鄭善和 (上海市司法局黨委副書(shū)記、副局長(zhǎng) 監(jiān)獄管理局黨委書(shū)記 上海 200030) ■文

上海監(jiān)獄兩級(jí)管理模式：通向集約高效和專(zhuān)業(yè)發(fā)展的改革與挑戰(zhàn)

The Two-level Managerial Model of Shanghai Prison：Reform and Challenges towards Intensive，Efficient and Professional Development

鄭善和 (上海市司法局黨委副書(shū)記、副局長(zhǎng) 監(jiān)獄管理局黨委書(shū)記 上海 200030) ■文

任何組織都存在其特有的管理模式。監(jiān)獄作為一種特殊的組織，也存在著相應(yīng)的管理模式，而且管理模式必將隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化和自身發(fā)展的需要，不斷改進(jìn)和完善。創(chuàng)新是管理的主旋律，當(dāng)前上海監(jiān)獄正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史進(jìn)程中，任何已有的和常規(guī)的管理模式都將被創(chuàng)新的管理模式所取代，正如管理思想史學(xué)家雷恩所說(shuō)，“今天不同于昨天，而明天又將不同于今天，但今天是我們?nèi)窟^(guò)去的一種協(xié)力的結(jié)果，明天也將是這樣”。上海監(jiān)獄大力推行的兩級(jí)管理模式，正是在全面客觀(guān)分析新形勢(shì)新任務(wù)的前提下，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)而作出的一項(xiàng)戰(zhàn)略抉擇，是上海監(jiān)獄在新時(shí)期新階段為回歸主業(yè)、凸顯職能，在體制機(jī)制層面進(jìn)行的一場(chǎng)重大變革。

一、上海監(jiān)獄推行兩級(jí)管理模式的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)意義

上海監(jiān)獄推進(jìn)兩級(jí)管理模式，有著“外促”和“內(nèi)驅(qū)”兩方面的共同作用，“外促”在于當(dāng)前的監(jiān)獄工作面臨的形勢(shì)和發(fā)展的要求對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)獄管理提出了全新課題，“內(nèi)驅(qū)”在于監(jiān)獄自身存在的與科學(xué)發(fā)展要求不適應(yīng)、不符合，時(shí)常提示我們要清醒地審視內(nèi)部管理，主動(dòng)而為地進(jìn)行自我更新。由此進(jìn)行分析和詮釋?zhuān)O(jiān)獄兩級(jí)管理的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)意義逐漸清晰。

(一)推行兩級(jí)管理模式，是上海監(jiān)獄貫徹落實(shí)“首要標(biāo)準(zhǔn)”的主動(dòng)適應(yīng)之舉。中央政法委明確提出要把“改造人”放在“第一位”，把降低刑釋解教人員的重新違法犯罪率作為“首要標(biāo)準(zhǔn)”，賦予了監(jiān)獄工作新的更高的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)和要求。根據(jù)“首要標(biāo)準(zhǔn)”的目標(biāo)，監(jiān)獄工作要主動(dòng)做到“三個(gè)適應(yīng)”：一是體制機(jī)制要適應(yīng)?！笆滓獦?biāo)準(zhǔn)”是一種戰(zhàn)略思維，不能局限于教育改造工作的加強(qiáng)，而要宏觀(guān)、整體地看待監(jiān)獄工作。唯有建立健全與之適應(yīng)的體制機(jī)制，方可保證對(duì)罪犯改造的各項(xiàng)工作措施落到實(shí)處。上海監(jiān)獄推行兩級(jí)管理模式，正是從體制機(jī)制層面進(jìn)行的一整套由表及里的系統(tǒng)性變革。二是方法手段要適應(yīng)。只有切實(shí)運(yùn)用好監(jiān)獄管理教育工作各種方法手段，才能做好“改造人”這個(gè)主業(yè)命題。推行兩級(jí)管理模式，正是為監(jiān)獄管理教育工作進(jìn)一步延展時(shí)空、拓寬渠道、提供保障。三是能力素質(zhì)要適應(yīng)。貫徹落實(shí)“首要標(biāo)準(zhǔn)”，起決定因素的是民警，民警的專(zhuān)項(xiàng)能力、素質(zhì)，監(jiān)獄工作專(zhuān)業(yè)化水平制約著“首要標(biāo)準(zhǔn)”的落實(shí)。隨著監(jiān)獄體制改革的不斷深入，司法部連續(xù)兩個(gè)《監(jiān)獄勞教人民警察隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》的推動(dòng)，對(duì)監(jiān)獄民警隊(duì)伍的革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)都提出了很高的要求。從中不難看出，監(jiān)獄警察的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)已成為改善和解決監(jiān)管工作和民警隊(duì)伍建設(shè)存在問(wèn)題的一個(gè)突破口。推行兩級(jí)管理模式，正是從民警這一主體出發(fā)，旗幟鮮明地將專(zhuān)業(yè)發(fā)展作為一個(gè)重要導(dǎo)向，充分慮及民警的職業(yè)和專(zhuān)業(yè)發(fā)展，以此推動(dòng)監(jiān)獄整體工作新發(fā)展。

(二)推行兩級(jí)管理模式，是上海監(jiān)獄加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)獄管理而進(jìn)行的自覺(jué)的模式轉(zhuǎn)變。作為社會(huì)管理創(chuàng)新在司法領(lǐng)域的一個(gè)重要載體，加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)獄管理既是一種職能表現(xiàn)，更是一種社會(huì)責(zé)任。推進(jìn)監(jiān)獄管理創(chuàng)新是促進(jìn)刑罰執(zhí)行、教育改造職能作用有效發(fā)揮，豐富社會(huì)矛盾化解方式，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的有效途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，監(jiān)獄在管理形態(tài)上采取“監(jiān)獄—監(jiān)區(qū)—分監(jiān)區(qū)”三級(jí)架構(gòu)，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)適應(yīng)了原有管理體制的需要，形成了一整套管理制度和管理方法，但是隨著形勢(shì)、任務(wù)、要求的變化，此種管理模式也逐步暴露出一些不科學(xué)和不適應(yīng)之處。如在警務(wù)信息傳遞上，信息損耗較為明顯，對(duì)警務(wù)運(yùn)作的過(guò)程掌控和效能發(fā)揮都帶來(lái)了不利影響;在民警能動(dòng)性調(diào)動(dòng)上，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法、教育、管理過(guò)程的程式化，行政管理活力相對(duì)欠缺，影響和制約了民警在執(zhí)法和教育工作中自主管理和自我創(chuàng)造的需求;在專(zhuān)業(yè)發(fā)展取向上，盡管三級(jí)與兩級(jí)管理模式對(duì)專(zhuān)業(yè)都有著追求，但兩者的區(qū)別較為明顯，三級(jí)模式下的專(zhuān)業(yè)追求是非對(duì)象化的，更側(cè)重部門(mén)分工，而兩級(jí)模式下的專(zhuān)業(yè)追求則是對(duì)象化的，具有需求導(dǎo)向的特征，注重拓展民警的視野、能力和發(fā)揮空間，促其更為有效地掌控犯群特點(diǎn)、變化和改造需求。上海監(jiān)獄推行兩級(jí)管理模式，推動(dòng)監(jiān)獄管理逐步由外延管理走向內(nèi)涵管理，這是面對(duì)集約高效要求而作出一種自覺(jué)的選擇，面對(duì)管理瓶頸問(wèn)題而進(jìn)行的一種自覺(jué)的轉(zhuǎn)變。

(三)推行兩級(jí)管理模式，是上海監(jiān)獄在現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中推進(jìn)的重大體制改革。上海監(jiān)獄對(duì)照科學(xué)發(fā)展和“首要標(biāo)準(zhǔn)”的要求，分析查找了制約監(jiān)獄工作發(fā)展的諸多瓶頸問(wèn)題。問(wèn)題在體制機(jī)制，出路也在體制機(jī)制?；诖耍鞔_提出將“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，深化監(jiān)獄體制改革，扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)”作為深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)活動(dòng)的實(shí)踐載體，提出用3-5年時(shí)間，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善工作措施，探索建立一整套符合上海監(jiān)獄工作實(shí)際、體現(xiàn)監(jiān)獄工作內(nèi)在規(guī)律的科學(xué)規(guī)范的警務(wù)制度和集約高效的運(yùn)作模式，努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代警務(wù)“規(guī)范化、信息化、集約化”的目標(biāo)。近兩年從中央到地方都在圍繞“三定”深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，著力解決政府職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題。上海監(jiān)獄落實(shí)市委市府的統(tǒng)一部署，目前已完成“三定”工作，其中最為重大的體制改革是將三級(jí)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閮杉?jí)管理模式，從行政管理體制層面為推動(dòng)監(jiān)獄進(jìn)一步發(fā)展鋪平了道路。三級(jí)管理向兩級(jí)管理過(guò)渡，不是簡(jiǎn)單抽掉某一管理層級(jí)的問(wèn)題，而應(yīng)該是涉及體制層面的一次深刻變革。就其深層次意義而言，改革的是體制，凸顯的是專(zhuān)業(yè)，搭建的是民警專(zhuān)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)。隨著“首要標(biāo)準(zhǔn)”、正規(guī)管理、現(xiàn)代警務(wù)理念成為共識(shí)，現(xiàn)代監(jiān)獄發(fā)展已經(jīng)不可能再無(wú)視效率以外的其他價(jià)值，而必須將提高教育改造質(zhì)量作為一項(xiàng)重要的行政管理目標(biāo)，使管理過(guò)程超越簡(jiǎn)單的執(zhí)行，而成為民警依托專(zhuān)業(yè)進(jìn)行執(zhí)法操作的過(guò)程、有效教育引導(dǎo)罪犯的過(guò)程以及推動(dòng)監(jiān)獄警察隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的過(guò)程，兩級(jí)管理在很大程度上為這一進(jìn)程夯實(shí)了體制基礎(chǔ)、打開(kāi)了發(fā)展通途。

二、上海監(jiān)獄兩級(jí)管理模式的科學(xué)內(nèi)涵

監(jiān)獄兩級(jí)管理不僅是對(duì)傳統(tǒng)科層管理理論的繼承和發(fā)揚(yáng)，更是結(jié)合監(jiān)獄工作實(shí)際對(duì)管理體制的開(kāi)拓和創(chuàng)新。

(一)兩級(jí)管理的要素

1、形態(tài)要素——壓縮管理層級(jí)。兩級(jí)管理模式下，上海監(jiān)獄系統(tǒng)分為監(jiān)獄管理局—監(jiān)獄—監(jiān)區(qū)三個(gè)層級(jí);在監(jiān)獄內(nèi)部，分為監(jiān)獄—監(jiān)區(qū)兩個(gè)層級(jí)。一是監(jiān)獄管理局，統(tǒng)一行使行政管理權(quán)，各處室是局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，履行業(yè)務(wù)管理職能，貫徹、執(zhí)行局的工作部署，指導(dǎo)監(jiān)獄開(kāi)展業(yè)務(wù)工作。二是監(jiān)獄，是執(zhí)行刑罰的實(shí)戰(zhàn)單位，在局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理下開(kāi)展工作;監(jiān)獄科室是監(jiān)獄內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，履行業(yè)務(wù)管理職能，貫徹、執(zhí)行監(jiān)獄的工作部署，指導(dǎo)監(jiān)區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)工作。三是監(jiān)區(qū)，行政管理體制的基本結(jié)構(gòu)單元和執(zhí)行終端，是履行刑罰執(zhí)行、落實(shí)規(guī)章制度、執(zhí)行行政命令的基層組織，處于基礎(chǔ)性的地位。

2、功能要素

(1)管理幅度——依據(jù)管理常量設(shè)定。改革必然面臨諸多新變化，兩級(jí)管理亦然，唯有區(qū)分每一項(xiàng)變化中的常量，才能不被一些表象所迷惑。如有的同志會(huì)認(rèn)為兩級(jí)管理中撤掉監(jiān)區(qū)一級(jí)，而使分監(jiān)區(qū)直接升格為監(jiān)區(qū)更有利于調(diào)動(dòng)中層干部積極性。真正的預(yù)測(cè)和遠(yuǎn)見(jiàn)，都是在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)具有重要影響的要素中產(chǎn)生，這個(gè)要素理所應(yīng)當(dāng)是隊(duì)伍的常態(tài)建制，而非民警職數(shù)、押犯數(shù)量、押犯結(jié)構(gòu)、勞務(wù)加工項(xiàng)目、生產(chǎn)流水線(xiàn)等變量。根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論，一個(gè)中層管理者的管理幅度在6-10人，按照一個(gè)監(jiān)區(qū)4個(gè)領(lǐng)導(dǎo)計(jì)算，一個(gè)監(jiān)區(qū)的民警數(shù)在30-45人較為科學(xué)，在此基礎(chǔ)上，以這支隊(duì)伍為常量，管理教育300-450名罪犯，不僅能適應(yīng)罪犯日常管理，而且適應(yīng)民警專(zhuān)業(yè)拓展。

(2)民警職責(zé)——基本職責(zé)與專(zhuān)業(yè)職責(zé)有機(jī)結(jié)合?；韭氊?zé)包括承包監(jiān)組、值班、應(yīng)急處突等基本內(nèi)容，堅(jiān)持“誰(shuí)承包誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)值班誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)帶隊(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”，其中承包監(jiān)組職責(zé)是監(jiān)區(qū)工作的基礎(chǔ)，涉及罪犯管理教育的事務(wù)性工作劃入承包監(jiān)組的職責(zé)范圍，不能在原有基礎(chǔ)上做減法。專(zhuān)業(yè)職責(zé)重點(diǎn)突出業(yè)務(wù)性，減少事務(wù)性工作所占比重，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的作用。兩項(xiàng)職責(zé)相結(jié)合，可明確劃分民警上班狀態(tài)，并確定每種狀態(tài)的時(shí)空安排及工作內(nèi)容，一般可分為現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)勤、業(yè)務(wù)工作、值班備勤等狀態(tài)。

(3)警務(wù)組職能——搭建專(zhuān)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。警務(wù)組是以專(zhuān)業(yè)分工為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，在監(jiān)區(qū)內(nèi)部設(shè)置的開(kāi)展罪犯管理教育工作的非行政性專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，原則上分為教育改造、勞動(dòng)改造、獄政管理、安全警戒等警務(wù)組。警務(wù)組兼有教研組、項(xiàng)目組和學(xué)習(xí)型組織的特點(diǎn)。警務(wù)組職能立足于監(jiān)區(qū)綜合性、創(chuàng)新性和探索性工作，對(duì)現(xiàn)有工作進(jìn)行評(píng)估、改進(jìn)和提高，包括信息收集、分析和評(píng)估，針對(duì)問(wèn)題制定對(duì)策、研究制訂工作方案，研究專(zhuān)業(yè)課題，解決監(jiān)區(qū)的重點(diǎn)工作、專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目和疑難問(wèn)題，為監(jiān)區(qū)或上級(jí)部門(mén)的決策提供基礎(chǔ)資料和建議等。

(二)兩級(jí)管理的運(yùn)行架構(gòu)

兩級(jí)管理運(yùn)行架構(gòu)圖

在三級(jí)管理模式下，監(jiān)獄所做的多是A面的工作，雖然有專(zhuān)業(yè)方向的探索和嘗試，但因行政化的層級(jí)、專(zhuān)門(mén)化的分工所限，空間狹窄，拓展有限。上海監(jiān)獄兩級(jí)管理模式特別設(shè)立一個(gè)專(zhuān)業(yè)維度，監(jiān)獄在繼續(xù)做好A面的基礎(chǔ)上，延伸和拓展出B、C兩個(gè)面，使民警之間的協(xié)作有組織地加強(qiáng)，促其用更為寬廣的視野，來(lái)應(yīng)對(duì)需求日漸豐富、要求逐步提高的教育改造工作，并設(shè)計(jì)、提供了一個(gè)更能發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)的空間，從而真正為監(jiān)獄專(zhuān)業(yè)發(fā)展和民警職業(yè)發(fā)展搭建起平臺(tái)。在A(yíng)面的管理教育罪犯平臺(tái)上，通過(guò)監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)直接管理和民警承包監(jiān)組等基本職責(zé)的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，從而夯實(shí)安全基礎(chǔ)，強(qiáng)化管教職能，為教育改造質(zhì)量的提高創(chuàng)設(shè)條件;在B面的監(jiān)獄專(zhuān)業(yè)發(fā)展平臺(tái)上，監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)民警在專(zhuān)業(yè)方面有所作為，鼓勵(lì)民警專(zhuān)注教育，投身專(zhuān)業(yè)，也為未來(lái)專(zhuān)業(yè)維度上專(zhuān)業(yè)序列的產(chǎn)生做足功課;在C面的民警職業(yè)發(fā)展平臺(tái)上，民警依托基本職責(zé)的切實(shí)履行和專(zhuān)業(yè)職責(zé)的積極落實(shí)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)和組織目標(biāo)的統(tǒng)一，從而逐步鋪就一條適合民警職業(yè)發(fā)展之路。由此可以看出，民警專(zhuān)業(yè)維度是上海監(jiān)獄兩級(jí)管理的特色，在此維度上付諸努力，必將成為推動(dòng)上海監(jiān)獄發(fā)展的一個(gè)新的增長(zhǎng)極，成為促進(jìn)上海監(jiān)獄轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)力。三個(gè)維度不斷地延展和強(qiáng)化，勢(shì)必使三個(gè)平臺(tái)更為堅(jiān)實(shí)、廣闊而深遠(yuǎn)，這是可以預(yù)期，也是值得期待的上海監(jiān)獄發(fā)展前景。

三、監(jiān)獄兩級(jí)管理模式改革的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)重構(gòu)體制，搭建兩級(jí)管理模式的整體架構(gòu)。一是開(kāi)展局機(jī)關(guān)和基層監(jiān)獄“三定”工作，推動(dòng)警力下沉。局機(jī)關(guān)“三定”整合條線(xiàn)工作為業(yè)務(wù)、隊(duì)伍、保障、綜合四大板塊，基層監(jiān)獄“三定”則以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)、優(yōu)化配置、凸現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)為原則，整合歸并同類(lèi)職能，嚴(yán)格控制編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，大幅精簡(jiǎn)科室人員，充實(shí)壯大基層隊(duì)伍，監(jiān)獄科室設(shè)置得以?xún)?yōu)化，解決了機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)等問(wèn)題，為監(jiān)獄工作主業(yè)提供了充足的人力支持。各監(jiān)獄均統(tǒng)一設(shè)置15個(gè)科室，科室警力精簡(jiǎn)到實(shí)有警力的19.5%，監(jiān)區(qū)警力的警囚比提高到13.9%。二是推進(jìn)場(chǎng)所警戒機(jī)制建設(shè)，解放過(guò)多監(jiān)管安全警力。按照“213”運(yùn)作方案整合監(jiān)獄人力和物力兩類(lèi)資源，建設(shè)“平戰(zhàn)結(jié)合”的防暴隊(duì)、強(qiáng)化與武警部隊(duì)“四防一體化”建設(shè)、購(gòu)買(mǎi)保安服務(wù)、優(yōu)化警衛(wèi)隊(duì)配置，全面梳理整合圍墻門(mén)禁系統(tǒng)等七大系統(tǒng);全面調(diào)整警務(wù)運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)全天候、動(dòng)態(tài)的安全警戒;建立完善指揮中心、監(jiān)區(qū)分控平臺(tái)、現(xiàn)場(chǎng)管控點(diǎn)三級(jí)警戒架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)警力“無(wú)增長(zhǎng)改善”，使得原來(lái)大量投放在安全防范上的警力得以充分釋放。三是先行試點(diǎn)，為全面推開(kāi)打好基礎(chǔ)。2009年在寶山監(jiān)獄開(kāi)展試點(diǎn)，取得初步共識(shí);2010年在各監(jiān)獄普遍開(kāi)展監(jiān)區(qū)試點(diǎn)。在試點(diǎn)過(guò)程中，搭建兩級(jí)管理組織架構(gòu)，撤銷(xiāo)監(jiān)區(qū)部和分監(jiān)區(qū)建制，壓縮管理層級(jí)，共撤銷(xiāo)分監(jiān)區(qū)124個(gè)，監(jiān)區(qū)由82個(gè)調(diào)整到88個(gè);合理設(shè)計(jì)監(jiān)區(qū)管理幅度，充分考量罪犯管理教育規(guī)律、監(jiān)獄物理布局及信息技術(shù)普及程度的設(shè)計(jì)管理幅度，適時(shí)調(diào)整監(jiān)區(qū)布局和民警工作場(chǎng)所，嚴(yán)格按照兩級(jí)管理功能要素規(guī)劃關(guān)押點(diǎn)、確定押犯量，便于民警集約管理。四是確立“三步走”步驟，全面推進(jìn)上海監(jiān)獄兩級(jí)管理模式。第一步是調(diào)整常量、變量的關(guān)系，解決由三級(jí)到兩級(jí)的形態(tài)調(diào)整。目前全局13家監(jiān)獄88個(gè)監(jiān)區(qū)已全部推行兩級(jí)管理，搭建起“1+13+88”的管理架構(gòu)。第二步是明確基本職能和專(zhuān)業(yè)劃分，落實(shí)好扁平化的直接管理，在此基礎(chǔ)上再拓展專(zhuān)業(yè)工作。第三步是在時(shí)空上科學(xué)合理安排，在確保基本職能充分履行的基礎(chǔ)上，為專(zhuān)業(yè)拓展創(chuàng)造條件。

(二)創(chuàng)新機(jī)制，再造監(jiān)獄警務(wù)運(yùn)作流程。一是警務(wù)流程走向標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。將流程化管理觸角向內(nèi)務(wù)管理、勤務(wù)運(yùn)作、組織保障、考核問(wèn)責(zé)等方面拓展。通過(guò)學(xué)習(xí)認(rèn)知、行為養(yǎng)成和強(qiáng)力推進(jìn)，使得學(xué)規(guī)范、用規(guī)范、按規(guī)范辦事深入人心，使規(guī)范操作成為民警工作的自覺(jué)行為。二是警務(wù)運(yùn)作走向多向度協(xié)作。在兩級(jí)管理的扁平化條件下，管理重心下移、責(zé)任主體下沉、管理權(quán)力下放，基層的目標(biāo)管理和自主決策得到了強(qiáng)化。監(jiān)獄系統(tǒng)的整體調(diào)控從過(guò)去主要通過(guò)上層組織的直接調(diào)控，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^(guò)目標(biāo)、任務(wù)和制度的間接調(diào)控;監(jiān)獄管理局對(duì)監(jiān)獄、監(jiān)獄對(duì)監(jiān)區(qū)、監(jiān)區(qū)對(duì)警務(wù)組的協(xié)調(diào)也從主要依靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和管理部門(mén)的縱向管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)區(qū)及警務(wù)組等子系統(tǒng)之間的業(yè)務(wù)銜接、利益相關(guān)的橫向合作。三是警務(wù)考核評(píng)估更為注重過(guò)程掌控。建立針對(duì)局機(jī)關(guān)的績(jī)效管理考核和針對(duì)基層監(jiān)獄的目標(biāo)管理考核，兩者相互配套，構(gòu)建起科學(xué)合理的考核評(píng)估體系，為形成完善的兩級(jí)管理警務(wù)運(yùn)作流程提供了保證。

(三)綜合配套，為深化兩級(jí)管理模式提供有力保障。一是深化人事制度改革。在兩級(jí)管理全面推行的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究適應(yīng)監(jiān)獄工作內(nèi)在要求的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，科學(xué)制定監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和人才戰(zhàn)略，深化民警職后教育平臺(tái)建設(shè)，積極創(chuàng)造條件，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，形成專(zhuān)業(yè)化程度較高的業(yè)務(wù)骨干隊(duì)伍，輻射帶動(dòng)整個(gè)隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，積極探索建立監(jiān)獄民警專(zhuān)業(yè)序列，形成有梯度的專(zhuān)業(yè)進(jìn)階序列。二是打造信息化平臺(tái)。加快指揮系統(tǒng)建設(shè)，依托信息技術(shù)建立指揮中心、監(jiān)區(qū)分控平臺(tái)和民警現(xiàn)場(chǎng)管控點(diǎn)三級(jí)警戒架構(gòu)，把傳統(tǒng)管理者決策、層層傳遞指揮變?yōu)橹笓]中心先期處置、直接指揮，把警力分散獨(dú)立作戰(zhàn)變?yōu)檎w作戰(zhàn)，做到聯(lián)通各類(lèi)防控資源，可視化監(jiān)督、點(diǎn)擊式調(diào)度，實(shí)現(xiàn)指揮調(diào)度扁平化。建立信息主導(dǎo)警務(wù)，現(xiàn)代信息系統(tǒng)可快捷地收集、整合、處理獄情犯情信息，借助網(wǎng)絡(luò)達(dá)到共享，使集約管理、高效處置成為可能。改進(jìn)警務(wù)運(yùn)作方式，借助“電子警務(wù)”建設(shè)重新設(shè)計(jì)監(jiān)獄工作的行政流程，改變舊的信息傳輸方式，局域網(wǎng)絡(luò)、輔助決策系統(tǒng)以及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)軟件加快投入使用，信息效能得以充分發(fā)揮。三是完善多角度、多層面的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)手段上，注重運(yùn)用獎(jiǎng)懲性激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)機(jī)關(guān)績(jī)效考核與監(jiān)獄目標(biāo)管理考核，實(shí)行與績(jī)效掛鉤、形式多樣的獎(jiǎng)懲制度。職位設(shè)計(jì)上，重視專(zhuān)業(yè)取向，設(shè)計(jì)具有豐富化、橫向調(diào)動(dòng)特征的職位，同時(shí)幫助民警制定個(gè)人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和專(zhuān)業(yè)拓展計(jì)劃。職業(yè)發(fā)展上，依托警務(wù)組建設(shè)轉(zhuǎn)變民警的行政職務(wù)晉升觀(guān)念，在警務(wù)組的運(yùn)作和民警專(zhuān)業(yè)化實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將專(zhuān)業(yè)成果努力向外延伸，提升監(jiān)獄民警的專(zhuān)業(yè)能力、職業(yè)認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)可度。

四、推進(jìn)兩級(jí)管理須重點(diǎn)把握的四個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題

全面深入推進(jìn)兩級(jí)管理模式，要高度重視新的管理模式可能對(duì)民警隊(duì)伍、罪犯群體和監(jiān)獄舊有管理模式產(chǎn)生的思想波動(dòng)、帶來(lái)的矛盾沖突和沖擊，切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與危機(jī)應(yīng)對(duì)的意識(shí)、能力和水平。具體而言，需著力把握和解決好以下四個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題：

(一)改革的要義是實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄管理的集約高效。集約高效是兩級(jí)管理模式在形態(tài)設(shè)計(jì)上的初衷，與現(xiàn)代警務(wù)集約化的理念也是完全符合的。根據(jù)罪犯改造規(guī)律，管理教育工作講求“規(guī)模效應(yīng)”，三級(jí)管理下基層實(shí)戰(zhàn)單位因行政層級(jí)過(guò)多造成警力損耗，盡管警囚比達(dá)到司法部標(biāo)準(zhǔn)，但基層仍然感到警力不足，其根源在體制架構(gòu)、在管理理念。在兩級(jí)管理推行過(guò)程中，必須充分理解和牢牢把握住“集”、 “約”的涵義，“集”是形式、是手段、是抓手，是對(duì)監(jiān)獄人力、物力、財(cái)力、管理等要素進(jìn)行統(tǒng)一配置;“約”是目標(biāo)、是效果、是價(jià)值取向，是在集中和統(tǒng)一配置各要素的過(guò)程中，追求節(jié)儉、約束、高效的價(jià)值取向，降低成本，高效管理，進(jìn)而使監(jiān)獄集中核心力量，才能獲得可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

(二)改革的方向是為專(zhuān)業(yè)發(fā)展打開(kāi)通途。發(fā)揮民警專(zhuān)業(yè)能力和警務(wù)組的團(tuán)隊(duì)作用，培養(yǎng)更多的“矯治專(zhuān)家”、“管教能手”，推動(dòng)民警專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，是兩級(jí)管理的重要著力點(diǎn)。兩級(jí)管理需要強(qiáng)化民警在專(zhuān)業(yè)方向的作為，目前初步設(shè)立的四個(gè)警務(wù)組，是拓展專(zhuān)業(yè)的基礎(chǔ)，民警崗位設(shè)置則宜粗不宜細(xì)，使之立足本警務(wù)組，可綜觀(guān)整個(gè)監(jiān)區(qū)、可通盤(pán)考慮整體工作。通過(guò)輪崗交流，民警依托四個(gè)警務(wù)組能夠獲取多層次多方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。從目前到今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，警務(wù)組應(yīng)是專(zhuān)業(yè)發(fā)展和建立合理專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要平臺(tái)，是兩級(jí)管理的實(shí)質(zhì)要件，是監(jiān)獄工作專(zhuān)業(yè)化的突破口和實(shí)現(xiàn)載體，將為今后專(zhuān)業(yè)序列的產(chǎn)生或矯正官制度的推行奠定基礎(chǔ)。

(三)改革的關(guān)鍵是提高監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)和能力素質(zhì)。管理模式變革的落腳點(diǎn)在監(jiān)區(qū)，監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)和能力素質(zhì)直接關(guān)系到監(jiān)獄體制機(jī)制改革的成敗，因此，要把監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)放在改革的重要位置，加強(qiáng)理念引導(dǎo)和觀(guān)念更新，著力提升其能力素質(zhì)。監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)要從注重宏觀(guān)調(diào)配到重視精細(xì)管理，從習(xí)慣于下達(dá)指令到協(xié)調(diào)指導(dǎo)與充分授權(quán)，加強(qiáng)直接指揮、直接組織、直接管理、直接操作、直接考核，直接參與對(duì)罪犯教育、管理、考核等各個(gè)方面，獲取第一手的獄情犯情資訊，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置問(wèn)題。監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)既要有作為一個(gè)監(jiān)區(qū)負(fù)責(zé)同志本應(yīng)具備的基本能力，包括政治品質(zhì)、法律素養(yǎng)、人格魅力等，又要有作為中層管理者所需要的執(zhí)行、應(yīng)變和管理教育的能力，還要有作為基層的業(yè)務(wù)組織者、專(zhuān)業(yè)開(kāi)拓者、隊(duì)伍凝聚者所具備的學(xué)識(shí)和才能，等等。

(四)改革的助推力是處室、科室與監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)的密切銜接和上下聯(lián)動(dòng)。局機(jī)關(guān)處室、監(jiān)獄科室和監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)都需要增強(qiáng)系統(tǒng)觀(guān)和全局觀(guān)，積極而為、主動(dòng)而為，密切溝通協(xié)作，形成推進(jìn)兩級(jí)管理的整體合力。機(jī)關(guān)處室、監(jiān)獄科室作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，要始終堅(jiān)持把“頂端思考”作為第一能力，把服務(wù)基層作為第一責(zé)任，把立足崗位作為第一平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題和尋找路徑解決問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促、服務(wù)等職能。處室、科室要與監(jiān)獄、監(jiān)區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制，共同關(guān)注、觀(guān)察和跟蹤改革工作的關(guān)節(jié)點(diǎn)、疑難點(diǎn)，共同研究磋商解決。

(見(jiàn)習(xí)編輯 遲 洋)

注：這是司法部副部長(zhǎng)趙大程同志2011年10月18日在第九屆中國(guó)律師論壇上的講話(huà)。