之不盡、用之不竭，要做到取之有度、用之有效。四是增強風險意識，切實做到量力而行，量財而為，代際均衡。五是增強市場意識，充分運用財政政策工具，有效發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎地位，避免資源配置行政化的傾向。六是增強法治意識，切實將政府理財行為構建在科學、民主、法治基礎之上，實現(xiàn)從“人治”財政向“法治”財政的重要轉型。

第二，適度降低地方財政增長速度。樹立科學的財政增長觀，充分考慮需要與可能，兼顧當前與長遠，努力實現(xiàn)由數(shù)量增長型向質量增長型的重要轉變，切實將地方財政增長的規(guī)模、結構、速度控制在經(jīng)濟社會所能承受的范圍之內(nèi)。一是適度降低地方財政收入增長速度，基本實現(xiàn)與經(jīng)濟增長相匹配，避免長時期、高比例汲取。二是適度控制地方非稅收入的增長速度，降低國民和企業(yè)的非稅負擔。三是控制地方政府舉債行為，清理整頓地方政府各類不合理、不合規(guī)的融資平臺。同時，賦予地方政府必要的融資、舉債權。四是控制地方財政支出規(guī)模和增速，科學界定財政供給范圍和標準，加速地方財政從一般性、生產(chǎn)領域退出步伐，著力靠機制改善民生，回歸政府財政滿足社會公共需要的本原。

第三，改進中央與地方間財政關系。統(tǒng)籌兼顧中央與地方利益，賦予地方政府較為完整、相對獨立的財政權，最大限度調(diào)動地方各級政府當家理財?shù)姆e極性。一是積極探求“集權”與“分權”的平衡點，適度降低中央財政的集中度，通過減少共享稅種、降低共享比例等，適度下沉財力，建議中央與地方政府間的財政收入初次分配比例控制在“50︰50”的水平。二是賦予地方政府適度的稅權，這樣做既有利于地方因地制宜地開辟新稅源，又能解決全國統(tǒng)一立法難以適應地方實際情況的矛盾。建議將那些保證全國政令和稅收政策統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權集中在中央外，可將其余地方稅稅種的稅收立法權限“讓渡”給地方。三是完善現(xiàn)行縱向的財政轉移支付制度，建議自上而下開展整合財政專項資源，大力壓縮、歸并各類專項，不斷增加均衡性轉移支付規(guī)模。

第四，加速推進稅制改革。我國現(xiàn)行的稅收制度，大體延續(xù)1994年的制度框架，雖然經(jīng)歷了近年來的兩稅合一、個稅起征點變動、增值稅轉型等項改革，但流轉稅、間接稅的主體地位沒有改變。這種稅制結構，適應了組織財政收入的需要，特別是確保了中央財政收入的穩(wěn)定增長。地方稅制的先天不足和逐年萎縮，傷害了地方政府的財源基礎，迫使地方政府紛紛在土地、資源、環(huán)境上做文章，千篇一律地強調(diào)工業(yè)立省立市、立縣、立鄉(xiāng)，不惜代價招商引資，大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，造成了不規(guī)范競爭、產(chǎn)業(yè)趨同、產(chǎn)能過剩。因此，新一輪稅制改革，在總體改進完善的基礎上，亟須將地方稅建設置于重要地位，確保地方各級政府擁有較為穩(wěn)固的主體稅源。

第五，統(tǒng)一政府財政權。政府財權部門化、部門財權法治化，是當前我國財政經(jīng)濟運行中的最大頑疾。從根本上解決“各路大臣都分錢”的問題，是“十二五”時期財政改革的首要任務，也是從根本上實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。為此，要從維護國家和地方財政經(jīng)濟安全的高度入手，通過完善各項財政法規(guī)制度，推進依法理財和“陽光財政”建設，深化政府預算改革(部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線)，整合政府財力資源，實行“金財工程”等措施，確保政府財政權的完整、統(tǒng)一，從根本上遏制“王爺經(jīng)濟”現(xiàn)象。

第六，推進地方財政生態(tài)建設。財政生態(tài)是指財政與各相關主體之間及其與外部環(huán)境之間在長期演進過程中，以財政性資金循環(huán)和流動為紐帶形成的相互聯(lián)系、相互依賴、相互作用、相互競爭，并具有較為穩(wěn)定的結構秩序和一定自調(diào)節(jié)功能的動態(tài)平衡系統(tǒng)[4]。從其體系框架來看，主要包括財政生態(tài)主體、財政生態(tài)環(huán)境與系統(tǒng)平衡機制三個方面的內(nèi)容。地方財政的可持續(xù)發(fā)展，亟須引入生態(tài)系統(tǒng)的理念來考量，不能孤立、片面地就地方財政而論地方財政，需要以更加開闊的生態(tài)視野進行綜合設計，特別強調(diào)改革措施的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)與互動，避免步入形式簡單的“錢穆制度陷阱”。

[1]王振宇.財政收入增長與政府財力資源優(yōu)化配置[J]. 財經(jīng)問題研究，2007，(12).

[2]王振宇.分稅制財政體制“缺陷性”研究[J].財政研究，2006，(9).

[3]孫文學.論財政意識[J].地方財政研究，2005，(7).

[4]王振宇，連家明.財政生態(tài):概念引入及體系框架構建[J]. 財政研究，2009，(8).

[5]張躍，朱芳草.探索可持續(xù)發(fā)展的新思路——地方政府短期行為和地方保護主義下社會福利損失的一個模型分析[J].河北經(jīng)貿(mào)大學學報，2010，(2).