文/嚴(yán)愛(ài)華

用法治促平安的三個(gè)“加法”

文/嚴(yán)愛(ài)華

地處上海市南郊的奉賢區(qū)，北倚黃浦江，南臨杭州灣，是一個(gè)風(fēng)光秀麗的濱海城區(qū)。早在1999年，奉賢區(qū)就率先提出創(chuàng)建依法治理達(dá)標(biāo)地區(qū)，積極推進(jìn)全區(qū)的法治進(jìn)程。通過(guò)10多年的努力，該區(qū)在加快經(jīng)濟(jì)及社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部及廣大人民群眾的“法治”理念不斷強(qiáng)化，“法治”精神在不斷發(fā)揚(yáng)光大，行政部門的依法治理水平不斷提升。全區(qū)持續(xù)保持社會(huì)安定和政治穩(wěn)定，人民群眾安全感和滿意率大幅提升。2007年起，該區(qū)連續(xù)五年公眾安全感測(cè)評(píng)名列全市前茅，在被評(píng)為上海市首家“平安城區(qū)”后，連續(xù)五年保持了“上海市平安城區(qū)”榮譽(yù)稱號(hào)，目前在積極爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)“平安城區(qū)”。

作為社會(huì)管理的重要主體，上海市奉賢區(qū)人民法院充分發(fā)揮司法能動(dòng)作用，找準(zhǔn)服務(wù)大局、服務(wù)民生的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極拓展行政審判職能，通過(guò)“三個(gè)加”的工作模式，助推依法行政，共同致力于社會(huì)矛盾的化解和社會(huì)管理的創(chuàng)新，將糾紛化解在基層，矛盾消弭在萌芽，為“平安奉賢”的建設(shè)發(fā)揮了有效的作用。

聯(lián)席會(huì)議加庭外和解行政訴訟從源頭減壓

在行政審判實(shí)踐中，該院將審判職能前移，通過(guò)與人社局、工商局、城管局等多家行政機(jī)關(guān)建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，包括行政執(zhí)法情況通報(bào)、疑難問(wèn)題研討論證、特殊矛盾合力化解、以案說(shuō)法強(qiáng)化培訓(xùn)等四項(xiàng)制度，及時(shí)互通信息，協(xié)商解決行政執(zhí)法、行政訴訟工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，共同探討研究法律適用，促進(jìn)了各類疑難案件的有效解決，為行政執(zhí)法部門化解糾紛，從源頭上預(yù)防、減少官民矛盾起到了一個(gè)助推作用。

前不久，奉賢人社局受理了一起較為棘手的工傷認(rèn)定案。申請(qǐng)人小卓右手肘被機(jī)器鋸傷，工廠方面一口咬定，“受傷”屬其“自殘”行為，并非意外之傷。一時(shí)間，“受傷”抑或是“自殘”，成難解之謎。當(dāng)時(shí)，公安部門曾到現(xiàn)場(chǎng)了解情況，因不符合立案條件未予立案。安監(jiān)部門也趕赴現(xiàn)場(chǎng)，因不屬于安全生產(chǎn)事故，也無(wú)法立案。

廠方送來(lái)的車間探頭所攝錄下的影像資料顯示，當(dāng)天中午11點(diǎn)多，車間工作基本結(jié)束，機(jī)器關(guān)閉。小卓在隔了幾秒鐘以后，做了一個(gè)“奇怪”的動(dòng)作，即重新打開(kāi)機(jī)器并將手肘靠近機(jī)器后受傷。對(duì)此，小卓的解釋為，當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)手上有木屑，就重新打開(kāi)機(jī)器，將木屑吹掉并導(dǎo)致受傷，絕非“自殘”。

這起蹊蹺的“工傷”案讓福?？瓶崎L(zhǎng)朱為群感慨，要還原事實(shí)的真相，調(diào)查認(rèn)定難度大。她即與法院聯(lián)系，啟動(dòng)了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。圍繞如何適用法律，雙方進(jìn)行了分析探討。奉賢法院行政庭衛(wèi)志成庭長(zhǎng)指出，該案的焦點(diǎn)是“受傷”是否屬“工傷”，至于“受傷”還是“自殘”屬公安部門負(fù)責(zé)定性。公安部門調(diào)查后未予立案，認(rèn)定“自殘”有難度。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，不是因?yàn)楣ぷ髟蚴艿绞鹿蕚Φ?，不被認(rèn)作為工傷。衛(wèi)庭長(zhǎng)表示，小卓將機(jī)器關(guān)閉后又重新開(kāi)機(jī)的行為不能屬于工作內(nèi)容，且其所謂的“吹木屑”行為可疑，因有另外專門的地方可供吹木屑，不需要其如此“鋌而走險(xiǎn)”。衛(wèi)庭長(zhǎng)將小卓的行為比喻為“工傷碰瓷”。

法官的分析，理清了福?？迫藛T的思路，他們得出結(jié)論：“自殘”認(rèn)定難，認(rèn)定非“工傷”也難，但“小卓轉(zhuǎn)身再開(kāi)機(jī)不是工作”很容易認(rèn)定，據(jù)此人社局出具鑒定書，認(rèn)為小卓的受傷事故不能認(rèn)定為工傷，小卓隨即向法院提起行政訴訟。承辦法官與福保科人員分別找他疏導(dǎo)，向其詳細(xì)解釋有關(guān)工傷認(rèn)定的法律條款。事實(shí)上，小卓之前也有過(guò)幾次“受傷”經(jīng)歷。福保科人員希望他能夠明白自己“工傷碰瓷”行為的嚴(yán)重性。經(jīng)過(guò)多次勸說(shuō)，小卓最終選擇了撤訴。

“聯(lián)席會(huì)議機(jī)制如同專家會(huì)診，讓我們辦起案子來(lái)有了重要的法律支撐。”人社局吳雅奎局長(zhǎng)說(shuō)，“近三年來(lái)，全區(qū)工傷認(rèn)定案由3603起上升5500起，行政復(fù)議卻從12起下降為6起，行政訴訟從6起下降為2起，法院的幫助使我們的執(zhí)法水平有了很大提高?！?/p>

該院在審理行政案件中，隨時(shí)了解掌握行政相對(duì)人的心理動(dòng)態(tài)，通過(guò)耐心細(xì)致的法律疏導(dǎo)，糾正當(dāng)事人不當(dāng)心理預(yù)期，促使行政糾紛庭外和解。對(duì)當(dāng)事人的實(shí)際困難，主動(dòng)聯(lián)系政府部門予以解決，防止引發(fā)上訪或矛盾激化現(xiàn)象的發(fā)生。近幾年，該院保持三分之一以上的案件通過(guò)協(xié)調(diào)和解結(jié)案。

行政監(jiān)督柔性化加良性互動(dòng)行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決

行政白皮書、行政建議書是法院訴后審判職能延伸的主要內(nèi)容，奉賢法院采取柔化方式達(dá)到有效的行政監(jiān)督職能。對(duì)本區(qū)類案產(chǎn)生的問(wèn)題，采取白皮書形式進(jìn)行集中梳理，深度剖析、總結(jié)，借助區(qū)人大、區(qū)政府法制辦向行政執(zhí)法各部門提出預(yù)防、減少和妥善處理同類爭(zhēng)議的對(duì)策和建議。

信息公開(kāi)案是近年來(lái)冒出的新類型案，較為復(fù)雜。今年3月，奉賢法院曾審理了一起原告要求法院判令被告對(duì)原告提出的有關(guān)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)履行公開(kāi)的法定職責(zé)的案件。經(jīng)開(kāi)庭審理，法院查明被告對(duì)原告提出的涉及其切身利益的有關(guān)信息未能在法定規(guī)定的期限內(nèi)作出答復(fù)，依法判決被告行為違法。在這之前，法院已審理類似案件。行政庭對(duì)這類案件逐一梳理、分析，發(fā)現(xiàn)主要的問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)的一般流程具體細(xì)節(jié)上把握存有瑕疵，未能充分保障申請(qǐng)人的知情權(quán)。對(duì)此，行政庭將這類問(wèn)題及有關(guān)的建議和解決問(wèn)題的對(duì)策以白皮書的形式上報(bào)各級(jí)部門。

這一做法得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，區(qū)人大常委會(huì)陸興詳主任專作批示，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依法行政意識(shí)，提高執(zhí)法水平，提升自身形象。

對(duì)一些個(gè)案反映的問(wèn)題，采取書面司法建議與口頭建議相結(jié)合及時(shí)指出，注重以回訪的形式，借助聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，通過(guò)溝通、座談研討及開(kāi)展法制講座等促進(jìn)良性互動(dòng)，并跟蹤相關(guān)行政機(jī)關(guān)整改意見(jiàn)的反饋，確保司法建議落實(shí)整改的實(shí)效，使行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性解決。

有一家執(zhí)法部門因執(zhí)法人員缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)被相對(duì)人無(wú)理阻撓甚至暴力抗法束手無(wú)策，致使執(zhí)法程序出現(xiàn)瑕疵。事后行政庭法官主動(dòng)上門溝通，幫助分析原因，以口頭形式提出了建議和對(duì)策。該部門受益匪淺，當(dāng)即研究制定改進(jìn)措施，組織全體執(zhí)行人員每年進(jìn)行封閉式的集訓(xùn)，并邀請(qǐng)行政庭法官授課。之后該單位類似的行政糾紛未再發(fā)生。

強(qiáng)化內(nèi)在功底加司法透明促審判質(zhì)量助依法行政

延伸兩端的關(guān)鍵必須厚實(shí)中端，只有強(qiáng)化行政審判力量，提升法官的業(yè)務(wù)能力和水平，才能在延伸審判職能時(shí)有效發(fā)揮助推依法行政作用。去年該院黨組提出了行政審判工作“功夫在庭外”的要求，并及時(shí)調(diào)整審判力量，增配了一名副庭長(zhǎng)，調(diào)入兩名碩士研究生，目前該庭在編人員包括書記員共六人，設(shè)有一個(gè)合議庭負(fù)責(zé)審理行政訴訟案件、審查及執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件。

該院從強(qiáng)化內(nèi)在功底著手，采取雙向傳幫帶形式，即閱歷豐富的法官帶年輕法官，主要側(cè)重于實(shí)際審判工作經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)，庭審駕馭、庭前、庭后的調(diào)解及庭外的調(diào)查等。年輕法官帶老同志，主要側(cè)重于理論知識(shí)，在探討具體案例時(shí)憑借厚實(shí)的法律功底發(fā)揮作用，通過(guò)日常的互動(dòng)性學(xué)習(xí)，結(jié)合案例探討法律法規(guī)，不斷提升對(duì)法的理解、適用的準(zhǔn)確率。為了解掌握行政執(zhí)法動(dòng)向，行政庭先后去衛(wèi)生、安監(jiān)、工商等行政機(jī)關(guān)參與案件開(kāi)門評(píng)審、論證，以此拓寬行政審判的視野，提高研判能力。

積極倡導(dǎo)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，邀請(qǐng)人大代表、行政執(zhí)法部門人員及群眾參加旁聽(tīng)，組織媒體庭審直播等舉措已成為奉賢法院行政審判工作常態(tài)化，通過(guò)強(qiáng)化司法透明度，提升行政審判的公信力，促進(jìn)依法行政的水平和執(zhí)政為民的理念，消除“官官相護(hù)”的偏見(jiàn)。

為積極推廣行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，該院在庭前做足功課：一是備案充實(shí)，仔細(xì)查閱卷宗，掌握翔實(shí)案情。二是加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)。針對(duì)行政相對(duì)人因不懂法、不了解行政機(jī)關(guān)具體工作而引發(fā)糾紛的典型案件，積極引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，加強(qiáng)宣傳。針對(duì)行政機(jī)關(guān)存有明顯過(guò)錯(cuò)的案件，主動(dòng)建議該部門領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，促使糾紛妥善解決。

前不久，李某隨地設(shè)攤賣雞，致地上雞血、雞屎等污物流淌，執(zhí)法人員對(duì)其亂設(shè)攤的違法行為進(jìn)行檢查處理時(shí)，李某不聽(tīng)勸阻，不予配合，并用剪刀等對(duì)執(zhí)法人員實(shí)施人身攻擊。執(zhí)法人員出于防衛(wèi)，在制止李某過(guò)激行為過(guò)程中雙方發(fā)生了摩擦。為防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，執(zhí)法人員向110報(bào)警。在110民警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)法人員將李某的電瓶車等進(jìn)行了暫扣。當(dāng)時(shí)因李某稱其受傷，要急于到醫(yī)院就診，執(zhí)法人員未能將開(kāi)具的暫扣告知書給李某。事后，李某來(lái)到執(zhí)法部門要求從輕處理。經(jīng)教育，李某認(rèn)錯(cuò)態(tài)度良好，并當(dāng)場(chǎng)書寫了承諾書，承諾今后不再占道設(shè)攤。根據(jù)李某反映其生活困難的實(shí)際情況，執(zhí)法部門對(duì)其決定不予處罰，并將暫扣物品全部予以歸還。時(shí)隔幾日，李某再次來(lái)到執(zhí)法部門，以要求復(fù)寫承諾書的內(nèi)容交給家人看為由，搶走了承諾書，一直未歸還。

執(zhí)法部門以為這起案件因未對(duì)相對(duì)人處罰，并已歸還暫扣物品，應(yīng)已了結(jié)。然而，時(shí)隔兩個(gè)月，李某以執(zhí)法人員沒(méi)有當(dāng)場(chǎng)出具暫扣通知書為由將行政機(jī)關(guān)告上了法院，要求法院判令確認(rèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)具體行政行為違法，并要求被告賠償相應(yīng)的損失等。

承辦法官在詳細(xì)查看了卷宗后，即與被告進(jìn)行了溝通，建議該單位分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴。法院經(jīng)開(kāi)庭審理，認(rèn)為被告在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有當(dāng)場(chǎng)出具暫扣單，且事后也無(wú)證據(jù)證明其曾開(kāi)具過(guò)暫扣單，故被告暫扣行為缺乏法律依據(jù)，作出了對(duì)原告違法設(shè)攤經(jīng)營(yíng)所采取的執(zhí)法行為違法及賠償原告因受傷而產(chǎn)生的醫(yī)藥費(fèi)、相應(yīng)的交通費(fèi)的訴求予以支持的判決。

案件判決后，庭長(zhǎng)及主審法官來(lái)到該執(zhí)法部門，幫助分析原因，主要是執(zhí)行人員缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致執(zhí)法程序有瑕疵，從而促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)及時(shí)整頓改進(jìn)。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com