葉郁

【摘要】街道行政管理的質(zhì)量和工作效率直接關(guān)系到基層社會的穩(wěn)定。社區(qū)居民在一定范圍內(nèi)通過問卷調(diào)查、電話訪問、網(wǎng)上評議和信訪等途徑參與街道干部績效評估,有助于提高基層公共服務(wù)水平。同時,通過對參與社區(qū)評估的第三方加強制度化和規(guī)范化建設(shè),可以實現(xiàn)社區(qū)居民對街道工作的支持、理解和監(jiān)督,實現(xiàn)基層和諧。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)居民 街道干部 績效評估

街道辦事處是城市行政組織的“細胞”,是城市政權(quán)金字塔的基座,處在政府同社區(qū)居民聯(lián)系的最前沿。街道辦事處工作范圍涉及執(zhí)行上級指示、指導(dǎo)居委會工作、社區(qū)服務(wù)和社區(qū)教育、居民遷移等等,其工作效率和服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到黨和國家的路線方針政策的貫徹執(zhí)行和社會基層的穩(wěn)定。街道干部解決百姓身邊的大事小事,要根據(jù)群眾的需求來做工作。因此,對其工作績效的監(jiān)督和評價顯得尤為重要。

社區(qū)居民參與街道干部績效評估的理論依據(jù)

街道干部要為社區(qū)和居民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)?！案鶕?jù)公眾的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品,又根據(jù)公眾對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估政府管理績效,從而確定政府管理對公眾負責、提高服務(wù)質(zhì)量的公共責任機制與運行機制,這是政府績效評估的宗旨。”①

利益相關(guān)者理論。弗里曼在他的著作《戰(zhàn)略性管理:一種利益相關(guān)者方法》中提出了關(guān)于利益相關(guān)者的定義,即“任何能夠影響一個組織的目標實現(xiàn)的團體或個人,或者受到一個組織的目標實現(xiàn)影響的團體或個人”。政府的利益相關(guān)者是指政府目標的實現(xiàn)所影響到的實體—人或組織。社區(qū)居民是街道辦事處的直接的、主要的利益相關(guān)者。街道辦事處作為一個管理城市社會的實體,其績效就是對社區(qū)的貢獻,實質(zhì)上就是為其利益相關(guān)者—城市的社區(qū)居民,實現(xiàn)相關(guān)利益而進行工作的努力程度和效果。

人們最感興趣和關(guān)注的,是那些與他們的生活和利益密切相關(guān)的問題和事務(wù)。社區(qū)居民更愿意參與影響自身利益的基層公共事務(wù)評估,他們與街道干部的交往多于上級政府,對地方政府績效評估的主觀意愿及效率強于上級政府。社區(qū)居民參與的績效評估,更符合客觀、公正、準確評估的本質(zhì)要求。

民主行政理論?，F(xiàn)代民主理論強調(diào),政府的權(quán)力來源于公眾,應(yīng)該受制于公眾,為公眾服務(wù)。政府行為的根本價值在于體現(xiàn)公眾本位,為所有公民謀求最大福利。政府本位應(yīng)向公眾本位轉(zhuǎn)變,公眾滿意程度應(yīng)成為衡量政府績效的終極指標。美國著名管理學家彼特·德魯克說過,成績存在組織外部。企業(yè)的成績是使顧客滿意,醫(yī)院的成績是使患者滿意。一個組織的績效主要還是由其服務(wù)對象滿意程度來決定。評價一個政府績效優(yōu)劣,關(guān)鍵在于民眾是否滿意。政府與社會公眾之間的關(guān)系由治理主體與治理客體之間的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與“消費者”之間的關(guān)系。

建立社區(qū)居民評價街道干部政績的制度,讓公共服務(wù)的最終消費者,即社區(qū)居民擁有對“政績產(chǎn)品”的生產(chǎn)者、制造者進行評價的機會。街道辦事處將各方面的工作公布于眾,展示其業(yè)績有助于社區(qū)居民了解、監(jiān)督和參與街道的工作,有助于改進街道干部與社區(qū)公眾之間的關(guān)系。

社區(qū)居民參與街道社區(qū)干部考核的價值功能

有利于實現(xiàn)對街道干部工作的監(jiān)督,促進其依法行政,提高基層公共服務(wù)水平。以公民權(quán)利制約政府權(quán)力在實踐中常常被忽視。行政權(quán)力的作用范圍幾乎涉及到國家政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域,涉及公民個人從出生到死亡的各個階段,以及學習、工作、勞動和衣食住行的各個方面。政府是否真正依法行政,維護了民眾利益,這就需要民眾來評價。社區(qū)居民通過自下而上參與街道干部績效評估能夠有力地督促其依法行政,全面深入地了解政府工作的內(nèi)容和效果。社區(qū)居民參與街道工作的績效評估,促使街道干部在關(guān)注成本與效率的同時,更關(guān)注服務(wù)質(zhì)量,將精力放在真正需要解決的問題上。

通過評估結(jié)果的反饋,更好地了解居民對公共服務(wù)的需求,發(fā)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給與民眾需求之間的現(xiàn)實差距,可以為政府改進公共服務(wù)提供依據(jù)、指明方向,促使街道干部不斷提高管理能力和服務(wù)質(zhì)量。從而贏得公民對政府的認可和支持,維護其合法性。否則,就會失去信任,甚至導(dǎo)致群體性事件發(fā)生,造成公共秩序危機。

有利于實現(xiàn)、維護社區(qū)居民合法權(quán)益,促進社會和諧。構(gòu)建社會和諧往往取決于行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的和諧。利益問題是影響社會和諧的根本問題。隨著我國社會的全面轉(zhuǎn)型,公民利益表達的諸多問題日益凸顯,如利益表達渠道單一、不暢,利益表達主體權(quán)益保障不足,利益表達制度實踐性缺失,從而導(dǎo)致民眾無處表達或表達無效。構(gòu)建科學有效的利益表達制度體系,引導(dǎo)公民通過多種渠道理性、合法地表達利益訴求,才能增進理解,理順關(guān)系,化解矛盾,整合各種利益訴求,從而體現(xiàn)社會公正,維護社會穩(wěn)定,實現(xiàn)社會和諧。

社區(qū)居民參與街道干部績效考核使社區(qū)居民有了一個將其意見反映到基層管理組織的渠道,社區(qū)居民可以通過此途徑提出不同的利益要求與主張,表達自己對公共物品和價值分配的意愿和選擇。街道工作人員應(yīng)積極有效地回應(yīng)社區(qū)居民訴求,維護人民群眾的最根本利益。在不履行或沒有正確履行其職責時損害人民群眾根本利益的,應(yīng)當承擔相應(yīng)的公共責任。

社區(qū)居民參與街道社區(qū)干部考核的保障

城市社區(qū)居民具有參與績效考核的素質(zhì)和能力。城市經(jīng)濟發(fā)展,奠定了參與的物質(zhì)基礎(chǔ)?！吧鐣?jīng)濟發(fā)展促進政治參與的擴大,造成參與基礎(chǔ)的多樣化,并導(dǎo)致自動參與代替動員參與?！雹诮?jīng)濟發(fā)展和公民參與呈正相關(guān)的關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展的總體水平越高,公民個體在經(jīng)濟體系中所處的地位越高,其追求民主的動力就越強。反之,公民就會把絕大多數(shù)時間都花費在忙于生存問題和溫飽問題上,從而表現(xiàn)出參與的冷漠性。“社會成員如不享有最低限度水平的物質(zhì)福利,任何社會也不能指望長久維持自治”。“使公民體力情況惡化并迫使他們主要或完全關(guān)心自己或家庭生存問題的經(jīng)濟條件,是不可能產(chǎn)生有生氣的民主的”。所以“嚴重貧困的群眾,根本無法獲知參加公共事務(wù)的足夠信息,對公共事務(wù)進行有效的討論,進行有效率的組織,并接觸他們的代表”。③

城市經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村,生產(chǎn)力水平高于農(nóng)村。城市居民的經(jīng)濟收入高于農(nóng)民,受教育的程度較高,政治社會化程度較高,有較強的權(quán)利意識。市場經(jīng)濟的發(fā)展將社區(qū)居民從溫飽問題的困擾中解放出來。城市社區(qū)居民相對農(nóng)村農(nóng)民而言,具備較強的主體意識、權(quán)利意識、參與意識、法律意識等,在參與街道干部的績效考核上沒有交通和通訊設(shè)施障礙,沒有地域和時空的限制,這也使城市社區(qū)居民參與考核成為可能。

基層政府組織對居民參與評估的積極支持與配合。社區(qū)居民參與績效評估的條件包括:居民個人除了有主體的權(quán)利意識、對公共事務(wù)的敏銳性和評估能力外,還需要有外在力量的支撐,即政府的支持與配合。政府需要轉(zhuǎn)變管理理念和行為方式,給居民創(chuàng)造參與條件和參與機會。為此,政府應(yīng)加大信息公開的力度,確保公民參與行政服務(wù)的知情權(quán)、表達權(quán),消除政府與群眾之間的隔閡,充分發(fā)揮評估的效能。

社區(qū)居民參與街道干部績效考核能否實現(xiàn),取決于行政人員的態(tài)度,及其對民眾參與機制的看法?！肮俦疚弧钡墓苤菩驼?是排斥社區(qū)居民對其績效進行評估的;而持有“社會本位”理念的服務(wù)性政府,對公民參與其績效評估則會持鼓勵、支持的態(tài)度,并盡可能地為公民提供有效的評估信息和評估渠道。

社區(qū)居民參與街道干部績效考核的路徑

社區(qū)居民在法律、制度規(guī)定的范圍內(nèi),有程序地、合規(guī)范地對街道干部績效進行的評價活動,主要包括問卷調(diào)查、電話訪問、網(wǎng)絡(luò)評議和信訪等途徑。

問卷調(diào)查。即調(diào)查者運用設(shè)計好的問卷向被選取的調(diào)查對象了解情況或征詢意見的調(diào)查方法。調(diào)查者與被調(diào)查者面對面,由調(diào)查者提問和記錄,被調(diào)查者回答,或者由被調(diào)查者本人填寫調(diào)查表。由于調(diào)查者在現(xiàn)場接受受訪者回答,調(diào)查結(jié)果較真實,調(diào)查誤差較少。同時,調(diào)查者在調(diào)查過程中可以根據(jù)情況靈活掌握提問的順序,隨時向調(diào)查者解釋各種疑難,調(diào)查結(jié)果的準確性得到了提高,保證了調(diào)查結(jié)果的有效性。問卷調(diào)查具有很強的實用性,它的調(diào)查對象不受限制,不需要特別的工具要求,理解的誤差較小,但是需要大量的人力、物力和時間。

電話訪問。電話訪問就是把事先設(shè)計好的問卷問題,通過撥打電話的方式向受訪者提問,由訪問員記下答案。電話訪問在中國民意測驗和市場調(diào)查中的使用率相當高。如,2007年6月,江蘇省社情民意調(diào)查中心在南京市建鄴區(qū)啟動電話調(diào)查,對全區(qū)7個街道實行績效考核。調(diào)查問卷以老百姓最關(guān)心、關(guān)注的民生問題為重點,設(shè)計了26道題,涉及醫(yī)療、教育、就業(yè)、居住環(huán)境、安全感等幾大方面。在此次調(diào)查中,調(diào)查中心工作人員采用電腦隨機撥號的方式,撥號4000個,獲得1000個成功的調(diào)查樣本,并由電腦自動生成相關(guān)數(shù)據(jù)資料—7個街道的“績效成績單”,隨后每季度對該區(qū)7個街道1000個樣本進行隨機抽樣調(diào)查,并將分析匯總的情況按分值高低排序,形成民生狀況評價報告,并把調(diào)查結(jié)果作為考核各街道領(lǐng)導(dǎo)和干部政績、進行獎懲的重要依據(jù),強化了干部的民生意識,提高了工作效率和民眾滿意度。

網(wǎng)絡(luò)評價。互聯(lián)網(wǎng)的普及直接推動了地方政府績效評估方式的轉(zhuǎn)變,為公民參與評估開辟了新的廣闊空間,通過網(wǎng)絡(luò)文字介紹、圖片、影像等聲像資料對地方政府績效自由地發(fā)表自己的看法,表達自己的意愿。例如,浙江省寧波市海曙區(qū)南門街道工作委員會通過街道民情在線網(wǎng)站,面向轄區(qū)廣大居民直接收集社情民意,對居民群眾在網(wǎng)站上提出的問題在24小時之內(nèi)受理,并及時進行答復(fù);一時不能答復(fù)的問題,在規(guī)定時間內(nèi)辦理后進行答復(fù)。網(wǎng)上評議可以節(jié)約調(diào)查人員時間,節(jié)省調(diào)查費用。但是評估主體僅限特定群體—網(wǎng)民,有能力上網(wǎng)的居民可以充分利用互聯(lián)網(wǎng),通過網(wǎng)絡(luò)便利的參與評估,而沒有能力上網(wǎng)的人,無法實現(xiàn)網(wǎng)上評議。網(wǎng)絡(luò)的虛擬空間也會給重復(fù)投票和惡意投票提供可能,網(wǎng)絡(luò)評議的準確性和真實性難以判斷。

信訪。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定,信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式與負責信訪工作的機構(gòu)或人員接觸,以反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,有關(guān)機構(gòu)或人員依法采用一定的方式進行處理。信訪是政府與民眾溝通、互動的橋梁。社區(qū)居民的來信來訪,最現(xiàn)實、最直接地反映了其對街道管理的具體意見和要求。這些反饋信息是政府制定方針政策、實現(xiàn)科學決策和管理的客觀依據(jù)。信訪具有高成本、高風險、低效益、非理性等缺點。

社區(qū)居民參與街道干部考核評價的思考

社區(qū)居民參與街道干部的考核評價,真正實現(xiàn)了由“官考官”向“民考官”的轉(zhuǎn)變、由封閉式考核到開放式考核的轉(zhuǎn)變。實施這種考核辦法,使民眾的意愿和訴求真正轉(zhuǎn)化為驅(qū)動機制和監(jiān)督機制,促進了街道干部更多地關(guān)注民眾的利益,并努力提高工作績效。但是有幾點仍需要我們注意:

選擇社區(qū)居民作為評估主體必須做到多元化。街道社區(qū)干部的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平如何,績效怎樣,其服務(wù)對象—社區(qū)居民有著最直接、最真切的感受,社區(qū)居民最有發(fā)言權(quán)。但并不是所有社區(qū)居民都有機會對政府表達自己意見,因此,在具體選擇評估對象的時候,應(yīng)該考慮其代表性,否則就可能使評估結(jié)果失真。

政府的具體服務(wù)對象是有針對性的,采取“千人評議”,或者“萬人評議”的“大規(guī)?！痹u估,而不考慮具體情況和評估的具體需要,評估結(jié)果往往缺乏針對性和客觀性。利用服務(wù)對象評價法,可以根據(jù)公共服務(wù)內(nèi)容不同區(qū)分出各機關(guān)自己的工作對象來進行評價。對象身份、職業(yè)等的不同決定了評估的結(jié)果也不同,因此,只有保證評估主體多元化,才能實現(xiàn)評估結(jié)果的科學化。合理界定各類服務(wù)對象在績效評估中的比重,保證不同層面的人群站在不同的角度評價政府績效,才能凸顯政府管理中最突出的矛盾和問題。

社區(qū)居民參與街道干部政績評估有一定的范圍。由于受各種主客觀因素影響,社區(qū)居民本身缺乏基本的評估知識和經(jīng)驗,并不是所有的公共服務(wù)項目都是需要居民參與的,應(yīng)根據(jù)需要有限度地選擇評估的范圍和程度,該范圍主要涉及一些具有利益相關(guān)性的公共服務(wù)領(lǐng)域。在涉及社區(qū)居民切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域推行居民參與評估,有利于將公共服務(wù)中的各種利益矛盾都顯現(xiàn)出來,并化解潛在的矛盾和危機。這既有利于提高政府的合法性,也有利于相關(guān)公共服務(wù)的順利推行。而某些公共服務(wù)可能涉及到一些非常專業(yè)化的知識和技能,這就需要領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)專家的科學論證。在這些涉及專業(yè)知識的領(lǐng)域,推動社區(qū)居民參與績效評估不但不利于公共服務(wù)質(zhì)量的改善,可能還會阻礙公共服務(wù)科學化的進程。

社區(qū)居民參與街道干部的政績評估也有一定的適用范圍。在街道管理活動中,可以對服務(wù)對象進行滿意度評價,而執(zhí)法對象和管制對象就不是評估的范圍了。因此,最好選擇一些與公眾接觸較為密切的服務(wù)管理,如計生、文化、社區(qū)教育、公用設(shè)施管理與服務(wù)等領(lǐng)域讓居民參與街道干部評估。

保證評估的客觀性,需要獨立的第三方參與。政府績效往往采用內(nèi)部評估,政府既是“運動員”又是“裁判員”,評估結(jié)果往往是夸大成績,回避問題。政府內(nèi)部相關(guān)部門在負責資料收集、處理、分析等過程中的“暗箱操作”,往往會導(dǎo)致信息失真。獨立于政府外部的“第三方評估”機構(gòu)具有獨立性,其評估的結(jié)果往往會更加客觀、公正。政府應(yīng)大力培育和發(fā)展更多社會評估機構(gòu),可以委托研究機構(gòu)和大眾傳媒參與評估,也可以鼓勵大學、科研機構(gòu)成立評估研究中心,還可以鼓勵社會成立非營利性的評估機構(gòu),通過這些第三方的參與,可以有效改進公眾評價政府績效的方法和技術(shù)。

(作者單位:南京人口管理干部學院公共管理系;本文系江蘇省教育廳社科基金項目研究成果,項目編號:2010JS840007)

注釋

①蔡立輝:“西方國家政府績效評估的理念及其啟示”,《清華大學學報(哲學社會科學版)》,2003第1期,第76~84頁。

②[美]塞繆爾·P·亨廷頓,瓊·納爾遜:《難以抉擇—發(fā)展中國家的政治參與》,汪曉壽、吳志華等譯,北京:華夏出版社,1989年,第69頁。

③[美]科恩:《論民主》,聶崇信譯,北京:商務(wù)印書館,1988年,第110~111頁。